A implementaçÃo do programa bolsa familia no nível local: a experiência do município de divinópolis/MG



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DIAS, Rosângela de Sousa Botelho; PASSOS, Izabel C. Friche. A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA NO NÍVEL LOCAL: A EXPERIÊNCIA DO MUNICÍPIO DE DIVINÓPOLIS/MG




A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA NO NÍVEL LOCAL: A EXPERIÊNCIA DO MUNICÍPIO DE DIVINÓPOLIS/MG
THE IMPLEMENTATION OF THE BOLSA-FAMÍLIA (FAMILY ALLOWANCE) PROGRAM AT A LOCAL LEVEL: THE EXPERIENCE OF THE CITY OF DIVINÓPOLIS/MINAS GERAIS, BRAZIL
LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA BECAS DE FAMILIA A NIVEL LOCAL: LA EXPERIENCIA DEL MUNICIPIO DEL DIVINÓPOLIS/MG
Rosângela Maria de Sousa Botelho Dias1
Izabel C. Friche Passos2
Categoria de contribuição: 1. Relato de Pesquisa.
Resumo
O artigo apresenta uma revisão histórica sobre a constituição do Programa Bolsa Família no contexto do Sistema Brasileiro de Proteção Social e examina sua implementação em uma esfera local. A experiência do município de Divinópolis/Minas Gerais é descrita a partir de entrevistas com profissionais responsáveis pela implantação e desenvolvimento do programa, realizadas no período de junho a agosto de 2012. Como subsídios para a análise, foram obtidas informações complementares por meio de levantamento documental. Ressaltam-se a complexidade e a dinamicidade dos processos, os limites e os avanços relativos à implementação do programa, bem como os muitos desafios de um programa de enfrentamento à pobreza e de inclusão social. Os resultados da pesquisa apontam para a necessidade de diretrizes político-institucionais mais claras que fortaleçam a gestão local por meio da formação de uma equipe intersetorial para a operacionalização do programa, ampliação das ações complementares e melhoria dos fluxos da rede de atenção.
Palavras-chave: Programa Bolsa Família. Pobreza. Política pública. Gestão de programas sociais.
Abstract
The article presents a historical review on the constitution of the Bolsa Família Program within the context of the Brazilian System of Social Protection and it examines its implementation in a local sphere. The experience of the municipality of Divinópolis/Minas Gerais is described from interviews with professionals in charge of the implementation and development of the program, conducted from June to August 2012. Supporting the analysis, additional information was obtained through a documentary survey. We emphasize the complexity and dynamics of the processes, the limits and progress relating to the implementation of the program as well as the many challenges faced by a policy to overcome poverty and to promote social inclusion. The survey results suggest the need for clearer political and institutional guidelines to strengthen local management through the formation of an inter-sector team to render the program operational, to expand the complementary actions, and to improve the flows of the care service network.
Keywords: Bolsa Família Program. Poverty. Public policy. Social policy management.
Resumen
El artículo ofrece una revisión histórica sobre La constitución Del Programa Becas Familia en el contexto del Sistema Brasileño de Protección Social y examina su implementación en una esfera local. La experiencia del municipio del Divinópolis/Minas Gerais es descrita a partir de entrevistas con profesionales responsables de La implantación y desarrollo del programa, realizadas en el período de junio a agosto de 2012. Como apoyo para el análisis, se obtuvieron informaciones complementarias a través de auxilio documental. Se resalta la complejidad y el dinamismo de los procedimientos, los límites y avances relativos a la implementación del programa, así como los muchos retos de una política de superación de la pobreza y de la exclusión social. Los resultados de la investigación apuntan a la necesidad de directrices político-institucionales más claras que fortalezcan la gestión local mediante la formación de un equipo interdisciplinar para la operatividad del programa, la ampliación de las acciones complementarias y la mejora de los flujos de red de atención.
Palabras-clave: Programa Bolsa Familia. Pobreza. Política Pública. Gestión de Programas sociales.


Introdução
O Programa Bolsa Família (PBF), instituído pela Lei nº 10.836/2004, consiste em um programa de transferência de renda que visa garantir o acesso aos direitos sociais básicos às famílias brasileiras de baixa renda. A inserção no PBF acarreta exigências, denominadas condicionalidades, que são contrapartidas a serem cumpridas pelas famílias nas áreas da saúde, educação e assistência social, para garantir o recebimento mensal do benefício. A articulação intersetorial e a cooperação intergovernamental nos níveis federal, estaduais e municipais são princípios norteadores das ações do programa.

Ressalta-se a complexidade do PBF que pressupõe o envolvimento de uma diversidade de instituições no seu processo de operacionalização, pertencentes a um contexto histórico de tradição assistencialista e de programas sociais fragmentados e descontínuos. Os desafios para que o programa se constitua em estratégia de enfrentamento dos problemas relacionados à fome e à pobreza, com repercussões significativas em termos de inclusão social das famílias atendidas, são agravados pelas ambivalências próprias às políticas públicas setoriais que, por vezes, reproduzem enfoques restritivos, perspectivas discriminatórias e meios insuficientes para a promoção da autonomia dos beneficiários.

O tema enseja múltiplas e complexas reflexões quando consideramos o aprimoramento das políticas sociais à luz dos ideários da democracia. Por meio do diálogo com autores e produções científicas da atualidade, e esperando contribuir para o debate, serão enfatizadas neste artigo duas dimensões entendidas como fundamentais na discussão do Programa, a saber: a articulação intersetorial e a efetividade da política em termos de inclusão social e ampliação da autonomia das famílias. Tais dimensões serão abordadas a partir do problema da gestão das condicionalidades e, especialmente, das ações complementares ao Programa.

A compreensão desses aspectos pressupõe uma contextualização histórica da constituição do PBF no âmago do Sistema Brasileiro de Proteção Social, de modo a se explicitarem os pressupostos legais e conceituais que o fundamentam. Faremos uma breve retrospectiva histórica como pano de fundo para a análise exploratória sobre a implantação do programa, no município de Divinópolis/MG, a partir de entrevistas semiestruturadas, realizadas no período de junho a agosto de 2012, com os profissionais responsáveis por sua operacionalização no município. Os resultados aqui apresentados são parte de pesquisa qualitativa mais ampla que visa explorar as percepções das próprias famílias beneficiadas sobre o PBF, o que será objeto de outro artigo3.


As políticas de transferência de renda no cenário brasileiro: um breve histórico
Anteriormente à Constituição Federal de 1988, o modelo de proteção social se relacionava estritamente ao trabalho formal e se consolidava pela via contributiva. A proteção social pelo viés contributivo não se mostrou suficiente para atingir todos os trabalhadores, especialmente os que se encontravam no meio rural e no mercado informal do trabalho (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2006). A Carta Magna de 1988 veio ampliar o conceito de cidadania, preconizando a universalização de direitos sociais e instituindo o Sistema de Seguridade Social, incluindo nele a Saúde, a Previdência e a Assistência Social, embora o processo de universalização dos direitos sociais no Brasil seja sempre perpassado por forças antagônicas ligadas a diferentes interesses sociais, políticos e econômicos.

A necessidade de um reposicionamento do Estado perante problemas sociais como fome e pobreza tornou-se premente em uma conjuntura de transformações sociais e ajustes econômicos que atingem amplas camadas da população. Conforme ressalta Monteiro (2003), a fome, em sua dimensão crônica, despertou a preocupação de estudiosos e lideranças que consideram os riscos a que fica exposta toda uma coletividade quando a fome, decorrente de extrema pobreza, faz-se presente.

No Brasil, a publicação do livro Geografia da Fome, em 1946, por Josué de Castro, dá visibilidade ao tema, contrapondo-se à concepção de que a fome é um fenômeno natural e impossível de ser revertido. Sua obra expõe estudos sistematizados sobre a insegurança alimentar presente no País, considerando as especificidades das diferentes regiões brasileiras. O autor explica as consequências danosas de uma alimentação escassa ou pobre em nutrientes e argumenta que a insegurança alimentar, vivida por uma determinada faixa populacional, decorre da má distribuição de terra e das condições de produção e distribuição desiguais de alimentos. Aponta medidas para o enfrentamento do problema e a responsabilidade dos governantes pela situação da fome no País (Brasil, 2014).

Estudo desenvolvido por Lavinas e Varsano (1997) evidencia que:


[...] a pobreza continua a ser um dos principais problemas – senão o principal – que o país tem a enfrentar. Há razões, de natureza ética e humanitária, mais que suficientes para que se sustente a necessidade de atribuir prioridade às ações governamentais que visem reverter o quadro brasileiro de profunda desigualdade social (p. 1).
Para além das fronteiras brasileiras, o apontamento desse problema, em âmbito mundial, culminou em propostas de programas no campo das políticas públicas. Sob influência de processos mundiais antagônicos que, por um lado, expressam avanços em termos de conquista de direitos humanos e inclusão social e, por outro, representam a força de organismos internacionais, como o Banco Mundial e o FMI, como instâncias agenciadoras de interesses econômicos, ocorreram processos de redefinição da nova economia mundial e a reconfiguração das políticas públicas sociais e educacionais pelos estados nacionais. Segundo Nogueira e Simionatto, citados por Lavergne (2012), a defesa dos programas de combate à pobreza pelo Banco Mundial, por exemplo, reflete um receio de que a população pobre represente uma ameaça de “fratura social”. Assim, os programas emergentes nem sempre se configuram pela ampliação do acesso, justiça e integração social, mas se orientam pela perspectiva de segurança e assistência.

De acordo com Suplicy (2002), experiências desenvolvidas desde 1930 em diversos países da Europa e, a partir de 1935, nos Estados Unidos e América Latina, com algumas variações, focalizavam famílias pobres e buscavam garantir a escolarização de crianças e adolescentes. O autor destaca o Fundo Permanente do Alasca, que destina aos moradores do estado uma concessão monetária anual, considerando o Produto Interno Bruto (PIB) e a Basic Income Earth Network (BIEN) – uma rede de articulação mundial, criada em 1986, em defesa de uma renda básica, numa perspectiva universal.

Conforme Silva (2011), a discussão sobre a introdução de um programa de renda mínima no cenário nacional como medida de enfrentamento da fome foi inaugurada em 1975, com a publicação do artigo de Antônio Maria da Silveira intitulado Redistribuição de Renda, no qual afirma que a estruturação da economia brasileira não permitia a todos o acesso ao atendimento de suas necessidades de sobrevivência, nem mesmo entre os que tinham um trabalho garantido, não verificando uma relação adequada entre crescimento econômico e bem-estar social. Esse autor apontava a necessidade de uma ação governamental diante da pobreza, apresentando a primeira proposta de transferência de renda no contexto brasileiro.

O debate é retomado com a apresentação do Projeto de Lei nº 80/1991, de autoria do Senador Eduardo Matarazzo Suplicy, propondo o Programa de Garantia de Renda Mínima para todo brasileiro, a partir de 25 anos de idade, que foi aprovado pelo Senado Federal em 16 de dezembro de 1991 (Silva, 2010). Sua proposta encontra fundamentos em princípios religiosos de solidariedade e justiça, apoiando-se em filósofos clássicos como Confúcio e Aristóteles; estudiosos no campo das ciências sociais e econômicas, como Thomas More, Karl Marx, Adam Smith e Karl Polanky, entre os quais se identificam ideias similares (Suplicy, 2002).

Em 1993, a discussão sobre a fome e a pobreza é intensificada pela Campanha Nacional de Ação de Cidadania Contra a Fome, a Miséria e pela Vida, sob liderança do sociólogo Herbert de Sousa, conhecido por Betinho, agregada pelo governo do Presidente Itamar Franco ao Plano de Combate à Fome e à Miséria. A partir de 1996, os primeiros programas de transferência de renda passaram a ser diversificados e setorizados, ou seja, o Benefício de Prestação Continuada (BPC), Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e o Vale Gás (Silva, 2008) foram vinculados a diferentes Ministérios. Desse modo, os programas resultavam em duplicidade de ações e superposição de objetivos, apresentavam competências e mecanismos de operação fragmentados e descontínuos, sem articulação com outros setores, procurando dar respostas diferentes a determinados aspectos relacionados à saúde e à condição socioeconômica de uma dada população.

Em um contexto de ampliação de experiências pioneiras, o Projeto de Lei nº 266/2001 e o lançamento do livro Renda de Cidadania: a saída é pela porta, de 2002, ambos de autoria do Senador Eduardo Suplicy, colocaram em evidência a questão da universalidade dos direitos sociais garantidos pela Carta Magna. A partir de 2003, o governo de Luis Ignácio Lula da Silva marca o redimensionamento das políticas sociais em torno do Fome Zero, principal estratégia de enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil. A lei foi sancionada em 8 de janeiro de 2004, instituindo a Renda Básica de Cidadania e definindo que se deve contemplar, inicialmente, a camada mais pobre da população (Silva, 2011).

Criado em 2003, por Medida Provisória, e instituído em lei regulamentada pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004, o Programa Bolsa Família (PBF) unifica os programas sociais anteriores. Em 2004, é criado, também, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), unificando o Ministério da Assistência Social e o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (Silva, 2011). O MDS torna-se o responsável por disciplinar os procedimentos pertinentes à gestão unificada do Programa Bolsa Família, cabendo à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) sua operacionalização.

A evolução histórica da Política Social brasileira em direção à construção de uma Política Pública de Transferência de Renda, orientada para a focalização em grupos considerados vulneráveis, consolida-se como mecanismo central na constituição do Sistema Brasileiro de Proteção Social.

De acordo com Silva (2011), alguns autores defendem que o critério de focalização contraria os princípios e objetivos universais que fundamentam a estreita relação entre políticas públicas e direitos sociais, afirmando que a seletividade de determinada faixa populacional para acesso aos serviços públicos pode gerar humilhação, estigmatização e culpabilização das famílias pela situação de pobreza.

Nesta discussão, destaca-se a ideia de que a universalização é um princípio inegociável e única forma de garantia de direito. No entanto, considerada a atual conjuntura histórica, a desigualdade social e a lenta evolução do processo democrático do País, a universalidade deve ser compreendida, em primeiro lugar, como o direito de todos que não têm condições de cidadania.

Com a implantação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), em 2004, define-se a centralidade do trabalho socioassistencial na família. A constituição do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), em 2005, confere à assistência social o estatuto de política pública de Estado, estabelecendo-se novos pactos de adesão entre os entes federados em cada esfera de governo.

No âmbito do SUAS, a política se organiza em duas vertentes: a Proteção Social Especial (PSE), que abrange ações perante a violação de direitos, e a Proteção Social Básica (PSB), que se destina à prevenção de situações de risco e vulnerabilidade, decorrente de pobreza e exclusão. A PSE se concretiza por meio dos Centros de Referência Especializados da Assistência Social (CREAS), e a PSB por meio do Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), unidade pública estatal que se constitui como referência local de assistência social responsável por coordenar, em rede, os serviços socioassistenciais e socioeducativos, “prioritariamente para famílias beneficiárias de transferência de renda”, conforme orientações técnicas para os CRAS (Brasil, 2009a). No dizer de Afonso, a dimensão socioassistencial “abrange o apoio efetivo ao usuário, potencialização da rede de serviços e acesso a direitos”, e a dimensão socioeducativa “aborda o usuário como sujeito sociocultural, visando inclusão, reflexão, integração e participação” (Afonso, 2008, p. 14).

Sob as diretrizes do MDS, ocorre a ampliação da Política Nacional de Assistência Social por meio do Programa de Atenção Integral à Família (PAIF), desenvolvido nos CRAS. Segundo as Orientações para o Acompanhamento das Famílias Beneficiárias do Programa Bolsa Família no âmbito do SUAS, a articulação entre o PBF e o PAIF visa concretizar a prevenção de situações de risco, evitando que as famílias necessitem de atendimento no âmbito da PSE (Brasil, 2006).

Com a publicação das Orientações Técnicas sobre o PAIF, volumes I e II, em 2012, o PAIF passa a ser denominado Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família, visando se consolidar como um programa de caráter “[...] preventivo, protetivo e pró-ativo, reconhecendo as famílias e seus membros como sujeitos de direitos” (Brasil, 2012a, p. 12). De acordo com o modelo de gestão descentralizada do PBF e com a dimensão territorial dos CRAS, onde as ações do PAIF se materializam, esses serviços se configuram como executores locais mais próximos das famílias beneficiárias.

A Lei nº 10.836/2004, que regulamenta o PBF, define família como “a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantém pela contribuição de seus membros” (art. 2º, inciso IV, §1º). A inserção no programa ocorre por meio de inscrição no Cadastro Único para todos os programas sociais do Governo Federal, aberto a famílias com renda de até três salários mínimos e renda per capita de até meio salário mínimo. Mas apenas famílias com renda per capita mensal de até R$140,00 são incluídas no PBF, conforme o Decreto nº 5.749 do MDS (Brasil, 2012b), segundo o qual famílias pobres são definidas como aquelas que possuem renda entre R$70,01 e R$140,00 e extremamente pobres, até R$70,00 per capita mensal. Os valores dos benefícios do PBF variam entre R$32,00 e R$306,00, segundo a composição familiar4.

O Programa Bolsa Família estabelece condicionalidades, ou seja, compromissos que a família deve cumprir nas áreas da educação e da saúde para garantir o recebimento do benefício. A imposição de condicionalidades decorre do pressuposto de que o investimento na educação e saúde das crianças pode contribuir para o rompimento da trasnmissão intergeracional da pobreza.

Segundo Pires, “o pressuposto desse entendimento é que os filhos dos mais pobres, por meio do acesso aos serviços de educação e saúde, ampliariam seu Capital Humano e, assim, obteriam maiores possibilidades de ingressar no mercado de trabalho, gerar renda e sair da condição de pobreza quando adultos” (Pires, 2013, p. 515). Nessa concepção, os anos passados na escola garantiriam a formação do capital humano necessário ao ingresso no mercado de trabalho e o desempenho das habilidades esperadas no âmbito profissional. Não obstante, o autor aponta críticas de vários estudiosos à associação entre a Teoria do Capital Humano e programas de transferência de renda. Questiona especialmente a ideia de que a frequência seria suficiente para romper o ciclo intergeracional da pobreza.

De acordo com Eduardo Suplicy (Suplicy, 2002), no Brasil, esse formato de utilizar a transferência condicionada de renda surgiu a partir das contribuições à discussão sobre as propostas iniciais dos Programas de Renda Mínima, do economista José Márcio de Camargo. Segundo o autor, as crianças são estimuladas a ingressar em atividades laborais em idade precoce, para contribuir com a renda familiar em razão das necessidades socioeconômicas de grande contingente da população. Como consequência, a redução da escolaridade por entrarem cedo no mercado de trabalho diminuiria as possibilidades de alcançarem novos patamares socioeconômicos na vida adulta.

Diante desse quadro, o Estado deveria garantir uma renda familiar de maneira a possibilitar o incremento da escolaridade das crianças e aumentar suas chances de saírem da pobreza, quando adultas.

O entendimento que condiciona frequência escolar à superação do ciclo de reprodução da pobreza, presente no desenho do PBF, tem sido objeto de várias discussões e divergências. De acordo com Pires (2013), em contraposição à ideia de que a escolarização garantiria melhores oportunidades de ingresso no mercado de trabalho encontra-se a defesa de que, para além da mera frequência escolar, educação implica em condição de desenvolvimento de habilidades e competências que dependem, entre outros aspectos, da qualidade do ensino oferecido.

Outro ponto de debate, apontado por Navarro (2011), é a proposta de que as condicionalidades sejam uma forma de promover o acesso aos serviços de saúde, educação e assistência social, por um lado, e, por outro, a indicação da incapacidade do Estado em ofertar serviços básicos de qualidade e de absorver a demanda dos beneficiários na rede pública desses serviços.

Por outro ângulo, Monnerat (2007) aponta que a imposição de condicionalidades fere o direito incondicional de cidadania e reedita uma antiga concepção moral sobre a pobreza que a associa à falha de caráter individual, cuja origem remonta aos padrões de relações típicas da ordem feudal, quando a visibilidade e emergência da pobreza, como questão social, introduziram, desde cedo, a associação entre assistência e trabalho. Segundo a autora, embora assinaladas na regulamentação do programa como forma de incentivar o acesso às políticas sociais básicas e promoção da superação do ciclo intergeracional da pobreza, “na legislação complementar, a operacionalização das condicionalidades é definida de forma coercitiva, distanciando-se da concepção de inserção social” (Monnerat, 2007, p. 1453)5.

Uma vez estabelecidas as condicionalidades, portarias interministeriais definem os procedimentos para a gestão. Na área da educação, a Portaria do MDS/MEC nº 3.789/2004 define a exigência de 85% de presença na carga horária mensal escolar de crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos e de 75% de frequência para adolescentes entre 16 e 17 anos. A razão dessa diferença de exigências não é esclarecida na política.

Na área da saúde, a Portaria do MDS/MS nº 2.509/2004 estabelece o cumprimento da agenda de pré-natal pelas gestantes, acompanhamento da vacinação, desenvolvimento e nutrição infantil, conforme diretrizes e programas do Ministério da Saúde, bem como a participação das famílias em atividades educativas, ofertadas pelas equipes de saúde (Brasil, 2004).

O descumprimento das condicionalidades gera efeitos gradativos no benefício da família, desde advertência a bloqueio, suspensão ou cancelamento, de modo a se evitar o desligamento imediato do programa. A advertência visa alertar a família sobre alguma irregularidade, não havendo repercussão imediata sobre o benefício. O bloqueio permite a possibilidade de recurso e liberação do benefício retroativamente, caso a situação seja regularizada. A suspensão implica na possibilidade de recurso e liberação do benefício, mas não de forma retroativa. O cancelamento corresponde ao desligamento do programa por descumprimento das condicionalidades, por alteração da renda familiar ou voluntariamente.

De acordo com o MDS (Brasil, 2009b), entende-se que a garantia de uma renda mensal articulada com o acompanhamento familiar por meio das ações do PAIF ou de outras políticas setoriais é a estratégia mais adequada para se trabalhar a superação das vulnerabilidades sociais.

O acompanhamento das condicionalidades visa, em tese, à identificação dos principais problemas vivenciados pelas famílias, em situação de pobreza, ao reconhecimento das regiões em situações de maior vulnerabilidadee e em fornecer subsídios para a implementação de medidas que contribuam para orientar as ações do governo, por meio de uma atuação intersetorial integrada e territorializada.

A dimensão da intersetorialidade como modelo de gestão de uma política pública é amplamente discutida por Navarro (2011), que aponta que as políticas públicas definidas não mais por setores, mas por temáticas, tal como a pobreza, tornam-se cada vez mais complexas, dada a necessidade de múltiplos olhares e ações sobre a mesma questão. No dizer da autora:


A intersetorialidade é, porém, resultado de um processo ainda pouco claro e descoordenado de modelo de gestão de políticas públicas, cuja problematização impõe desenvolvimento de modelos integrativos de gestão governamental. Pouco clara, pois a normatização associada aos programas somente recentemente forneceu orientações aos municípios sobre quais as ações e estratégias configuram uma ação intersetorial. Descoordenada, no sentido que os setores envolvidos interagem pouco para produzir os resultados previstos no programa, ou seja, o elo entre os setores ainda é fraco, com baixa troca de informações, experiências e trabalho em equipe (Navarro, 2011, p. 25).
A autora busca a definição conceitual do termo intersetorialidade a partir de Cunill Grau (2005), Junqueira, (2005) e Coelho (2009), chegando a formular que uma atuação intersetorial consiste em uma estratégia que envolve interação, comunicação e compartilhamento de saberes e poder entre atores de diferentes setores em torno de objetivos comuns. Destaca, ainda, que a intersetorialidade é um processo político e está diretamente relacionada a uma decisão de gestão. Ou seja, o modelo de gestão adotado reflete na criação ou não do que a autora chama de “estruturas de oportunidades”, referindo-se à criação de espaços de discussão que promovam aproximação e ampliação de redes de contatos entre atores de diferentes setores, estabelecimento de canais de comunicação mantidos, permanentemente, por um órgão de coordenação intersetorial, assim como disponibilidade de informação e recursos, maior ou menor participação na gestão concernentes a decisões que potencializem a oferta de serviços e o acompanhamento dos beneficiários da política pública (Navarro, 2011).

Evidencia-se que “a intersetorialidade tem como um de seus objetivos a horizontalização das relações entre os setores com base na interdependência dos serviços, superando as vicissitudes da hierarquia burocrática setorial” (Navarro, 2011, p. 31). A autora adverte ainda que a intersetorialidade não ocorre imune a conflitos. Ademais:


[...] os atores da burocracia que estão envolvidos, não agem somente conforme fiéis executores dos serviços de normas e regras, sem acionar seus referenciais [...] mas exercem suas funções e desenvolvem seus papéis conduzidos também com base em suas experiências, valores, visões de mundo e contexto no qual estão inseridos (Navarro, 2011, p. 19).
A ação intersetorial é associada ao trabalho em rede, conforme aponta Comerlatto et al. (2007):
Uma vez perfazendo uma ação intersetorial, as redes de base local e/ou regional reclamam por valorização e qualificação na interconexão de agentes, serviços, organizações governamentais e não-governamentais, movimentos sociais e comunidades. Intervir em rede, na atualidade, requer que se estabeleçam, entre as diversas instituições de defesa de direitos e prestadores de serviços, vínculos horizontais de interdependência e de complementaridade (p. 269).
Segundo os autores, o trabalho em rede tem como objetivo “garantir a integralidade da atenção aos segmentos sociais mais vulnerabilizados”. No entanto, a intersetorialidade é um desafio no contexto em que a exclusão social é marcante e o controle social da administração dos interesses públicos não se estabelece como prática comum na sociedade atual.

A partir da concepção de Comerlatto et al. (2007):


A intersetorialidade deve representar um espaço de compartilhamento de saber e de poder, de estruturação de novas linguagens, de novas práticas e de novos conceitos e que, atualmente, não se encontram estabelecidos ou suficientemente experimentados [...]. Sua construção, se manifesta em inúmeras iniciativas, é parte de um processo transformador do modo de planejar, realizar e avaliar as ações intersetoriais [...] (p. 270).
Os estudos sobre a intersetorialidade colocam em evidência que as políticas setoriais e ações compartimentadas são insuficientes, se consideradas as múltiplas faces dos problemas sociais. Soluções efetivas pressupõem articulação de várias políticas, tais como habitação, meio ambiente, saúde, educação, cultura, esporte, entre outras. Conforme sugere Nascimento (2010), baseado em Koga (2003), Ribeiro (2007) e Sposati (2006), a intersetorialidade é uma forma de associar os objetivos da assistência social e a transferência de renda a outras políticas; o território é pensado como “local privilegiado para realizar a articulação entre as politicas de desenvolvimento urbano e as sociais por considerarem importante a presença dos sujeitos que são alvo das referidas políticas, bem como a valorização desses sujeitos no atendimento aos direitos sociais por eles demandados” (Nascimento, 2010, p. 99).

Procurando conhecer a regulamentação sobre intersetorialidade com base em estudo dos documentos da política de habitação, áreas de reabilitação e saneamento ambiental, Nascimento (2010) identifica a inexistência de propósito de uma atuação intersetorial dessas políticas com a política de assistência social. O autor questiona a anulação da política social, se o público atendido é o mesmo, ou seja, a população pobre e residente em áreas precárias.

No que concerne aos documentos, o autor destaca ser importante a intersetorialidade se exprimir no âmbito local, por meio do Plano Municipal da Assistência Social, assim como no Plano Diretor Municipal, salientado a necessidade de que as outras políticas produzam planos locais, tanto para expressar a intersetorialidade como para organizar e planejar as ações de cada política (Nascimento, 2010).

A operacionalização do PBF envolve, de início, a realização do Cadastro´Único no âmbito municipal, cabendo ao MDS a inclusão das famílias no Programa, e à Caixa Econômica Federal o fornecimento do Número de Identificação Social (NIS), o cartão magnético e a abertura de conta bancária para recebimento mensal do benefício pelo responsável familiar que figura como titular no Programa.

Estudos sobre a gestão das organizações públicas no Brasil apontam que, no caso do PBF, “o insulamento burocrático propiciado pela participação da CEF e pela normatização da NOB/SUAS é, em muito, responsável pelo baixo vazamento do Programa” (Helal e Neves, 2010, p. 334), assim como consideram que a capilaridade das Prefeituras propicia o elemento inserção social necessário ao sucesso de implementação em termos de focalização do público alvo. O insulamento burocrático é visto como uma forma de superação dos traços patrimonialistas na Administração Pública.

Destaca-se, ainda, a criação do Índice de Gestão Descentralizada (IGD), com a finalidade de potencializar e incentivar novas iniciativas da gestão do PBF. O IGD foi regulamentado pela Lei nº 12.058, de outubro de 2009 e foi estabelecido como um indicador utilizado para avaliar mensalmente o desenvolvimento das ações do PBF quanto aos resultados da gestão descentralizada, cadastramento, gestão dos benefícios e das condicionalidaes, articulação intersetorial, implementação das ações de promoção socioeconômica das famílias e procedimentos de controle. Com base no IGD, o município recebe repasses financeiros do Governo Federal.

As ações do Programa no contexto da assistência social voltam-se para o acolhimento das famílias, prestação de informações, orientações e encaminhamentos específicos, inclusão em programas complementares e acompanhamento das condicionalidades, estabelecendo-se uma relação dialética entre os contornos do programa, a forma de abordagem e o posicionamento dos beneficiários em face das (im)possibilidades de superação da pobreza e inserção social.

Feita essa rápida apresentação do quadro institucional do Programa, passamos a analisar a experiência de sua implementação no município de Divinópolis, Minas Gerais.



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