As metrópoles e grandes cidades se tornaram um verdadeiro caos



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  1. INTRODUÇÃO

A cidade ambiente que abriga pessoas com sonhos e desejos individuais não é um ambiente cujos interesses privados possam prevalecer. A cidade, assim, deixa de ser apenas uma aglomeração de pessoas para se tornar um lugar de todos, movidos pelo interesse de ter uma boa qualidade de vida.

Para que se possam compreender os problemas vividos na cidade, é necessário fazer uma viagem até o momento de sua constituição. Nessa viajem o território brasileiro é ultrapassado e se busca em remotos tempos entender como foi o processo de constituição das cidades.

Assim, volta-se a Roma e à Grécia, terras das cúrias e das fratrias, primeiras formas de reuniões familiares com cultos iguais, modo de vida semelhante. Mais tarde, essa reunião formou a tribo e da tribo à cidade. A cidade era então, num primeiro momento, fortemente influenciada pela religião e, nesse aspecto não foi diferente no Brasil, cuja colonização trouxe como característica peculiar à religiosidade, muito vinculada ao movimento catequista de várias ordenações que vinham para cá com o fim de catequizar, principalmente, os indígenas.

No Brasil a forma de constituição da cidade foi feita através de pequenos povoados que, diante de seu lerdo crescimento, se tornaram vilas e depois cidades, cuja característica, durante muito tempo, era de apenas pequenas aglomerações.

Diante do forte fluxo migratório, saída do campo para a cidade, em busca de melhores condições de vida, cuja influência preponderante foi à atividade industrial, a cidade passou a concentrar variados problemas urbanos, ligados à questão de moradia, saneamento, espaço, mercado, preço, acesso a serviços públicos, insalubridade.

As metrópoles e grandes cidades se tornaram um verdadeiro caos.

Esse quadro exigiu providências por parte do legislativo que, embora procrastinando muito a tramitação da Lei 10.257/2001, trouxe através desse instituto jurídico a possibilidade de melhoria do caos, considerando que uma de suas diretrizes gerais é a construção de cidades sustentáveis.

Os problemas oriundos do crescimento desmedido das cidades, a urbanização acelerada trouxe graves impactos polivalentes, tais como:

- aumento na demanda e do custo de serviços públicos urbanos

- favelização em massa

- deterioração ecológica

- alta taxa de desemprego e marginalidade

Diante desse quadro surge a proposta de mudança através de medidas adotadas pelo plano diretor, responsabilidade do Executivo municipal, que terá por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, pela intervenção das diretrizes gerais que apregoa o Estatuto da Cidade: gestão democrática, regularização fundiária, participação da sociedade e controle das medidas adotadas.



  1. ANTECEDENTES NORMATIVOS ACERCA DA CONSTITUIÇÃO DAS CIDADES

As questões tratadas pelo Direito Urbanístico implicam, necessariamente, na abordagem da constituição das cidades. Assim, torna-se necessário ter uma noção básica de tempos geológicos, biológicos e históricos.1

Os tempos geológicos, os quais a ciência não tem condições de precisar o tempo quando usa a expressão “bilhões de anos” levam, contudo, à investigação sobre a origem e as fases de transformação sofridas pelo planeta terra.

Quando a preocupação volta-se para o início dos registros da vida, “dezenas ou centenas de milhões de anos”, a idéia leva às alterações lentas dos ecossistemas com a presença de espécies vivas (vegetais e animais) que, durante todo esse processo evolutivo surgiram e desapareceram, gradativamente.

Entretanto, é com os tempos históricos, “milhões de anos”, que se registra a presença e a atividade evolutiva da “espécie humana” nos ecossistemas naturais, ou seja, a evolução gradativa do Homo habilis (fase humana precoce) e a do Homo Sapiens (fase humana moderna). É nos tempos históricos que a família aparece como única forma existente de sociedade.2

Antes do surgimento da cidade é importante tratar das fratrias, das cúrias, das tribos, e, por fim, das cidades. As fratrias (para os gregos) eram certos números de famílias que formavam um grupo. As cúrias (antiga de divisão das tribos romanas) eram um certo número de famílias que formavam um grupo. Desta forma, tanto as fratrias quanto as cúrias formavam tribos que, mais tarde, foram responsáveis pelo surgimento das cidades.

É importante destacar que, antes das constituições das cidades, o homem tinha uma relação muito próxima com os elementos da natureza, motivo pelo qual a divindade escolhida sempre tinha relação com o Sol, Terra e o Céu.

O modo de vida das fratrias, cúrias que se juntavam em tribos (aldeia) até formarem a cidade leva a conclusão de que o ser humano necessitou deslocar-se, quase todo o tempo, fosse para associar-se a outras famílias, fosse para fugir das intempéries, fosse para proteger-se dos inimigos.

Tanto é, que no período chamado Paleolítico (idade da pedra lascada) o ser humano buscava lugares que lhe proporcionasse segurança, lugares que lhe servissem de abrigo embora que temporariamente (cavernas). Não havia permanência fixa em nenhum lugar salvo, os cemitérios, lugar de moradias fixas e onde aconteciam importantes cerimônias, reflexos da forma de vida dos primeiros grupos humanos.

(...) “os mortos foram os primeiros a ter uma moradia permanente: uma caverna, uma cova assinalada por um monte de pedras, um túmulo coletivo”. SPOSITO (1994) 3

Ainda seguindo o processo evolutivo, é no período chamado Mesolítico (idade da pedra lascada e polida) que surgem melhores condições de produção de alimentos resultado da prática de criação doméstica de certos animais e do cultivo por meio de mudas de alguns vegetais comestíveis.

No entanto, é no período Neolítico (idade da pedra polida) que vão surgir as primeiras aglomerações chamadas de “aldeamentos”4. Os primeiros aldeamentos proporcionaram boas chances de sobrevivência humana e mudança acerca da “fecundidade, alimentação e proteção”,5 e é, nesse período, que a construção da aldeia torna-se elemento constitutivo da origem das primeiras cidades.

A formação da cidade ocorre com o estabelecimento de cultos independentes de cada tribo. Nesse contexto é importante compreender, primeiramente, sobre as fratrias, as cúrias, e as tribos na contribuição da formação da cidade:

“A tribo, tanto como a família e a fratria, constitui-se em corpo independente, com culto especial de onde se excluía o estrangeiro. Quando formada, nenhuma nova família podia nela ser admitida. Duas tribos de modo algum podiam fundir-se em uma só, porque a sua religião a isso se opunha. Mas, assim como muitas fratrias estavam reunidas em uma tribo, muitas tribos puderam associar-se, sob condição de o culto de cada uma delas ser respeitado. No dia em que nasceu essa aliança nasceu a cidade.” FUSTEL DE COULANGES (1998).6

É necessário considerar que esse processo de evolução não ocorreu de um momento para outro, mas, sim, deu-se de forma sucessiva mediante a formação de pequenos grupos que, segundo Fustel de Coulanges, anteriormente citado, já haviam se constituídos há muito tempo sem que perdessem com a junção à tribo, a sua individualidade, independência e credo.

Diante dessa constatação é possível afirmar que a cidade não deve ser considerada um agregado de indivíduos, mas uma “confederação”7 de vários grupos constituídos ao longo de muito tempo e que a cidade permitiu subsistir. O importante é reconhecer que a cidade surge como uma associação religiosa, também política, das famílias e das tribos.8

Sem dúvida, a formação das primeiras aldeias pode ser considerada como a célula mater que originou as primeiras cidades, cuja dimensão espacial dos aglomerados servia como elemento diferenciador entre cidade e aldeia, isso porque, os aglomerados de pequenas dimensões e pouca população, não apresentava distinções econômicas e sociais das famílias.

Singer (1981)9 afirma que a “formalização da existência da cidade ocorreu na medida em que as relações entre os citadinos e produtores do campo, foram sendo institucionalizadas, de forma a assegurar a transferência do mais produto à cidade.”

No que toca a questão de conceituar cidade, merece consideração distingui-la de urbe. Urbe não é o mesmo que cidade, assim, esses dois termos não guardam sinonímia. Se a cidade era a associação religiosa resultado de um processo constitutivo das fratrias ou das cúrias que eram grupos familiares em unidas em tribos e estas em cidade, a urbe( urbs)10 era o lugar das reuniões religiosas, era o domicílio das fratrias, era o “ santuário da sociedade”.

Segundo Di Sarno (2004)11, a existência das primeiras cidades, na antiguidade, ocorreram por volta de 3.500 a.C. no vale da Mesopotâmia entre os rios Tigre e Eufrates. Nessa fase, as formações dos aglomerados ocorriam às margens dos rios, ou nos desertos, pois o homem estava muito inclinado às condições da natureza e das divindades.

Na Grécia, Aristóteles ao referir-se à origem da cidade, na sua obra A Política, assim expõe:

“Ante todo, es necessário que se unam por parejas los que no pueden existir el uno sin el outro, como la hembra y el macho para la generacion (y esto no por efecto de una decisión, sin de la misma manera que en los demás animales y plantas es una ley natural la tendência a dejar trás de si outro semejante”. (ARISTÓTELES, La Política) 12

Platão13 diria que as cidades (organização política) são resultados do caráter do homem e dos costumes civis que se estabelecem. O caráter do governo é definido pelo caráter do homem, sendo assim, Platão investe na análise não só dos tipos de governos existentes, mas, também, dos homens destes governos.

O filósofo concentra a sua análise das formas de governo com o seu modelo ideal, o modelo que Platão pensa ser o mais justo. A justiça pode ser entendida inicialmente como pessoas fazendo bem as tarefas que elas devem realizar. A tarefa do governante é governar visando ao bem do todo. Esta tarefa depende de alguns pré-requisitos que o governante deve ter e um deles é que o governante precisa, antes de tudo, saber governar a si mesmo.

Retomando Aristóteles, o conceito de polis estava associado aos fins que a totalidade do gênero humano deve ter em vista e dos meios que a razão indica para consecução de tais fins.

“Vemos que toda cidade é uma espécie de comunidade, e toda comunidade se forma com vistas a algum bem, pois todas as ações de todos os homens são praticadas com vistas ao que lhes parece um bem; se todas as comunidades visam a algum bem, é evidente que a mais importante de todas elas e inclui todas as outras tem mais que todas este objetivo, e visa ao mais importante de todos os bens, ela se chama cidade e é a comunidade política. (...) A comunidade constituída a partir de vários povoados é a cidade definitiva, após atingir o ponto máximo de uma auto-suficiência praticamente completa; assim ao mesmo tempo em que já tem condições para assegurar a vida de seus membros, ela passa a existir também para lhes proporcionar uma vida melhor. Toda a cidade, portanto, existe naturalmente, da mesma forma que as primeiras comunidades; aquela é o estágio final destas, pois a natureza de uma coisa é o seu estágio final”. (ARISTÓTELES, A Política).14

Na Idade Média (séculos IV ao XIII) a organização da sociedade era basicamente rural. Mais tarde, mediante o processo de trocas, principalmente as comerciais entre ocidente (Portugal, Espanha) e oriente (Índias) e pela descoberta de novos mercados consumidores (América), é que começam a se constituírem as cidades. Contudo, a partir do fenômeno da industrialização as cidades começam o processo de inchamento e crescimento verificáveis ainda hoje.

Os primeiros aglomerados foram marcos para as primeiras formas de organização social que mais se aproximaram das primeiras cidades. No momento que surgia a cidade era escolhido o seu sítio urbano mediante a escolha estratégica da sua localização que tinha muito a ver com dois aspectos preponderantes: o acesso e a defesa.

Outros pontos importantes também eram levados em consideração no que diz respeito ao planejamento da cidade, ou seja: espaços livres para sua expansão, produção de alimentos, fornecimento de água e energia e salubridade.

“A cidade é essencialmente o lócus da concentração de meios de produção e de concentração de pessoas; é um lugar da divisão econômica do trabalho (o estabelecimento industrial num determinado lugar, os galpões, os escritórios em outros.” CARLOS (1994)15


Para Lefebvre (1978)16 a concepção que leva em contra a construção da cidade enquanto valor de uso e valor de troca é assim entendido:

“En particular, la oposición entre valor de uso (la ciudad y la vida urbana, el tiempo urbano) y valor de cambio (los espacios comprados y vendidos, la consumición de productos, bienes, lugares y signos) nos aparece en toda su desnudez”. 17


Na evolução conceitual a cidade mereceu diferentes definições:

a) espontânea - quando nasce naturalmente em função de defesa ou de relações comerciais, a exemplo de Porto Alegre, Recife, Londres;

b) artificial - quando nasce de acordo com projetos ou planos, a exemplo de Belo Horizonte, Washington, Brasília, Goiânia.

Conforme a situação geográfica, aliada a outros aspectos, as cidades nascem, crescem, estabilizam-se, decaem ou "morrem". Uma cidade pode morrer, naturalmente, como resultado do desgaste de sua vitalidade (Outro Preto, Monteiro Lobato) ou em decorrência de catástrofes (Pompéia, São Pedro, Herculano, San Juan de Porto Rico, Liepzig, Rotterdam, Hiroxima, Nagasaki, Iguape).

Pela concepção demográfica ou quantitativa se considera cidade a reunião de determinado número de pessoas/habitantes variando esse quantitativo de país para país, por exemplo: alguns países consideram cidade a partir de 2.000 habitantes; outros países a contar de 5.000 habitantes; para a ONU esse quantitativo é de 20.000 habitantes para que o aglomerado seja considerado cidade; nos Estados Unidos o quantitativo é de 50.000.18

Para Weber19a concepção econômica de cidade apóia-se no sentido de entender a cidade como: "(...) uma população local que satisfaz uma parte economicamente essencial de sua demanda diária no mercado local".

Uma das características das cidades, sob o ponto de vista sociológico, é o ajuntamento de casas, com paredes encostadas.

"Um estabelecimento de casas pegadas umas às outras ou muito juntas que representam, portanto, um estabelecimento amplo, porém, conexo, pois do contrário faltaria conhecimento pessoal mútuo dos habitantes, que é específico da associação de vizinhança. Nesse caso só localidades relativamente grandes seriam, cidades, e a partir, do qual se deveria começar a considerá-la como tal. Porém, para aquelas localidades que no passado possuíram caráter jurídico de cidades não se aplica de forma alguma essa característica". WEBER (1976)20


A cidade assim vista pode ser compreendida como sendo uma localidade em que seus habitantes e a população dos arredores produzem ou adquirem produtos para colocá-las no mercado. A concepção da construção da cidade enquanto valor de uso e valor de troca é na ótica de Lefebvre (1978)21 assim descrito:

“En particular, la oposición entre valor de uso (la ciudad y la vida urbana, el tiempo urbano) y valor de cambio (los espacios comprados y vendidos, la consumición de procuctos, bienes, lugares y signos) nos aparecá en toda su desnudez”.

Na obra A Cidade Antiga, 22 as cidades surgiram com a aliança da união de muitas fratrias em uma tribo e, durante alguns séculos, teve de respeitar a independência religiosa e civil das tribos, das cúrias e das famílias.

“De início, a família vive isolada e o homem só conhece os deuses domésticos theoi pathôoi dii gentiles. Acima da família forma-se a fratria com o seu deus, theòs phrátrios, Juno curialis. A seguir temos a tribo, theòs phulios. Chega-se enfim à cidade e concebe-se um deus cuja providência abrange a cidade inteira, theòs punieús, penates publici. Hierarquia de crenças, hierarquia de associações. A idéia religiosa foi, entre os antigos, o sopro inspirador e organizador da sociedade.” (o grifo não é do autor)23


Para compreender acerca do sistema normativo que vigorou nas primeiras cidades constituídas é importante destacar alguns sistemas normativos: Moral, Religião, Política e Direito.

Assim, é possível afirmar que o sistema normativo que prevaleceu no processo de constituição da cidade foi o religioso, isto em o que prevalecia entre os habitantes das primeiras cidades eram as regras de direito privado. O que vigorava era o que a família, no seu próprio meio, concebia como justo, certo ou errado não importando se havia uma regra diferente, mantinham a sua individualidade e crença de quando viviam isoladas.

Isto é compreensível diante do fato da submissão humana, na antiguidade, pelo reconhecido poder das divindades e o temor vinculado à crença.

No Oriente quanto à forma de organização social dos hindus, cada uma das divisões da sua sociedade formavam um círculo impenetrável, de forma que era considerada grave transgressão o casamento entre pessoas de castas diferentes. De modo análogo, os egípcios também viviam sob o regime de castas. Já na sociedade babilônica as classes, e não castas, eram divididas em classes dos livres e classes dos subalternos, mas havia predomínio de religiosidade.

No lado ocidental, a Grécia se destaca por um conservadorismo implacável de suas instituições, cujo padrão sempre se destaca em Esparta e Atenas. Na sociedade Romana, as classes eram divididas em três: a dos patrícios, os civitas e os plebeus.

Essas civilizações antigas viviam, na verdade, sob a pressão dos deuses, das divindades que, para eles ditavam as regras sociais das quais a desobediência resultava em severas penas. Assim sendo, conclui-se que a Religião como sistema normativo foi fator determinante da construção do modelo das cidades antigas.


2.1 DOS AGRUPAMENTOS COLONIAIS ÀS FORMAÇÕES CONTEMPORÂNEAS

O Brasil não foi colonizado na mesma época de se “descobrimento”. O que motivou o processo de colonização de Portugal no Brasil foram os freqüente ataques por parte dos franceses, ingleses e holandeses, os mesmos que ficaram fora do Tratado de Tordesilhas24 além dos saques dos piratas ou corsários. Diante de tal situação Portugal enviou ao Brasil expedições chamadas de Guarda-Costas, mas que não logrou os resultados esperados.

Três décadas depois do “descobrimento” do Brasil o rei de Portugal, D João III, deu início ao processo de colonização do Brasil. A primeira expedição que veio para o fim de colonizar a terra ameaçada teve o comando de Martin Afonso de Souza tinha por metas: expulsar os invasores indesejáveis; povoar o território e dar início ao cultivo de cana de açúcar cujo cultivo prometia ser promissor pela adaptação ao clima e solo do Nordeste.

Como forma de organizar a colônia, o Rei dividiu o grande território em capitanias hereditárias que eram faixas de terras doadas aos donatários que tinham a liberdade de explorar os recursos das terras brasileira. Porém, esse sistema fracassou diante de alguns aspectos não considerados: carência de recursos; ataques freqüentes dos piratas e dos indígenas; o desconhecimento do meio ambiente local; o isolamento em relação à Metrópole. As únicas capitanias que apresentaram resultados positivos foram a de São Vicente (mais tarde São Paulo) e Pernambuco.

Na época colonial a base da economia local era o engenho de açúcar, cujo proprietário era o dono da unidade de produção do açúcar e que se valia da mão-de-obra escrava - negros africanos que viviam em absoluta sujeição a um senhor – o Senhor de Engenho -. As plantações de cana-de-açúcar eram feitas pelo sistema de plantation25 para serem vendidas na Metrópole por força do Pacto Colonial imposto pela Coroa Portuguesas.

O Senhor de Engenho vivia na Casa Grande com sua família e agregados. Os escravos viviam nas senzalas em situação de notória miséria e péssimas condições de higiene.

“A colonização do Brasil se processou aristocraticamente. O português se fez aqui senhor de terras mais vastas, dono de homens mais numerosos que qualquer outro colonizador da América”. FREYRE, Gilberto 26
Não obstante a sociedade do período colonial era patriarcal além de ser marcada por fortes distinções sociais. Na camada mais considerada mais elevada estava o Senhor de Engenho, possuidor de poderes econômicos e políticos. Na camada intermediária estavam os funcionários públicos e os trabalhadores livres e, bem na base, estavam os escravos africanos.

A literatura revela que poucas cidades no Brasil surgiram como vilas e mais raras as que surgiram com a categoria de cidades. Na verdade, as pequenas aglomerações eram denominadas de povoado27 .

O povoado do período colonial nada mais era do que umas poucas dezenas de casas, poucos habitantes, uma ou duas ruas, a igreja (ou capela) e, geralmente, a praça.28 A imagem da “cidade colonial” está mais ligada ao ruralismo. Essa concepção vincula-se a casa do Senhor de Engenho, próxima ao povoado (chamado cidade) e que tinha, de certa forma, função comercial dos produtos fabricados na fazenda.

“As aglomerações ditas urbanas eram na verdade localidades semi-urbanas ou, se quisermos, semi-rurais, pois não somente a sua forma físico-espacial detinha elementos que lembrava o mundo rural, como também as relações que seus habitantes mantinham com esse eram muito mais intensas do que atualmente. As aglomerações coloniais eram, com raras exceções, bastante limitadas. Mesmo o pomposo título de cidade, o mais alto posto hierárquico que uma aglomeração poderia obter, foi freqüentemente empregado para designar localidades extremamente precárias. Considerando o contexto histórico-social da época, no entanto, o termo “aglomeração urbana” é efetivamente apropriado na medida em que as localidades, por mais precárias que fossem, dispunham de alguns elementos essenciais capazes de lhes conferir um caráter “urbano”, que as distinguiam de outras formas de ocupação do território”. TEIXEIRA (2003) 29


A imagem que se faz da cidade brasileira do período colonial é bem é obtida do artigo de Vieira (2004) 30 através da sua descrição:

(...) “as cidades eram monótonas e pachorrentas, só revelando vida alegre quando em dias de feiras grandes e festas religiosas. As cidades e vilas serviam apenas como escoadouros da produção agrícola, sustentáculo econômico único.”


Das pequenas aglomerações urbanas que se formaram em torno da casa do Senhor de Engenho, deu-se o desenvolvimento das cidades brasileiras.

Uma das características importantes das “cidades coloniais” é que as mesmas foram fundadas próximo ao mar, como marca da colonização portuguesa. Outra característica que deve ser apontada é quanto à presença do poder religioso representado pelas igrejas e pelos conventos de diversas ordens religiosas.

“Na colônia os núcleos urbanos ou vilarejos resultaram da ação urbanizadora das autoridades coloniais, não da criação espontânea da massa; a formação de cidades e vilas é sempre um ato de iniciativa oficial. Essa política continuou a ser praticada no Império através das colônias militares no interior do país e de núcleos de colonização nos Estados. É que os aglomerados urbanos só se desenvolviam espontaneamente no litoral, em virtude do tipo de economia prevalecente, voltada para o comércio exterior, até o ciclo do café. (...) Enfim, as cidades brasileiras desenvolveram-se basicamente ao longo da costa marítima sob a influência da economia voltada para o exterior”. SILVA (2006)31
Algumas das cidades que tiveram origem no período colonial:

- São Vicente; Parati; Rio de Janeiro; São João Del Rei; Vila Rica; Mariana; Sabará; Salvador; Recife; Olinda e São Luis.

Uma outra imagem que remete à cidade do período colonial é, sem dúvida, as ruas estreitas, calçadas com paralelepípedo, iluminação com lampiões a óleo, feiras ao ar livre, carroças, carruagens ou liteiras.

Durante a evolução urbana das cidades, genericamente, estas assumiram diferentes identificações, por exemplo:

a) cidade medieval – surgiu entre os séculos V e VII, momento de estagnação econômica européia, resultado da decadência do império romano e da fase de transição do regime escravista para o feudal. Nesse período que as cidades começam a crescer e ganhar importância como região autônoma. O mercado passou a se impor e a transmitir-se ao território que cercava a cidade. A característica das cidades medievais centraliza-se no seu aspecto jurídico - territórios juridicamente privilegiados e habitantes privilegiados;

b) cidade econômica – a população satisfaz uma parte economicamente essencial de sua demanda diária no mercado local e, outra parte essencial também, mediante produtos que os habitantes da localidade e a povoação dos arredores produzem ou adquirem para expor nos mercados;

c) cidade principado – modelo de cidade cujos habitantes dependem de suas "probabilidades aquisitivas", preponderantemente, direta ou indiretamente, do poder aquisitivo da grande propriedade do príncipe e de outras grandes propriedades. Esse modelo dependia do poder aquisitivo de outros grandes consumidores, aqueles que viviam de rendas e que determinavam, de modo decisivo, as possibilidades de lucro dos comerciantes e artesãos que nela habitavam;

d) cidade agrária – nesse padrão os lugares eram sedes do intercâmbio de mercado e de típicas industrias urbanas, distanciadas do tipo média das aldeias, mas uma grande parte de seus habitantes supria suas necessidades com economia própria chegando mesmo a produzir para o mercado;

e) cidade industrial – caracterizada pela existência de fábricas, manufaturas ou industrias domiciliares com tem por fim abastecer o exterior;

f) cidade-fortaleza - cidades que se apoiavam no burgo de um rei ou de um senhor nobre ou de uma associação destes, e que mantinham nele uma guarnição de mercenários, vassalos ou servidores. Essas cidades se identificavam pelas muralhas que as cercavam.

As cidades eram consideradas como povoações de categoria superior à da vila, hoje assumem a representatividade de um lugar onde há predominância das diferenciações e do anonimato.

Na definição das cidades brasileiras não se leva em conta à aplicação dos conceitos econômicos e o demográfico, pois, as cidades brasileiras são conceitos jurídicos-políticos. Às cidades brasileiras é possível aplicar os preceitos adotados pela concepção das cidades como conjunto de sistemas.

A característica marcante da cidade, no Brasil, consiste em dois pressupostos para Silva32

- um núcleo urbano.

- sede do governo municipal.

Vainer (1998) 33 em seu livro Cidades, Cidadelas e a Utopia do reencontro faz uma reflexão sobre tolerância e urbanismo que predomina nas aglomerações urbanas atuais. De acordo com VAINER, esse momento de reflexão sobre as relações existentes entre a cidade contemporânea e o desafio que se lança sobre ela em função da "intolerância crescente" e conduz a três momentos distintos, assim ilustrados:

Primeiro Momento - diversidade, competição e tolerância urbana;

Segundo Momento - características do urbanismo contemporâneo;

Terceiro Momento - utopia urbana, cidade tolerante.

O habitante da cidade possui um comportamento arredio, indiferente, reservado.

Multidão, solidão: termos iguais e conversíveis para o poeta diligente e fecundo. Quem não sabe povoar a sua solidão também não sabe estar só em meio a uma multidão atarefada”.BAUDELEIRE apud BERMAN (1986)34
O texto de Baudeleire sugere uma perfeita imagem cotidiana agitação de uma grande cidade e sugere a idéia de movimentos contínuos, rápidos, frenéticos num vai-e-vem incessante. Essa representação, por outro lado, também leva a uma reflexão sobre a vida do homem moderno que habita as grandes cidades. O citadino está sempre acompanhado de uma grande multidão, mas que, na verdade, não passa de um ser anônimo como os demais que cruzam com ele.

"O dinheiro se refere unicamente ao que é comum a tudo: ele pergunta pelo valor de troca, reduz toda qualidade e individualidade a uma questão: quanto? Todas as relações íntimas entre pessoas são fundadas em sua individualidade, ao passo que, nas relações racionais, trabalha-se com o homem como um número, como um elemento que é em si mesmo indiferente” SIMMEL (1976).
Na verdade, o que Simmel, 35 da Escola de Chicago, tenta explicar é que a tolerância existente nas relações do homem moderno se caracteriza por ser uma capacidade de suportar, própria do homem citadino. A indiferença nada mais é do que uma apatia, reflexo subjetivo da vida urbana.

As cidades não se caracterizam apenas pela heterogeneidade, pelo espaço ecológico, pela dimensão, pelo diverso, mas principalmente, pelo controle social feito pelo domínio do mercado e do dinheiro.

O homem citadino36 possui um comportamento reservado, marcado pelas diferenças e pela competição, vivendo em constante confronto, "uma espécie de darwinismo intencional, em que cada competidor procura engendrar diferenças adaptativas que o posicionem vantajosamente face à concorrência."

Essas idéias fazem parte de um planejamento estratégico com vistas a um projeto urbano viável, apresentando como proposta a concorrência entre as cidades, a modelo do que ocorre na Europa onde as cidades competem entre si como grandes empresas para atrair sobre si, altos investimentos.

Um governo urbano forte, carismático, estável torna-se indispensável à concretização dessa mobilização unificada e unificadora, em que a cidadania (!?) compartilha ilusões, celebra o passado suposto comum, sonha o mesmo futuro e segue os mesmos líderes. (...) O verdadeiro vencedor da competição em que estão lançadas as cidades não é qualquer uma delas, mas sim o capital deslocalizado, fluido, que, no processo, dispõe de um número cada vez maior de cidades ofertando, mais além de benefícios e gratuidades, adequadas condições (objetivas e subjetivas) vocacionais". VAINER (1998).37
O que se observa nesse momento é um patriotismo de cidades, isto é, a pátria é representada pelo espaço da cidade, é uma espécie de fragmentação da nação. Não é exagero em afirmar que se trata de um ufanismo citadino.

Não obstante, existe a estratégia do marketing externo cujo objetivo é vender a cidade, em outro ponto, o marketing interno que visa vender aos citadinos o projeto que transforma a cidade em "mercadoria".

Ainda Vainer, os efeitos incidentes sobre as cidades envolvidas nesse processo não são estimuladores:

- crescimento das desigualdades e dos processos de segmentação sócio-espacial no interior das cidades, desemprego, precarização nos investimentos sociais;

- violência urbana, fechamento das cidades ao imigrante, aos estrangeiros, discriminação contra migrantes pobres.

A cidade contemporânea sofreu um crescimento desordenado pós-revolução industrial e após a Segunda Guerra Mundial com o uso do automóvel. Sem dúvida, o inchaço das cidades não se deu pelo surgimento de muitas cidades ao mesmo tempo, mas sim, pela falta de planejamento na sua construção.

Com a industrialização as pessoas optaram em morar nos centros urbanos pela facilidade de acesso, pela maior oferta de emprego, pela oportunidade de melhoria de condições de vida, como moradia, lazer, estudo e progresso pessoal.

A cidade precisa de um sistema de transporte eficaz, de água potável, de energia, de progresso, de alimentos, de ar sem poluição, de cultura. Para Silva (2000), no Brasil o fenômeno urbano vincula-se à política de ocupação e povoamento da Colônia e sua evolução liga-se estreitamente aos ciclos econômicos brasileiros.

O sistema inicial de exploração grosseira dos recursos naturais (pau-brasil) deu origem às primeiras feitorias e alguns agrupamentos humanos com rudimento de agricultura que, de certa forma, ainda gera influência no urbanismo atual.

O governo pretendia realizar e instaurar na Colônia o regime municipalista pela política da fundação de povoações e vilas, mas realizava uma política economicamente de povoamento mediante a distribuição de terra em sesmarias, que isolava o homem. Muitos povoados e núcleos habitacionais existiam e ainda existem que, no entanto, não podem, a rigor, receber o título de urbanos, porque não passam de agricultores aldeados.

Silva (2000)38 entende que um centro habitacional para ser conceituado como urbano é necessário preencher alguns requisitos:

- densidade demográfica específica;

- profissões urbanas como comércio e manufaturas, com suficiente diversificação;

- economia urbana permanente, com relações especiais com o meio rural;

- existência de camada urbana com produção, consumo e direitos próprios.

Na argumentação de Santos (1993)39, o processo urbano é a expressão concreta da dinâmica social que vitaliza o espaço, sendo considerados, entre outros, os seguintes elementos na explicação do processo urbano em seu contexto espacial:

- os homens como praticantes do trabalho e sob diversas formas formadores e construtores do fato urbano;

- as instituições e firmas que são receptoras dos indivíduos enquanto membros de uma sociedade, assim, como fornecedores de bens, idéias, serviços, normas e legitimações;

- o meio ecológico que é a base física do trabalho humano e conseqüentemente o contexto da rede urbana e sua dinâmica social.

Durante muito tempo o crescimento demográfico juntamente com o crescimento econômico ocorreu gradativamente, até o século XIX, pois os homens eram essencialmente agricultores.

Mas, a partir do século XX o crescimento exponencial da população, a nível mundial, resultou na mudança demográfica de desastrosos efeitos. Esse rápido crescimento da população trouxe novos problemas no âmbito das cidades, seja de cunho social ou econômico e que implicam na dificuldade de realizar uma boa administração na cidade.

O aumento populacional, que teve origem na metade do século XVIII, produto da Revolução Industrial e do uso da tecnologia na agricultura, gerou uma demanda urbana não planejada, trazendo um resultado negativo na oferta de serviços públicos e o acesso a eles.

O processo de crescimento desordenado das cidades tem contribuído para gerar ações ilegais no processo de ocupação do solo urbano.

Assim adverte Fernandes (2000)40:

“O fenômeno da ilegalidade urbana não pode ser mais ignorado, especialmente quando se sabe que a maioria da população urbana - entre 40% e 70% - vive ilegalmente nas grandes cidades brasileiras, em favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, cortiços etc. sendo que em média 20% da população vive em favelas. Esse número tenderá a crescer com o aumento da pobreza urbana.”
O resultado da ocupação desordenada na área urbana é refletido nos constantes assentamentos ilegais, na paisagem das arquiteturas dos casebres de lona e papelão, na formação de guetos, na dificuldade de acesso aos equipamentos urbanos, nas elevadas taxas de mortalidade decorrente dos ambientes insalubre e da pobreza acentuada, além do aumento da depredação e da degradação ambiental, forma atual de viver na cidade.

O processo de urbanização da cidade moderna tornou-se um processo desgastante para a sociedade industrializada.

Segundo Silva (2000),41 o termo urbanização é empregado para designar o processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior à população rural, não se tratando de um mero crescimento das cidades, mas de um fenômeno de concentração urbana.
2.2 O MUNICÍPIO E SUA PROMOÇÃO A ENTE FEDERATIVO

O Município, como unidade político-administrativa, não existiu na antiguidade. Mas, a sua origem tem relação com as fratrias e as cúrias uma vez que “o culto de uma cidade e sua liturgia, portanto, eram proibidos aos habitantes de outra cidade vizinha. Os deuses de uma cidade rejeitavam as homenagens e as orações de quem não lhes fosse concidadão.” 42 (CASTRO, 1998)

Pela afirmação de Castro (1998) é fácil compreender o papel político que exerceria, mais adiante, o município.

Na República de Roma o município ganhou status de unidade político-administrativa. Isso ocorreu pelo fato de Roma ter a necessidade de manter sob seu domínio, de forma pacífica, as cidades que seu exército conquistava.

O Senado impunha severas restrições aos vencidos exigindo destes a obediência e fidelidade às leis da república romana, em troca de pequenos direitos privados - jus connubi, jus commerci, jus suffragii - .

As comunidades que obtinham do Senado essas prerrogativas eram consideradas como municpium (municípios) que poderiam ter maior ou menor autonomia. Nesses “municípios” os homens livres (cidadãos) é que podiam eleger o governo ao contrário dos estrangeiros vencidos que não tinham direito a voto.

A administração das cidades era feita por um corpo de dois a quatro magistrados, além de integrar o governo municipal os encarregados: da fiscalização dos negócios públicos, da arrecadação, da administração da justiça, dos notários, do defensor da cidade, os escribas, ale, de contar um Conselho Municipal (Curia ou Ordo Decurionum) composto por cidadãos (cives munícipes) que tinham funções semelhantes aos do Senado de Roma e eram escolhidos periodicamente. A Lex Julia Municipalis editada por Julio César aplicou a todas as colônias da Itália esse sistema de governar a cidade, municipium, atingindo mais tarde as províncias conquistadas (Gália, Península Ibérica e Grécia) que, com o decorrer do tempo foi sofrendo as alterações de cada época.43

Para atender as mudanças decorrentes dos processos que transforma a forma de governar dos Estados e, principalmente diante do crescimento exponencial das cidades, o município assumiu diferentes atribuições, entre as quais, a responsabilidade de promover o ordenamento da cidade, ofertando serviços e equipamentos urbanos no cumprimento de seus encargos políticos-administrativos.

No entanto, da remota antiguidade, trouxe como legado “a tradição romana dos edis” e da Idade Média o modelo dos Conselhos dos Homens Livres, na era moderna denominada a Câmara de Vereadores, eleitos pelos cidadãos e com responsabilidades de representar a comunidade local e de fiscalizar as contas e a conduta do Executivo municipal.

Antes de tratar do município como ente federado é importante abordar a questão da federação. Federação44, palavra derivada do latim foederatio de foedarare, que significa unir, ligar por aliança. Na esfera do Direito Público é empregado esse termo como a união indissolúvel instituída pelos Estados independentes ou da mesma nacionalidade para a formação de uma só entidade soberana que, no caso da República Federativa do Brasil é a União.

No regime da federação, conforme Silva45, há um só Estado soberano, embora se indiquem as subunidades federadas, senhoras de uma autonomia administrativa, referente à gestão de seus negócios dentro dos limites jurisdicionais que lhes são atribuídos.

Distingue-se, segundo o autor, de confederação – os Estados confederados não alienam sua autonomia interna, pela qual se conserva uma entidade com personalidade própria em relação aos demais Estados da confederação, apenas renunciam de sua soberania externa -.

De forma a compreender melhor, na confederação os Estados mantêm sua soberania interna e podem usar o direito de secessão, ou seja, de separação. Na federação, as unidades federadas formam um corpo único, com um poder central e estão mantidos pela união indissolúvel.46

No modelo federação há duas entidades: União (Poder Central) e Estados-Membros ou Estados Federados. Assim, não faz parte da federação o Município que foi um modelo novo trazido pela Carta Magna de 1988, quebrando o modelo dual do regime de federação.



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