A educação em Portugal (1986-2006)



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A Educação em Portugal (1986-2006)

Alguns contributos de investigação


Licínio C. Lima

José Augusto Pacheco

Manuela Esteves

Rui Canário

Sociedade Portuguesa de Ciências da Educação

Setembro de 2006

Índice
Prefácio
Capítulo I – Administração da Educação e Autonomia das escolas

Licínio C. Lima (Universidade do Minho)


Capítulo II – Currículo, investigação e mudança

José Augusto Pacheco (Universidade do Minho)


Capítulo III – Formação de Professores: das concepções às realidades

Manuela Esteves (Universidade de Lisboa)


Capítulo IV – Educação não formal

Rui Canário (Universidade de Lisboa)


CAPÍTULO I

Administração da Educação e Autonomia das Escolas



  1. Introdução: da autonomia em contextos organizacionais heterónomos

O presente estudo incide sobre a administração do sistema educativo e o governo das escolas dos ensinos básico e secundário, conferindo protagonismo à categoria "autonomia da escola" e às suas variações de ordem político-ideológica, teórico-conceptual e gerencial-pragmática, assim elegendo a autonomia como problemática nuclear e como analisador privilegiado da administração da educação e das políticas educativas em Portugal ao longo das duas últimas décadas1, após a aprovação, em 1986, da Lei de Bases do Sistema Educativo.

O que legitima esta opção, para além da impossibilidade de analisar, dentro dos limites fixados para este texto, a multiplicidade de dimensões políticas, organizacionais e administrativas pertinentes para o estudo da reforma educativa iniciada em meados da década de 1980, das mudanças subsequentes e, ainda, das importantes invariantes estruturais observáveis, é a tese que subjaz à démarche interpretativa aqui assumida, em torno da qual se argumentará e se convocará um já significativo corpus de investigações teóricas e empíricas do domínio da Administração Educacional2. A referida tese não se apresenta como uma construção apriorística, nem se confunde com uma hipótese de trabalho formulada com intuitos de confirmação ou infirmação ulteriores; constitui-se exactamente a partir da articulação de dados provenientes da investigação portuguesa actualmente disponível, incluindo trabalhos e perspectivas de interpretação que vêm sendo desenvolvidos pelo autor (cf., sobretudo, Lima, 1992; 1998; 1999; 2000; 2004).

Com efeito, entende-se que nenhum outro conceito emergiu com semelhante centralidade nos discursos políticos, normativos e académicos no transcurso dos últimos vinte anos, a ponto de ter já sido considerado com estatuto semelhante ao de uma "terra prometida" (cf. Lima & Afonso, 1995) embora, na prática, revelando profundas ambiguidades e contradições, assumindo frequentemente uma dimensão retórica face a orientações e acções que obstaculizam o exercício da autonomia das escolas em termos minimamente substantivos.

A situação revela-se, aparentemente, paradoxal. A compreensão das políticas e da administração da educação em Portugal não dispensa a análise da problemática da autonomia das escolas e das suas acentuadas variações e significações, em articulação com uma constelação de conceitos que gravitam em seu redor (descentralização, projecto educativo, comunidade educativa, territorialização das políticas educativas, contrato de autonomia, etc.); mas, por outro lado, a manutenção e, por vezes, mesmo o reforço dos poderes da administração central, designadamente através de processos de desconcentração, da imposição de lógicas de reordenamento da rede escolar, entre outras formas de controlo sobre as escolas, permanecem em forte oposição às promessas de descentralização e de autonomia para as escolas exigindo, igualmente, especial atenção em termos de estudo. Trata-se, deste modo, de um estudo necessariamente marcado por tensões entre centralização e descentralização, entre orientações, decisões e acções, entre discursos autonómicos e contextos organizacionais heterónomos, entre escolas governantes e escolas governadas, e ainda por múltiplas e subtis intersecções, por dispositivos híbridos e por formas compósitas que transcendem as antinomias mais óbvias.

A referida heterogeneidade é ainda potenciada pelo lapso temporal aqui abarcado, normativamente subordinado a uma mesma Lei de Bases, embora também a recepções diferenciadas que em seu torno foram sendo construídas a partir de distintos programas políticos, agendas e mandatos para a educação. A este propósito, alguns trabalhos de política educativa têm justamente destacado a complexidade, a heterogeneidade, e por vezes o hibridismo, das orientações produzidas nas últimas décadas, especialmente após o 25 de Abril de 1974, seja por referência à transição do Estado Novo para o Regime Democrático (cf. Grácio, 1986; Stoer, 1986; Teodoro, 2001), seja remetendo para as ideologias que marcaram o campo educativo a partir de 1974 (Correia, 1999), para a emergência de um neoliberalismo educacional de tipo mitigado (Afonso, 1998), para os elementos de extracção democrática, modernizadora e neoliberal das reformas da educação pública (Lima & Afonso, 2002), para as tendências de regulação, desregulação e privatização (Barroso, 2003) ou ainda, entre outros, para os processos envolvidos na elaboração da agenda da política educativa no contexto de dinâmicas de globalização e de europeização das políticas públicas (Antunes, 2004).

Neste contexto, assume-se que a compreensão da evolução da administração da educação e da sua situação no presente é incompatível com as tendências que operam no sentido da sua despolitização3, como se a reforma da administração do sistema educativo e das escolas constituísse um reduto técnico-racional, instrumentalmente orientado segundo critérios pretensamente neutros e objectivos de eficácia, de eficiência, de competitividade, etc. Ao contrário, a reforma da administração da educação revela-se em toda a sua politicidade, tendo mesmo estado, em muitos países, no cerne das reformas educativas empreendidas nas últimas décadas, até mesmo quando estas procuraram naturalizar a introdução de mudanças legitimadas em termos de modernização e racionalização, fazendo apelo a ideologias gestionárias de extracção empresarial e produtivista e ao mercado educacional4.

A crescente importância do chamado gerencialismo, também designado por "managerialismo" (cf., por exemplo, Santiago, Magalhães & Carvalho, 2005), na administração pública e, especialmente, na administração da educação, cujos pilares assentam em princípios da "nova gestão pública" e em perspectivas da "administração pública empresarial" já com manifesta e transversal influência em Portugal – em programas políticos, discursos jurídico-normativos e acções da administração –, representa um relevante elemento a ter em consideração e uma possível chave para a compreensão das aludidas variações em termos do conceitos de autonomia. A par de outros (descentralização, participação, cidadania), o conceito de autonomia vê radicalizado o seu carácter polissémico, sendo sujeito a um complexo processo de ressemantização capaz de o fazer adquirir não apenas novos significados, mas também significados já em ruptura com a sua historicidade e com as suas articulações privilegiadas com as teorias da democracia como participação.

Não é, portanto, de estranhar que a autonomia da escola represente, há duas décadas, um tópico recorrente nos discursos educativos, embora, aparentemente, com reduzido impacto na administração do sistema educativo e sobretudo com parcas consequências democráticas na governação e administração das escolas. Inversamente, parece que quanto mais é invocada como princípio doutrinário, mais adiada tende a ser enquanto política de descentralização e prática de autogoverno das escolas, deixando à vista a profunda e crescente distância entre retórica e implementação (Olsen, 1991). Mas se os discursos sobre o "reforço da autonomia da escola", reproduzidos por diversos governos de distintos partidos e coligações políticas, ao longo dos últimos vinte anos – pelo menos desde o Programa do XI Governo Constitucional, de 1987, remetendo para aquela exacta expressão –, permanecem, mesmo contra toda a evidência empírica analisada pela investigação disponível, é porque mantêm ainda algum capital político e de legitimação da acção governativa. Passaram, com efeito, a integrar a constelação de lugares-comuns das políticas educacionais, cuja reprodução tende a ser securizante em termos de recepção pública por ser compatível com as orientações dominantes, emanadas de grandes organizações internacionais (OCDE, Unesco, União Europeia, Banco Mundial ou outras, consoante os casos) e daquilo que Roger Dale (2001) designou por "agenda globalmente estruturada para a educação".

Sob estas orientações, e atendendo ainda à tradição centralizada da política e administração da educação em Portugal (cf., entre outros, Formosinho, 1987; Fernandes, 1992; Barroso, 1995; Ferreira, 2005), os discursos em torno da autonomia da escola deixam de ficar reféns de orientações e acções de tipo sócio-comunitário com vista à democratização dos poderes educativos e ao autogoverno das unidades escolares em seu entorno comunitário. Estranhamente, a autonomia da escola passa, então, a ser conjugável com a sua governação heterónoma a partir do momento em que o conceito de autonomia é desprovido de sentido político substantivo e não significa mais autogoverno, soberania, capacidade de se dirigir segundo regras próprias e em graus variados; significa, ao invés, algum grau de liberdade de execução, adaptação local e operacionalização contextualizada das orientações produzidas por outrem, mesmo assim de forma tutelada e fortemente regulamentada, através da sujeição a normas processuais com origem no exterior, e acima, de cada escola concreta. Esta concepção de autonomia da escola, de tipo marcadamente operacional ou procedimental, contribui para a salvaguarda do tradicional poder da administração central e da sua ordem própria, ou seja, assegura a autonomia do centro e remete as escolas para uma condição politicamente e administrativamente periférica e subordinada.

Como veremos, a administração e as políticas educativas portuguesas, desde a Lei de Bases de 1986, têm sido especialmente influenciadas pelas acima referidas contradições e pelos correspondentes equívocos em termos de recepção e interpretação. E também por uma contradição maior, que no entanto faz todo o sentido político e organizacional se devidamente interpretada, traduzível através de um oximoro (isto é, de uma combinação de palavras de sentido oposto): a escola heteronomamente autónoma, ou a escola com autonomia heterogovernada.

A contradição nos termos é, contudo, apenas aparente, uma vez que o conceito de autonomia da escola surge condicionado por discursos e por práticas que tendem a fazer apelo a formas diversas de execução periférica das decisões centrais, na maioria dos casos em conformidade face às regras de execução também centralmente definidas mas, parcialmente, admitindo algumas adaptações localizadas capazes de garantir de forma mais eficaz o cumprimento dos objectivos heterónomos. Neste sentido, cada escola concreta poderia ser interpretada – em termos de definição de políticas escolares, da elaboração de projectos educativos e de múltiplas decisões organizacionais e administrativas – como um heterónimo do poder central. É este, afinal, o verdadeiro autor (embora sob nomes alheios) que concebe as mais relevantes decisões e regras que incidem, universalmente e com o estatuto de injunções, sobre as organizações escolares periféricas. Talvez a conhecida distinção, sem rigor jurídico-formal, estabelecida entre "administração educativa" e "escolas", que estranhamente parece subtrair a administração de cada escola ao conceito de "administração educativa", reservando-o para a administração da educação de tipo directo a partir dos níveis central e regional5, faça pleno sentido no quadro de uma interpretação crítica, sociologicamente referenciada, da política e administração da educação em Portugal. A "administração educativa" pode então ser conceptualizada como uma forma centralizada de administração directa das escolas, reduzindo estas ao estatuto de extensões ou serviços periféricos, embora recorrendo agora ao seu nome para, em seu nome e em nome dos seus interesses, dirigir e controlar todas as escolas e a educação escolar que nelas ocorre.


  1. Da autonomia como prática autogestionária à gestão democrática das escolas como consagração do governo heterónomo

Embora só muito raramente convocada durante o período revolucionário6, não tendo, por isso, chegado a ser erigida em palavra-de-ordem ou em conceito-chave, a autonomia da escola representou o elemento mais significativo da primeira edição da gestão democrática (cf. Lima, 1992, pp. 219-283), caracterizada pela "deslocação do poder" do ministério para os actores escolares (cf. Stoer, 1985, p. 67; 1986) e pela sua natureza de "imposição da periferia" (cf. Grácio, 1986, p. 164). Não se falando de autonomia, mas preferencialmente de gestão democrática, ou de autogestão pedagógica, foi, contudo, de autonomia que verdadeiramente se tratou quando, em muitas escolas, se operou um ensaio autogestionário e se passou a exercitar uma autonomia de facto, embora não de jure, através de processos de mobilização, de participação e de activismo que afrontaram os poderes centrais (cf., entre outros estudos, Grácio, 1981; Fernandes, 1985; Stoer, 1986, Lima, 1988a, 1992, 1999, 2002; Sanches & Nadai, 1995; Sanches, 2004; Teodoro, 2004).

Sem um único diploma legal ou instrução oficial que inicialmente lhe tivesse dado cobertura e, mais tarde, à margem de qualquer projecto ou medida de descentralização da administração ou de devolução de poderes, o ensaio da autonomia levado a cabo em várias escolas do país7 caracterizou-se pela busca, plural, de novos ordenamentos, pela ingerência e apropriação de poderes que tornaram possível, ainda que transitoriamente, transformar as periferias em centros de decisão, deixando o poder político e a administração central relativamente paralisados e a legislação escolar em vigor frequentemente ultrapassada pelos factos (cf. Lima, 1992; 1999).

O afastamento de reitores e directores, que ocorreu em diversas escolas, e a sua substituição por órgãos colegiais com distintas designações, composições e processos de eleição variados, a abertura à participação de professores, alunos e funcionários, o recurso à acção das assembleias gerais e, especialmente, dos plenários de professores (estes, em muitos casos, os verdadeiros órgãos de direcção escolar), a tomada de decisões em múltiplas áreas, incidindo sobre manuais e textos de apoio, conteúdos curriculares, formas de avaliação, calendário escolar, regras de comportamento, entre outros elementos que têm sido inventariados pela investigação acima referida, constituem confirmação empírica de uma autonomia praticada, embora não decretada, com efectiva expressão no plano da acção organizacional. Partilhando, por essa via, com o poder central o exercício da governação das escolas e interferindo nos respectivos processos de decisão, seja em termos de definição de políticas escolares seja, também, no que concerne à produção de certas regras processuais e formas de execução, por vezes evidenciando a assunção de um considerável grau de liberdade.

A emergência de processos de construção de uma autonomia de facto, efectivamente praticada no plano da acção organizacional, à margem da iniciativa e do controlo do aparelho político e administrativo central, muito cedo haveria de conduzir o I Governo Provisório a uma legalização retrospectiva das comissões de gestão entretanto eleitas e em funções, assim contribuindo para a consagração jurídico-formal do processo e para a sua generalização a praticamente todas as escolas do país. Através do Decreto-Lei n.º 221/74, de 27 de Maio, isto é, apenas um mês após o 25 de Abril de 1974, o governo reconhece os órgãos escolares eleitos (ou a eleger), assumindo já a sua posterior regulamentação e remetendo a sua acção para o cumprimento da anterior legislação, desta forma privilegiando uma orientação política claramente procedimentalista (autonomia processual ou instrumental), mais centrada no método de escolha dos detentores dos cargos do que no teor e na amplitude das suas novas atribuições e competências (autonomia substantiva).

A então crescente, e generalizada, situação de heteropraxia, ou seja, de elevado número e alcance das práticas organizacionais escolares que divergiam do padrão tradicionalmente imposto, em vez de ser valorizada como processo de aprendizagem da autonomia e da prática da decisão, tendo em vista a ulterior consagração de princípios e regras básicos de uma governação mais democrática e mais autónoma das escolas, antes foi definida como um problema a resolver e como um desafio à autoridade do poder central, mesmo apesar da crise de legitimidade e de eficácia deste durante o período revolucionário. De tal forma que ainda em finais de 1974, através do Decreto-Lei n.º 735-A/74, de 21 de Dezembro, o governo voltará a legislar no sentido de procurar estancar as práticas autonómicas, tentando proceder a uma normalização precoce do governo das escolas e impondo um "modelo de gestão" uniforme, baseado na criação de três órgãos (conselhos directivo, pedagógico e administrativo), na consagração do carácter electivo e colegial do conselho directivo, na proibição das assembleias e dos plenários com carácter deliberativo, na sujeição de todos estes órgãos às políticas e às regras centralmente definidas.

Não fosse a prática quase generalizada de incumprimento do decreto, mormente no que se refere à realização de plenários deliberativos de professores, que frequentemente substituíram o conselho pedagógico e cujas decisões acabavam por ser executadas pelos conselhos directivos, e o ensaio da autonomia teria ficado limitado aos meses compreendidos entre Maio e Dezembro de 1974. Contudo, ficava clara a inexistência de um projecto de descentralização do ministério da educação, de autogestão pedagógica, de autonomia das escolas e de devolução de certos poderes do centro para as periferias. Pelo contrário, em pleno processo revolucionário, a burocracia centralizada revelava sinais de reanimação que viria a confirmar cabalmente em finais de 1976 e nos anos seguintes, inaugurando a segunda edição da gestão democrática (cf. Lima, 1992). O exercício da autonomia ocorreu quase sempre de forma desapoiada, quando não mesmo obstaculizada, por parte dos governos e dos órgãos centrais do ministério e, ao contrário do que se poderia supor, não foi sequer o advento de uma autonomia decretada para as escolas que, após a constitucionalização do princípio da gestão democrática, em 1976, garantisse a efectiva existência de órgãos de direcção próprios de cada escola, dessa forma partilhando poderes e assegurando um regime de co-governação da educação escolar.

A inibição da autonomia praticada, ou de facto, viria a suceder-se a partir da tomada de posse do I Governo Constitucional e da publicação do Decreto-Lei n.º 769-A/76, de 23 de Outubro, conhecido por "decreto da gestão de Mário Sottomayor Cardia" (o então ministro da educação do governo presidido por Mário Soares). Alvo de considerável contestação no início, o decreto normalizador anunciava o processo de reconstrução do paradigma da centralização (o retorno do poder ao centro), desvalorizando fortemente as experiências anteriores de tipo autonómico e associando-as à desordem e ao caos total nas escolas.

Com efeito, a institucionalização da gestão democrática das escolas, que ocorrerá a partir de 1976 e que se desenvolverá ao longo de mais de duas décadas (formalmente, até à publicação do Decreto-Lei n.º 155-A/98, de 4 de Maio), irá garantir um importante princípio democrático – a eleição de órgãos colegiais de gestão das escolas –, mas, simultaneamente, irá consagrar um sistema centralizado de administração e um governo heterónomo das escolas.

Anunciando a necessidade de "separar a demagogia da democracia", o decreto lança as bases da separação entre política e administração, concepção e execução, superiores e subordinados. A gestão "verdadeiramente democrática" que se afirma procurar alcançar irá revelar-se ao longo dos anos como muita gestão para reduzida democracia. Cedeu-se aos professores o quase exclusivo das tarefas de gestão corrente mas, por outro lado, subtraiu-se-lhes os poderes de decisão sobre políticas escolares, formas de organização diferenciadas, projectos próprios, etc., tendo-se ainda isolado as escolas das respectivas comunidades e da participação substantiva de outros actores sociais (sobretudo as famílias dos alunos e as autoridades locais).

Alcançou-se, por esta via, uma síntese criativa entre elementos simbólicos de raiz democrática, cedo limitados à prática de rituais eleitorais desprovidos de programas e da possibilidade de os apresentar, e a tradição centralista que sempre conferiu a cada escola o carácter de extensão do centro ou de "serviço local" (Formosinho, 1989), periférico, subordinado e heterogovernado.

As consideráveis alterações morfológicas operadas nas escolas por via da consagração de uma gestão democrática insular em termos de governo e autonomia, estabelecendo implicitamente como verdadeiros órgãos de direcção, aparentemente ocultos e fora do organigrama de cada escola, os serviços centrais e, mais tarde, também pericentrais do ministério e, em boa parte, limitadas à eleição de conselhos directivos, revelaram-se incapazes de transformar o carácter centralizado e autoritário da administração e de contribuir para um governo mais democrático e participado das organizações escolares8.

Revelaram, paradoxalmente, um sistema de gestão democrática de escolas não dotadas de autonomia substantiva, mesmo em grau relativamente limitado. Na verdade, quando a investigação chama a atenção para múltiplas práticas de autonomia relativa por parte dos actores escolares, trata-se de uma autonomia lato sensu considerada, inerente a qualquer contexto social organizado e a actores sociais que nunca se encontram totalmente despojados de capacidades estratégicas, de resistência, ou de margens de autonomia relativa. Não se trata, porém, de uma autonomia organizacional ou colectiva que resulte da assunção legítima da autonomia dos indivíduos. A autonomia educativa dos actores escolares, e especificamente a capacidade deliberativa dos professores e educadores, não se encontrando assegurada opera como um poderoso obstáculo à realização da autonomia da escola.

Como pertinentemente observou João Barroso (1996, p. 186), a autonomia da escola "não preexiste à acção dos indivíduos". Ou seja, tal como Paulo Freire (1996, p. 119) lembrou, ninguém é autónomo primeiro para, depois, decidir – "só decidindo se aprende a decidir e só pela decisão se alcança a autonomia".

Pelas razões apontadas, a gestão democrática institucionalizada não se caracterizou por demasiada democracia para pouca gestão, ao contrário daquilo que alguns sectores defendem, mas sobretudo pela situação inversa. As práticas democráticas, descentralizadas e de tipo autonómico foram afastadas, a participação activa dos actores escolares foi obstaculizada, a integração comunitária das escolas foi muito dificultada; o normativismo continua a representar um pressuposto político-administrativo nuclear, a prática de "infidelidades normativas" (Lima, 1992) é elevada, embora silenciosa e difusa, o controlo dos aparelhos centrais e regionais é crescente e a incapacidade destes para corrigir de forma inteligente e célere os erros, inevitavelmente maiores e mais frequentes, que cometem é directamente proporcional ao grau de controlo burocrático que insistem em continuar a exercer9.

Daqui resulta, até hoje, uma enorme e crescente pressão política e gestionária sobre os principais órgãos de administração das escolas, o escalão administrativo básico que, provavelmente, se foi revelando mais fiável e competente e sobre o qual recaem os problemas inerentes à execução quotidiana de políticas heterónomas (com seus respectivos erros) a partir de uma posição hierarquicamente subordinada e sempre sujeita a verificações de conformidade por parte dos serviços de inspecção. Mesmo na ausência de "gestores profissionais", ou talvez por isso, o exercício profissional e responsável da administração no interior das escolas é, em geral, uma realidade conhecida da investigação em torno da gestão democrática. O mesmo, porém, já não se pode concluir acerca das suas práticas democráticas, participativas e autonómicas.





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