As metrópoles e grandes cidades se tornaram um verdadeiro caos



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2.2.1 Constituição imperial

A Constituição Imperial, que marcou a ruptura da dominação monárquica absolutista, foi outorgada em 25 de março de 1824 instituiu as Câmaras Municipais em todas as cidades e vilas, existentes então, e as que viessem a ser criadas. Os artigos 167 ao 168 tratam da criação das câmaras, forma de eleição destas e delimita as funções municipais.

A Carta Imperial, além de consagrar o império com fundamento nos três poderes teorizados por Montesquieu, reconheceu outro poder “o Poder Moderador”, que representava a base de organização do Estado.

Contudo, o que se destaca, para a presente pesquisa, é a relevância que a Constituição Imperial deu às cidades e vilas com a criação das Câmaras Municipais, determinando a decretação de lei regulamentar para disciplinar as funções, competências e posturas, inclusive policiais, dos integrantes das Câmaras.

É interessante fazer um apreço quanto à significação de cidade e vila no momento da criação da Constituição Imperial.

Assim, povoado representavam pequenas aglomerações, com poucas ruas, com elementos identificadores, como por exemplo, a praça, as calçadas, os lampiões de querosene ou a óleo, comércio e feira, igreja.

O crescimento do povoado poderia conceder-lhe o status de vila47 que se tornariam sedes de distrito municipal. Após esse processo, as vilas poderiam aspirar a se tornarem cidades48 e, assim sendo, seriam as sedes dos Municípios. As Municipalidades da época da Constituição Imperial não tinham Prefeito, cujo cargo só foi criado em 1835.

A diferença que existia para a concepção de cidade e vila era identificada pela composição dos membros das Câmaras Municipais que, das vilas tinham apenas sete membros enquanto que as da cidade tinham nove membros.


2.2.2 A Constituição que elevou o Município à categoria de ente federal

O Município como ente federado é uma estrutura peculiar do sistema federativo Brasileiro. Todavia, sua origem antecede ao período republicano, quando o pacto federativo fora definitivamente firmado no Brasil.

O Município, no Brasil, possui características peculiares: integra o quadro federativo, possui autonomia financeira, legislativa, política e administrativa e, ademais, é constituído por um núcleo urbano, sede do governo municipal (cidade) e pela área rural.

Esse ente federado é regido por Lei Orgânica, conforme disciplina a Constituição Federal de 1988, nos termos do artigo 29 e, em conformidade com o artigo 30 tem competência para legislar sobre assuntos locais entre outras.

O fortalecimento do Município ganha espaço apenas a partir da Proclamação da República, quando a Constituição de 1891 consagra a autonomia desses entes, respeitando-se e garantindo-se o pacto federativo recém criado no País. No entanto, foi só com a Revisão Constitucional de 1926 que esse ente federal ganhou certa autonomia municipal.

Assim, em 1934 a separação federativa ganha a conotação até hoje existente no Brasil, quando passa a tratar separadamente as competências constitucionais entre Estado Federal, Estados Federados e Municípios.

Meirelles (2004)49 destaca que, na composição da federação o município é uma entidade político-administrativa de terceiro grau, uma vez que vem em primeiro plano a União, depois os Estados-Membros e, seguindo a ordem, os Municípios.

O fato é que o município brasileiro, como integrante da federação, é uma criação do Constituinte de 1988m, com os encargos de implementar políticas e ações locais e sociais.

Desta forma, é possível constatar a aproximação e maior identidade do Poder Público local às necessidades sociais mesmo considerando que a prestação de alguns serviços públicos seja prerrogativa da União e dos Estados-Membros, é nos municípios que as pessoas interagem.

A Constituição Cidadã de 1988 trouxe a incontestável ampliação da autonomia municipal, concedendo a entidades políticas, inclusive, de elaborar sua própria Lei Orgânica. Para Castro (1998)50, o Município alcançou, na Carta de 1988, "a consagração máxima que se podia vislumbrar dentro do contemporâneo municipalismo, para a autonomia municipal e seu regime jurídico-constitucional."

  Na verdade, as políticas municipais são responsáveis por significativa parte da garantia do bem estar da população. Contudo, a situação atual de muitos dos municípios brasileiros não corresponde à autonomia dada pela Constituição de 1988.

A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios deveriam preservar a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, e seriam feitas por meio de lei estadual, sendo obedecidos requisitos estabelecidos por lei complementar - também estadual - mediante plebiscito para consulta da população diretamente interessada, isso era o que dispunha antes da Emenda Constitucional nº 15, de 1996, que federalizou o controle de criação dos entes municipais, passando para lei federal os requisitos de criação dos municípios, estabelecendo como condição de criação desses entes, após a consulta popular, a viabilidade de sua sustentação a ser auferida por um estudo de viabilidade municipal, a ser apresentado na forma da lei.

Diante dessa disposição, entende-se que a emenda, na verdade, pretendeu inibir “a proliferação de novos municípios” que tinham suas atividades reduzidas ante sua incapacidade econômico-financeira, entre outras.

Registram dados do IBAM51, em 1987, que no Brasil já tinham sido criados 4.180 municípios, porém, em 1997, esse número saltou para 5.507, ou seja, do período transcorrido entre o início da vigência da Constituição atual e o momento em que passaram a vigorar as regras introduzidas pela Emenda n° 15, de 1996, foram criados 1.327 municípios.

É certo que a Carta Magna de 1988 consolidou significativas inovações para a vida municipal, de forma que o Município passou a constituir a federação. Contudo, um ponto relevante é a questão da política urbana, tratada nos artigos 182 e 183.

De acordo com os dispositivos constitucionais, tornou-se ônus dos municípios brasileiros a execução de políticas de desenvolvimento urbano, com fins de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar dos munícipes.


2.2.3 O Município e a política urbana

De acordo com a Wikipédia52, a enciclopédia livre, o Município ou também denominado Conselho significa:

“ A divisão administrativa de um estado ( divisão territorial de determinados países) distrito ou região, com autonomia administrativa, e que se constitui de certos órgãos político-administrativos. No caso do Brasil, o município é composto pela Prefeitura e pela Câmara Municipal; em Portugal, é composto pela Assembléia municipal, Câmara municipal e, facultativamente, pelo Conselho municipal. Já entre os antigos romanos, era a cidade que tinha o privilégio de governar-se segundo suas próprias leis, porém, nem todos os habitantes possuíam os mesmos direitos ”.

A Wikipédia em geral, distingue ainda três tipos de municípios os quais denomina de:

“Urbanos - municípios constituídos exclusivamente, ou quase, por território urbanizado; Rurais - municípios constituídos por um ou mais núcleos populacionais de pequenas dimensões e por território não urbanizado relativamente vasto; Mistos - municípios que compreendem quantidades significativas quer de território urbano, quer de território rural”.

É importante, antes de tratar da política urbana que é um ônus para os Municípios, traças algumas linhas sobre o Direito Urbanístico com o objetivo de compreender o objeto dessa ciência jurídica.

O Direito Urbanístico é o ramo do direito público que tem como objeto o ordenamento da propriedade urbana, aliado ao cumprimento da função social (da cidade e da propriedade) determinada por lei, aproveitando e identificando os espaços habitáveis.

Para Meirelles (1990)53 o direito urbanístico é:

“O ramo do direito Público destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, no seu conjunto cidade-campo. (...) o direito Urbanístico ordena o espaço urbano e as áreas rurais que nele interferem, através de imposições de ordem pública, expressas em normas de uso e ocupação do solo urbano ou urbanizável, ou de proteção ambiental, ou enuncia regras estruturais e funcionais da edificação urbana coletivamente considerada”.
Desta forma, compreende-se que a política urbana para o desenvolvimento da idade necessita ser articulada em conjunto com as políticas da educação, saúde, segurança, bem-estar social, lazer, meio ambiente, emprego, renda, trabalho.

O direito à cidade implica na inclusão social, moradia, combate à violência e redução das desigualdades sociais, étnicas e regionais, respeitando as diferenças de cada região nas ações que promovem o desenvolvimento sustentável. Não ocorrerão resultados positivos se a política urbana não for criada e executada por planejamento deve ser feita por meio de metas traçadas que envolvam a participação popular.

A política urbana envolve propostas de crescimento e desenvolvimento para o setor público, com o envolvimento da sociedade, mas com a participação responsável dos Municípios brasileiros.

Para Silva (2000)54 o direito urbanístico tem por objeto regular a atividade urbanística, disciplinar a ordenação do território que abrange a cidade.

Dentre os princípios consagrados pelo Direito Urbanístico, o da dignidade da pessoa humana, assume relevante status. A vida é direito fundamental garantida pela Constituição. Entretanto, não basta garantir a vida, torna-se necessário que a vida seja garantida com dignidade.

Desta forma, é compreensível que o Direito urbanístico calcado no desenvolvimento de técnicas de ordenação dos territórios; na utilização social da propriedade; na execução das funções sociais da cidade, preocupe-se, juntamente, com a concretização do direito à dignidade da pessoa humana. Não há que se falar em dignidade sem moradia, sem condições de trabalho, sem lazer, sem o exercício pleno do direito de circular.

Funda-se, desta feita, o direito urbanístico no princípio da isonomia, pelo menos formal, através do qual toda pessoa merece tratamento igualitário diante da lei. Todos, por essa interpretação, devem ter acesso aos equipamentos urbanos e aos serviços públicos. Diante da vinculação da Administração Pública ao princípio da igualdade, torna-se um múnus público a efetivação desse princípio pela elaboração e aprovação de planos que instituam normas quanto à ocupação, uso e transformação do solo urbano e rural, uma vez que toda pessoa tem garantido, isonomicamente, o acesso à cidade.

O correto ordenamento do solo urbano, no que tange à aplicação das políticas de desenvolvimento municipal, que, segundo Castro (1998)55 :

“O traçado da cidade, compreendendo o arruamento, o alinhamento e o nivelamento, o zoneamento, o parcelamento (loteamento, desmembramento e o desdobro de lotes), a dimensão dos lotes, o controle das construções, a taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento, os recuso, o gabarito das edificações, a estética urbana, o solo criado, os usos conformes e desconformes ou mistos, o perímetro urbano, entre outros institutos urbanísticos, na conformidade com as regulamentações edilícias.”
Se a política urbana visa o bem-estar de todos os habitantes da cidade, revestem-se, pois, de imperatividade e generalidade. Para Guimarães (2001):

“As normas de direito Urbanístico são de natureza pública, cogentes, fruto do poder de polícia do Estado que intervindo na disciplina das relações jurídicas estabelece o condicionamento do exercício do direito de propriedade ao interesse coletivo, uma vez que o delineamento da propriedade atual se dá em razão da primazia do interesse público em relação ao interesse particular”.

Também para Mattos (1990):56

“As imposições urbanísticas são preceitos de ordem pública que nascem como limitações ao exercício indiscriminado do direito de propriedade em desconformidade com as normas urbanísticas instituídas em lei. Substancialmente, elas se justificam pela necessidade de adequar-se o exercício do direito ao bem-estar social e compatibilizá-lo com a utilidade coletiva, ou seja, as normas de direito urbanístico, cujo objeto é delinear o direito de propriedade, são públicas porque estabelecidas para conformar o interesse do indivíduo e o da coletividade”.


No Brasil, cuja taxa de urbanização alcançou altos índices nas últimas décadas, perdendo a paisagem do país rural e passando à categoria de país urbano, pois, mais da metade da população brasileira vive nas cidades, ocasionando na área urbana o crescimento desordenado e gerando, como efeito negativo, graves problemas para os gestores públicos.

Diante dessa realidade, é constatável que a administração dos problemas urbanos por parte de muitos municípios brasileiros, diante de parcos recursos financeiro ou de planejamento, tem apresentado resultado negativo no que diz respeito à eficácia das políticas urbanas.

“Está claro que o modelo de gestão urbana que acomodou os conflitos e contradições, desenhando os contornos mal-definidos das cidades brasileiras até hoje, não tem mais condições de se sustentar. Talvez a expressão mais clara deste transbordamento seja o aumento vertiginoso da violência urbana. Ela nos conta sobre um modelo de urbanização sem urbanidade que destinou para os pobres uma não-cidade, longínqua, desequipada e, sobretudo desqualificada como espaço e como lugar. Conta-nos também sobre um modelo de urbanização que concentrou as oportunidades imobiliárias e o acesso à informação em ilhas protegidas e exclusivas, que se encontram hoje sitiadas. Por isso, as definições de parceria e de descentralização e autonomia local sobre as quais tem se sustentado o modelo de gestão urbana brasileira carecem urgentemente de revisão” ROLNILK 57.
A expectativa que a nova cidade traz é buscar ferramentas à luz do direito urbanístico para que vida na cidade oferte bem-estar aos seus habitantes por meio de políticas urbanas exeqüíveis e que proporcione a todos o exercício dos direitos implícitos nas funções sociais da cidade: morar; trabalhar; circular; habitar.

A política urbanística, pela necessidade atual, deve vincular-se aos princípios da cooperação entre os governos, da iniciativa privada e com os demais setores da sociedade, na busca de alternativas de soluções viáveis e de curto prazo.



3. O URBANISMO E A CONSAGRAÇÃO CONSTITUCIONAL DE SUA EXISTÊNCIA
O Urbanismo, enquanto ciência jurídica, com autonomia, objeto específico e princípios próprios, surgiu no final do século XIX, muito preso à idéia do estético urbano - embelir la ville -58. Mas, no decorrer de algumas décadas passou a deter-se com as questões da organização e intervenção no espaço urbano, como prática das mudanças emergentes diante do quadro caótico que apresentavam as cidades européias no que tange a muitos pontos: péssimas condições de habitação e insalubridade resultados negativos do processo industrial.

Mais adiante prevaleceu a escola inglesa que voltava sua preocupação para a harmonia de dois elementos: Natureza e Homem, aproximando o campo e a cidade como busca de bem-estar das pessoas nos espaços que podem ser habitados.

A maturidade só ocorreu quase ao final do século XX, quando se voltou para as técnicas que objetivassem a organização do espaço urbano com fins de proporcionar aos habitantes da cidade bem-estar através do desempenho das funções urbanas, ou funções sociais da cidade: habitação, trabalho, recreação, circulação.

As funções sociais da cidade, como forma de promover o bem-estar coletivo, foram recomendadas na Carta de Atenas59 e, para a efetivação das funções sociais da cidade o urbanismo emprega ferramentas e técnicas, além da legislação, para atingir o planejamento da ordenação, ocupação e desenvolvimento dos espaços habitáveis, e não apenas o solo urbano.

Ao termo urbanismo são aplicadas diferentes conceituações, contudo, a que mais se difundiu tem origem na França, 1910, e segundo Bardet (1989)60 este termo surgiu por volta de 1910, na França, no Bulletin de la Societé Geographique para denominar uma “nova ciência” que se diferenciava das artes urbanas anteriores, voltadas para os estético, por seu caráter crítico e reflexivo.

Da evolução do urbanismo, do conceito até seus objetivos práticos, constata-se que o período, até a metade do século XX, caracterizou-se pela elaboração de planos que tinham por objetivo o embelezamento da arquitetura burguesa diante da destruição do que restara da forma urbana medieval, no Brasil, seria a forma colonial como manifesto expresso de repudiar o período Brasil colônia.

Com o crescimento desordenado das cidades a partir da década de 30 até os anos 90, resultado principalmente do êxodo rural, foi necessário centralizar os objetivos da atividade urbanística nos crescentes “problemas urbanos” buscando solução através de ferramentas como o zoneamento para fins de organizar o espaço físico-territorial das atividades no espaço construído.

Das décadas de 1960 até 1990, os problemas urbanos são aliados, principalmente, pela migração camponesa que não pode ser absorvida na sua integralidade pelas cidades, exigindo dos setores do governo federal um planejamento urgente como forma de racionalizar o caos urbano.

Muitos programas com fins de amenizar os problemas habitacionais, entre tantos, foram criados no âmbito nacional (BNH – Banco Nacional de Habitação), e principalmente em nível local, visando capacitar os “municípios, intervir na política de distribuição dos distritos industriais e racionalizar a promoção das condições gerais da produção”.

A questão da política urbana se coaduna com a questão da proteção ambiental, sob esta ótica, o resguardo ao meio ambiente é fortemente influenciado pela implementação de políticas urbanas, cuja gestão é constitucionalmente atribuída aos municípios.

A Constituição de 1988 trouxe uma relevante novidade, ao consagrar a política urbana nacional como uma das políticas públicas, juntamente com as políticas da ordem social e econômica do Brasil.

Embora estabeleça a Carta constitucional que cabe à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusos o saneamento básico, transportes urbanos, habitação, declara a execução da política de desenvolvimento urbano será executada pelo governo municipal, em conformidade com as diretrizes gerais previstas em lei, para que se possa garantir a execução das funções sociais da cidade e o bem-estar da população.

Para a concretização das ações de desenvolvimento urbano é necessário recorrer aos instrumentos da política urbana:

- Planos nacionais

- Planos regionais

- Planos estaduais

“No Brasil, a institucionalização do planejamento urbano nas administrações municipais se disseminou a partir da década de 70, com a missão de promover o desenvolvimento integrado e o equilíbrio das cidades, em um contexto de explosão do processo de urbanização. Durante este período consolidou-se a conhecida clivagem da paisagem urbana brasileira: um contraste muito claro entre uma parte das cidades que possui alguma condição de urbanidade, uma porção pavimentada, ajardinada, arborizada, com infra-estrutura completa – independentemente da qualidade desses elementos, que em geral é pouca – e outra parte, normalmente de duas a três vezes maior do que a primeira, cuja infra-estrutura é incompleta, o urbanismo inexistente, que se aproxima muito mais da idéia de um acampamento do que propriamente de uma cidade.” ROLNIK61
Diante do incontestável quadro caótico das maiores grandes cidades brasileiras, é reconhecido que a atividade urbanística destina-se à aplicação dos princípios urbanísticos que visam, precipuamente, a qualidade de vida nas cidades.

A qualidade de vida, como direito fundamental deve estar assegurado pelo Poder Público através de políticas eficazes e ações imediatas. Não haverá política eficaz sem ferramentas disponíveis ou aplicação de princípios que visem proteger o ambiente construído – a cidade -.

Portanto, as atividades urbanísticas devem pretender atingir a todos os aspectos que se destinam proporcionar uma boa qualidade de vida na cidade que influencia, indiscutivelmente, na proteção aos elementos que compõem o meio ambiente urbano:

- ambiente natural ou físico, com seus elementos constitutivos: água, solo, ar, fauna e flora;

- ambiente cultural – forma de expressão e registro da vida humana;

- ambiente artificial – toda forma de construção do homem no seu meio;

- ambiente do trabalho – lugar de produção do homem

Diante da necessidade de proteger o direito à qualidade de vida do homem na cidade é que o constituinte de 1988 deu importância à política urbana como forma de garantir o bem-estar dos habitantes da cidade.


3.1 OS ARTIGOS 182 E 183 DA CARTA MAGNA DE 1988

A Constituição da República, também chamada Constituição Cidadã, estabelece que os objetivos da política de desenvolvimento urbano, expressos artigo 182/183 da CF, consistem em: ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, através da gestão do Município.

Nessa missão, a Comuna não tem, a liberdade de agir através de diretrizes criadas por ele mesmo e, sim se ater às diretrizes gerais, norteadoras dessa política, fixadas em lei federal.

Não obstante, as Leis Orgânicas merecem consideração, pois que, via de regra, tratam do tema estabelecendo ações para o setor urbano da cidade, apontando diretrizes a serem observadas pela política urbana municipal, da mesma forma que ressalta aspectos relativos à habitação, ao saneamento, aos transportes, ao meio ambiente.

A Constituição Federal, ademais, exalta a importância do uso da propriedade quando destaca no artigo 182 que a propriedade urbana deve cumprir sua função social quando atendidas as exigências fundamentais de ordenação expressas no Plano Diretor.

Constata-se a importância do constituinte de 1988 ao plano diretor uma vez que o conceitua como “instrumento básico de desenvolvimento e de expansão urbana”. Na verdade o plano diretor passa a se constituir num instrumento através do qual se inserem as diretivas básicas do ordenamento territorial do município, assim como o estabelecimento de medidas estratégicas e ações capazes de implementar os objetivos da política urbana municipal.

A importância consagrada ao plano diretor visa, através desse instrumento, controlar o exercício do direito de propriedade no meio urbano, impondo que este deverá, antes de tudo, ordenar a cidade, conferindo-lhe à “função social”, isto é, a cidade deve propiciar qualidade de vida a todos os seus habitantes.

Nesse contexto fica configurada a noção de propriedade urbana, sujeita a um regime jurídico próprio, considerando os princípios e diretrizes contidos no plano diretor.

Não se pode afastar, contudo, a competências dos demais entes quanto à execução dessa política a competência da União, no tange à elaboração e execução de planos nacionais e regionais de ordenação territorial (art. 21, IX), para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art.21, XX, ou para legislar, de forma concorrente com os Estados-membros, sobre direito urbanístico (art.24, I).

As demais competências foram atribuídas aos Municípios, mediante a competência ao ente local para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII).

Na verdade, a atividade em controlar as atividades das cidades sempre foram encargos das municipalidades, mesmo no tempo do Brasil-Colônia:
“Regras gerais e simples de Direito urbanístico já encontramos no velho direito luso-brasileiro. As ordenações do Reino fixavam princípios básicos e genéricos sobre a ordenação das povoações, como aquela que determinava que: ´Aos vereadores pertencem ter encargo de todo o regimento da terra e das obras do Conselho, e de tudo que puderem saber, e entender, porque a terra e os moradores dela possam bem viver, e nisso hão de trabalhar´. Nisso estaria ainda a idéia de que as imposições urbanísticas eram de competência das autoridades locais (...)” SILVA (1995).62
Como se observa à competência municipal para promover a gestão da cidade e proporcionar bem-estar aos seus habitantes foi ratificada pela Carta de 1988, não dando margem a nenhum questionamento quanto a essa atribuição.

É claro que, como forma de controle do uso da propriedade urbana, pela ação municipal através da atividade urbanística implica na geração de conflitos entre o interesse coletivo e o interesse individual do proprietário.

Resta relembrar que o direito à propriedade, garantido pela Constituição federal, não tem valor absoluto uma vez que o Poder Público dentro de certas circunstâncias e condições poderá intervir na propriedade particular.

O art.5º, inciso XXII, estabelece que "a propriedade atenderá a sua função social" e, segundo o artigo 182, a função social se cumpre quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor que será, na verdade, lei editada pelo município. Portanto, é o Plano Diretor que vai estabelecer as exigências para que sejam cumpridas as funções sociais da propriedade.

Ademais, expressão função social remete ao coletivo, aos interesses da sociedade e, portanto, prevalecem sobre o interesse individual.

“(...) o direito de propriedade pode ser retirado de seus titulares diante da incidência da necessidade ou até mesmo da utilidade pública e, ainda, do interesse social, cabendo exigir-se de outra parte, que a propriedade cumpra sua função social.” BEZNOS (2003) 63


O artigo 183 da Constituição Federal dispõe sobre a forma de aquisição de propriedade urbana através do usucapião64 conforme os requisitos ali estabelecidos. Mais uma vez comprova-se que a política urbana incide no controle do devido uso da propriedade com fins de obrigar aos seus proprietários a dar destinação aos imóveis, sejam situados na área urbana ou rural.

 Não se pode, porém, afastar que a Constituição resguarda como natureza fundamental o direito à propriedade, salvo a perspectiva de resguardar-se o direito coletivo que é um bem ambiental.

“O bem ambiental é, portanto, um bem que tem característica constitucional mais relevante ser essencial à sadia qualidade de vida, sendo ontologicamente de uso comum do povo, podendo ser desfrutado por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais. Uma vida saudável reclama a satisfação de um dos fundamentos democráticos de nossa Constituição Federal, qual seja, a dignidade da pessoa humana, conforme dispõe o art. 1º, III. É, portanto, da somatória dos dois aspectos: bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, que estrutura constitucionalmente o bem ambiental.” FIORILLO (2003)65
O usucapião especial está tratado na Carta Federativa no artigo 183 que concede ao possuidor o direito de adquirir a propriedade pelo exercício do uso, espacial e temporal, para sua moradia ou de sua família, tomando para si o domínio, excluindo de forma expressa (§3º do art. 183) os imóveis públicos.

Sobre essa prerrogativa constitucional, assim se manifesta Ferraz (2003):66

“(...) além dos valores da segurança jurídica e da paz social, aqui ainda ordenação e controle saudáveis do uso do solo, o combate à especulação e às patologias da utilização do imóvel gozam de especial apreço o desenvolvimento da cidade, o bem-estar de seus habitantes, o equilíbrio ambiental, a urbano (coartando sua subutilização, sua não-utilização e sua degradação) o acesso do cidadão à titularidade dominial urbana, a valorização do trabalho. Foi com tudo isso em mente que surgiu a nova figura do usucapião especial. Ela existe como instrumento operacional da política urbana.”
São requisitos para a aquisição do usucapião especial, segundo o teor do dispositivo 183 da Constituição de 1988:

- posse de cinco anos

- posse mansa, pacífica e ininterrupta (boa-fé).

- área de 250m2, em área urbana.

- para própria moradia, ou da família.

- não ser proprietário de outro imóvel, urbano ou rural.


3.2 TENTATIVAS DE IMPLEMENTAÇÃO DE LEIS URBANÍSTICAS

O Brasil da década de 60 e 70 não estava envolvido nas primeiras discussões ambientais uma vem que a política predominante era desenvolvimentista, ou seja, “progresso a qualquer custo”.

Esse lema provocou, de forma imediata, uma onda migratória do campo para as cidades resultando no que logo se condicionou chamar de “inchaço urbano”. Com o aumento da população no ambiente construído os problemas de deficiência dos serviços públicos ou mesmo o acesso a estes se tornou uma constante em todas as grandes cidades brasileiras.

Assim, o cenário local assemelhava-se ao cenário de qualquer grande cidade européia e dos Estados Unidos. Ora, havendo desconformidade com a demanda e a oferta de serviços públicos, é certo que as funções sociais da cidade estavam bastante comprometidas se não, impossíveis de serem executadas com eficiência.

O espaço urbano tornou-se diante da crise, um ambiente de segregação com graves problemas cujas soluções se tornaram um desafio para os gestores públicos. A evasão do campo para a cidade movida pela expectativa de realização de sonhos ou meramente a busca de melhores condições de vida gerou para todos os conflitos urbanos oriundos da:

- falta de salubridade dos ambientes; falta de higiene.

- falta de espaço habitável; especulação imobiliária.

- desemprego; mendicância.

- poluição; consumo.

- doenças; mortes prematuras.

- abastecimento; miséria.

Todos esses aspectos se tornaram contradições na busca da idealização da cidade ordenada e sem problemas. Não obstante a mendicância e a pobreza resultarem no quadro triste e sem beleza para a cidade a densidade demográfica no meio urbano exigia do Poder Público medidas de policiamento e de ordenação que só poderiam ser aplicadas se autorizadas por legislação específica.

A urbanização gerou um desenvolvimento heterogêneo das cidades piorando ainda mais o problema da exclusão social e afetando diretamente a qualidade de vida das pessoas.

Para melhorar o modo de vida das pessoas torna-se necessário planejar a cidade o que implica, sem dúvida, na elaboração de planos com metas e objetivos que envolvem, inclusive, poder público e coletividade.

“Tomar a cidade como foco de discussão significa um modo determinado de problematizar a questão da cidadania e das relações sociais. A cidade e a cidadania, aqui, são tomadas como práticas, discursos e valores que constituem o modo como desigualdades e diferenças são figuradas no cenário público, como interesses se expressam e como conflitos se realizam.” LEAL (2003)67

O processo de urbanização no Brasil sempre ficou atrelado à questão da economia internacional, desde a época colonial, o que implica reconhecer que se trata de um capitalismo dependente. Assim, as estratégias institucionais acabam por ser, mesmo que indiretamente, influenciadas por estes aspectos. Portanto, não exige dificuldade em reconhecer que o Brasil mesmo sem ter influência local por questões ambientais urbanas foi, sim, influenciado pelo movimento desencadeado na Europa e nos Estados Unidos.

Na Europa os movimentos em prol de uma cidade mais humana e mais organizada tiveram início desde:68

- 1929 – 2º Congresso, Frankfurt (Alemanha) – Estudo da moradia mínima;

- 1930 – 3º Congresso, Bruxelas – Estudo do Loteamento racional;

- 1933 – 4º Congresso, Atenas – Análise de 33 Cidades. Elaboração da Carta do Urbanismo;

- 1937 - 5º Congresso, Paris – Estudo do problema da Moradia e Lazer;

- 1951 – 8º Congresso, Hoddesdon – Estudo do centro, do coração das cidades;

- 1953 – 9º Congresso, Aix-em-Provence, Estudo do habitat humano;

- 1956 – 10º Congresso, Dubrovnik – Estudo do habitat humano

O que observa, sem muito esforço é que as questões urbanas, discutidas no âmbito do Direito Urbanístico, estão sempre aliadas à discussão da Arquitetura.

Assim consta da Carta de Atenas (1933):69

“O urbanismo é a administração dos lugares e dos locais diversos que devem abrigar o desenvolvimento da vida material, sentimental e espiritual em todas as suas manifestações, individuais e coletivas. Ele envolve as aglomerações urbanas quanto os agrupamentos rurais. O urbanismo não poderia mais estar exclusivamente subordinado às regras de um estetismo gratuito. Por sua essência, ele é de ordem funcional. As três funções fundamentais péla realização das quais o urbanismo deve velar são: 1ª habitar; 2ª trabalhar; 3ª recrear-se. Seus objetivos são: a) a ocupação do solo; b) a organização da circulação; c) a legislação”.
A legislação urbanística do Brasil do período Republicano (1889) até 2001 tinha como fim disciplinar o aspecto estético da cidade, ou seja, era voltada apenas para o embelezamento. Observa-se que no Brasil, do período republicano até pouco tempo, o que importava era a concepção do embelir la ville, quando não impor normas sanitárias.

As regras de inibição de conduta individual perante o espaço da cidade estavam previstas nos Códigos de Posturas que além de condutas estéticas previa também a questão sanitária, de forma preponderante.

As alterações na legislação urbanística brasileira, durante o século XX, não tiveram força para incorporar instrumentos de regulação dos conflitos sociais urbanos, apenas desenvolveu alguns mecanismos de preservação e regulação interna mais voltada para o mercado imobiliário emergente.

A legislação urbanística brasileira que fugisse apenas às regras de restrição de atividades e de uso, sob a mira do poder de polícia, emergiu na década de 1970, quando implementou procedimentos quanto ao parcelamento do solo urbano através da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Conforme regra o art. 2º desse instituto legal o parcelamento do solo urbano poderá ocorrer mediante: loteamento ou desmembramento.

A partir daí foram desenvolvidas ações com técnicas execução de projetos de interesse social tem por objeto urbanizar e integrar as populações carentes que estavam socialmente excluídas. Contudo, era necessário aplicar recursos públicos quase nunca disponíveis para essas políticas.

3.3 LEIS FEDERAIS SOBRE URBANISMO

A evolução da legislação urbanística federal, no Brasil, pode assim ser resumida:

- 1979 – Lei nº 6.766 dispõe sobre o parcelamento do solo urbano70

- 1981 – Lei nº 6.938 dispõe sobre a Política Nacional do Meio ambiente (art. 2º, II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar e V- controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras)

- 1985 – Lei nº 7.347 disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente (art.1º - III – à ordem urbanística)

- 1998 – Lei 9.605 dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (art. 62- dos crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural)

- 2001 – Lei 10.257 regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal estabelece diretrizes gerais da política urbana.

Resoluções do CONAMA: 01/1986; 237/1997; 306/2002.

A Lei 6.766, de 1979, que trouxe técnica voltada para um melhor aproveitamento urbanístico do solo, substituiu o Decreto nº 58/37 que se aplicava apenas o parcelamento para fins rurais. O objetivo de criação do instituto legal prende-se à necessidade de garantir padrões mínimos de qualidade para os loteamentos, no aspecto urbanístico e também ambiental.

As alterações advindas com a Lei de parcelamento do solo, entre outros, foram:

- a decisão do governo municipal sobre o percentual mínimo de áreas para fins de loteamento;

- ampliação dos prazos das diretrizes estabelecidos pela autoridade municipal;

- extinção da anuência prévia do Estado para a implantação dos loteamentos urbanos.

Um ponto importante a destacar com o advento da Lei 6.766/79 é que o parcelamento (divisão de área de terreno em lotes, sob a forma de desmembramento ou loteamento) do solo deixou de ser simples meio de venda de terrenos à prestação.

Na verdade, o parcelamento tornou-se uma ferramenta legal do Direito Urbanístico com o objetivo de ordenar o espaço urbano destinado para habitação.

Atualmente, urge que a lei de parcelamento do solo urbano sofra reformas, principalmente no que toca à questão dos condomínios urbanísticos que não são considerados modalidade de parcelamento do solo urbano.

Em termos de tutela ambiental, a Lei nº. 6.938, de 31 de outubro de 198171, além de trazer definições para alguns termos novos, como meio ambiente e poluição, instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e apresentou mecanismos e ferramentas para aplicação direta da política nacional do meio ambiente.

Esse instituto jurídico, além de vanguardista, é bastante eficaz e disponibiliza os princípios protecionistas que garantem a proteção do meio ambiente como bem difuso. Além disso, mostra a necessidade de aplicação de normas e planos e monitoramento em todos os níveis de governo para a execução da política nacional.

O instituto legal que trata da ação civil pública (Lei nº. 7.347/85) criou um mecanismo de grande importância no cenário da legislação nacional que tem por fim apurar e responsabilizar o agente que comete danos ao meio ambiente. Pela Ação Civil Pública fica tutelado o bem ambiental, com natureza difusa, de duas formas:

1ª - voltada para a cessação da causa de prejuízos e pela responsabilização dos causadores de danos

2ª - forçar o poder público a criar políticas necessárias para a proteção do meio ambiente

A Lei nº 9.605, de 13 de fevereiro de 1998, dispõe sobre sanções que devem ser aplicadas diante de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, cuja natureza poderá ser: administrativa ou penal. A lei alcança tanto as pessoas físicas quanto às jurídicas que, em face das suas atividades, vem ocasionar danos.

A lei tipifica práticas consideradas criminosas e, portanto, tutela a fauna, a flora, entre outros, o ordenamento urbano. Quando atribui ao cada infrator (pessoa física ou jurídica) um dos delitos previstos, trouxe de forma inovação a despersonalização da pessoa jurídica, em situações que possam dificultar a identificação do delinqüente no que toca ao obstáculo de ressarcimento ou de recomposição de dano.

Existem ainda resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente que vem regulamentar as especificidades ligadas ao cumprimento da Política Nacional do Meio Ambiente, na forma de instrumentos a serem utilizados, como a Resolução nº 001, de 23 de janeiro de 1986, que estabelece definições, responsabilidades, critérios básicos, e diretrizes gerais para o uso e a implementação de Avaliação de Impacto ambiental e a Resolução nº 237, de 19 de dezembro de 1997, que trata do licenciamento ambiental para o exercício de determinadas atividades econômicas.

Lei 10.257/2001

Ainda no início da década de 90, o projeto nº 181/89 iniciou o trâmite na Câmara dos Deputados, transformando-se em Projeto de Lei de nº 5.788/90. O projeto sofreu muitas pressões de segmentos da sociedade que tinham interesses particulares de impedir a tramitação normal, tanto que sofreu paralisação de mais de uma década.

Contudo, em junho de 2001, o projeto volta para o Senado com o objetivo de confirmar o conteúdo aprovado na Câmara ou resgatar o projeto originou. Por unanimidade, foi aprovado no Plenário do Senado, em 18 de junho de 2001.

Em 10 de julho, do mesmo ano, foi sancionada pelo Presidente da República, com vacatio legis de 90 dias.

“Essa nova leva de leis urbanísticas municipais tem levado em conta a necessidade de compreensão da dinâmica do mercado imobiliário juntamente com outros fatores urbanísticos e ambientais, bem como os outros interesses sociais no processo de desenvolvimento urbano e de uso e ocupação do espaço, mas agora explicitamente sob o prisma da função social da propriedade. O reconhecimento do papel fundamental do poder público, sobretudo na esfera municipal, na condução do processo de desenvolvimento urbano tem sido salientado”. FERNANDES (2000)72


3.4 O ESTATUTO DA CIDADE

A Lei nº 10.257/2001, aprovada após longo período de tramitação no Congresso Nacional não verdade veio atender a exigência da Constituição Federal contida no artigo 182 e 183, regulamentando através do instituto jurídico ações pertinentes à cidade e à urbanização.

O Estatuto da Cidade, assim chamada a Lei 10.257/2001, apresenta-se como uma lei progressista, democrática e engajada com a questão da cidadania urbana. Introduziu várias inovações:

- IPTU progressivo no tempo;

- ferramentas especiais para a desapropriação;

- estudo de impacto de vizinhança;

- direito ao usucapião individual e coletivo;

- gestão orçamentária participativa;

- controle social

A execução dessa política de desenvolvimento urbano estará a cargo do Poder Público Municipal em conjunto com os cidadãos do Município, atuando conforme diretrizes fixadas em lei. A proposta é de união em busca do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantia do bem-estar dos citadinos.

A reordenação da cidade implica na justa redistribuição do seu espaço físico sob uma nova concepção: prioridade sobre o interesse coletivo e à função social (da propriedade e da cidade).

“Em termos gerais, podemos considerar como sendo três os principais objetivos do Estatuto da Cidade:



  1. promover a reforma urbana e combate à especulação imobiliária;

  2. promover a ordenação do uso e ocupação do solo urbano, e;

  3. promover a gestão democrática da cidade

Desse modo, ao definir os fundamentos da política urbana, o Estatuto da Cidade torna-se também importante instrumento de gestão ambiental, haja vista que a urbanização tem se configurado num dos processos mais importantes do meio ambiente “. BRAGA (2001)73
A Lei 10.257/2001 veio como alternativa eficaz para combater a insegurança e impunidade criadas pelos conflitos ambientais urbanos, atendendo ao pedido da urgente restauração da qualidade de vida dos que habitam no ambiente construído.

Entretanto, adverte Sundfeld (2003):74

“Convém não superestimar os efeitos imediatos do Estatuto, pois ele, em larga medida, é ainda um conjunto normativo intermediário. É verdade que várias de suas normas, dispensadas de qualquer complementação legislativa, são já diretamente invocáveis pelos interessados como base do estabelecimento de relações jurídicas concretas; são os casos dos capítulos relativos ao usucapião especial de imóveis urbanos e ao direito de superfície, bem como das regras sobre a concessão de uso especial para moradia. (...) Porém, tudo o mais exigirá desdobramentos legislativos ulteriores.”
A vida nas cidades é um grande desafio, tanto para os gestores quanto para as pessoas que nela habitam. A exclusão social, a marginalização de grandes segmentos populacionais são resultados negativos de um crescimento populacional desordenado ocasionado pela saída do campo para os centos urbanos, a perspectiva de vida melhor e a industrialização.

O crescimento da população urbana no Brasil, conforme dados75 cresceu vertiginosamente. A estatística registra que mais de 81,2% da população brasileira mora nas áreas urbanas, dos 169.590.693 brasileiros, em 2002. Na área rural vivem 18,8% da população, muito diferente da década de 50 quando 63,8% da população se encontra no campo e apenas 36,2% nas cidades.

Diante de tamanha mudança o Estatuto da Cidade (lei do ambiente artificial) visa buscar, também, a complementaridade entre as atividades urbanas e rurais tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua influência.

O gestor municipal pode se valer dos instrumentos que contribuirão para a execução da política urbana, que constam do próprio texto legal.

“(...) quando a lei se refere a instrumentos de política urbana ela pretende identificar meios e instrumentos, de diferentes espécies, por meio dos quais o governo municipal deve implementar suas decisões de mérito, suas opções quanto a objetivos que devam ser atingidos para assegurar a melhor qualidade de vida de sua população e as prioridades que, em seu entender, devam ser observadas.” DALLARI (2003)76
Como instrumentos gerais da política urbana a lei prevê os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico social; planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; planejamento municipal.

Isso implica diretamente na competência dos entes envolvidos com privilégio para a União que pode legislar sobre normas gerais de direito urbanístico, promover programas de construção de moradias, instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, elaborar e executar planos nacionais e regionais.

É concordante que o Estatuto da Cidade trouxe regras importantes de controle sobre a acumulação, o poder e a desigualdade, que cria para o Estado o poder-dever de assegurar os direitos urbanos da maior parte da população que vive à margem do conforto, segurança, salubridade e cidadania.

Como se pode verificar, a eficácia da implementação das diretrizes e instrumento de gestão previstos no Estatuto da Cidade depende da atuação dos governos e impõe uma submissão da propriedade à sua função social, com base na aplicação do princípio da gestão democrática e participação com guisa a assegurar o direito à cidade dentro de uma perspectiva igualitária de vida urbana como “produto histórico e fruto do trabalho coletivo”.

“Espera-se que o avanço da luta pela democracia seja o remédio capaz de contrabalançar estas tendências. Mas sabemos desde já que caberá às classes trabalhadoras a função de forjar um projeto cidade capaz de produzir um modelo de desenvolvimento justo, sustentável, econômico, social e ambientalmente. Os históricos impasses da nossa burguesia para se constituir como força de modernização, capaz de fazer a revolução da própria ordem burguesa, cirando um modelo de dominação integrando as classes trabalhadoras a sua própria ordem (...). Cabe às classes trabalhadoras construir esta ordem social universalizante, o que certamente somente será possível em um novo tipo de sociedade.” RIBEIRO (2003)77
É importante salientar, embora resumidamente, sobre as diretrizes gerais da política urbana que devem ser observadas pelo Poder Público e pelos legisladores na implementação da política urbana local em favor do bem-estar da coletividade.

As diretrizes, conforme o teor da lei vinculam-se às funções sociais da cidade (habitar, circular, trabalhar, recrear) e da propriedade (atendidas as exigências constantes do plano diretor) algumas aqui destacadas:

- garantia do direito a cidades sustentáveis

- gestão democrática da cidade

- cooperação entre os setores público, privado e a sociedade

- planejamento territorial adequado

- oferta de equipamentos e serviços urbanos e comunitários

- ordenação e controle do uso do solo

- integração das atividades urbanas e rurais

- padrões de produção e consumo de bens e serviços compatíveis com a sustentabilidade urbana

- preservação do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico
“Mais do que nunca as cidades brasileiras estão desafiadas a “casar” a gestão urbana e a gestão ambiental, integrando as políticas de planejamento urbano, a política habitacional e a política ambiental. A Agenda 21 e a Agenda HABITAT, plataformas internacionais resultantes da Conferência Internacional sobre meio ambiente (ECO 92) e da Conferência Internacional sobre assentamentos humanos (Istambul, 1996), precisam ser encaradas como complementares e as cidades compreendidas como arenas privilegiadas de sua implementação. Os eventuais conflitos decorrentes de sua interpretação/compatibilização deverão ser equacionados através de processos inclusivos e democráticos de governança urbana. A tarefa de planejar a cidade passa a ser uma função pública que deve ser compartilhada pelo Estado e pela sociedade – co-responsáveis pela observância dos direitos humanos e pela sustentabilidade dos processos urbanos. A gestão democrática é o método proposto pela própria lei para conduzir a política urbana.” ALFONSIN (2001)78
Consagra-se, assim, o Estatuto da Cidade como um arcabouço fundamental, que além de atender a objetivos específicos, constitui-se para dar base à utilização dos demais instrumentos, cumprindo funções formais e materiais, vinculadas ao princípio da legalidade, como ocorre no estabelecimento de objetivos, diretrizes, condicionantes e limitações, que nortearão a gestão da cidade.

3.5 CIDADES SUSTENTÁVEIS E O ESTATUTO DA CIDADE

Uma das diretrizes propostas no Estatuto da Cidade é a garantia do direito a cidades sustentáveis que se compreende como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte, à qualidade de vida.

A cidade é alvo de atenção por parte dos ambientalistas, urbanistas, sanitaristas e da coletividade que buscam dar à cidade maior habitalidade excluindo idéia de que o ambiente urbano é apenas um aglomerado de prédios e pessoas, vivendo num ritmo dinâmico.

Desta forma, a qualidade de vida dos habitantes da cidade tornou-se um dos principais objetivos do Poder Público e implica na reformulação das políticas públicas.

A sustentabilidade, hoje princípio norteador da proteção ambiental, foi discutido inicialmente na Conferência de Estocolmo79 e ratificada na Rio-92. As cidades passaram a compor o rol de complexos habitacionais merecendo por parte da Agenda 21, atenção especial, principalmente, no que diz respeito à questão de moradia que é tratada como questão primordial e discutida de forma global.

Pela concepção jurídica de que o meio ambiente é um bem coletivo, surge o movimento social contra a degradação do meio ambiente e vem se articulando de modo relevante com as lutas democráticas pela implantação de um novo modelo de cidadania.

Esse modelo diz respeito ao exercício dos direitos ambientais das populações e tende a unificar as lutas sociais com diversos objetivos, por exemplo: acesso a bens coletivos como a água e o ar, componentes de características essenciais à vida humana; a garantia do uso de serviços públicos considerados essenciais, indistintamente e eqüitativamente; a possibilidade de usufruir do patrimônio natural constituído por áreas verdes, cursos d’água e nascentes que vem sendo há muito degradados pelo uso de interesses privados em detrimento ao exercício do direito coletivo da sociedade.

A cidade deve ser vista sob uma ótica humanista de modo que a realização dos projetos, a implementação das ações e políticas públicas enfim, todos os objetivos, inclusive urbanísticos, tem por fim precípuo alcançar os melhores níveis de vida urbana.

Destaca-se a necessidade de se compreender o significado de conceito de cidade sustentável. Após a Conferência de Estocolmo e da Conferência Cúpula da Terra80a discussão sobre a qualidade de vida nas cidades ganhou importância capital.

Como resultado da Rio/92, entre os cinco documento, foi apresentado o que se denominou de Agenda 21 e que tem por meta realizar um processo permanente e amplamente participativo para a construção de consensos e cenários futuros através do qual propõe padrões mínimos aceitos pelos signatários envolvidos a fim de harmonizar as questões sócio-econômicas e ambientais através do envolvimento dos moradores, da coletividade e de outros segmentos da sociedade organizada junto ao governo local em que se torne condição indispensável para lidar com os desafios básicos do desenvolvimento sustentável proposto, como: moradia, lixo, poluição do ar, do solo e da água buscando mobilizar todos os atores envolvidos no processo.

A discussão em torno da sustentabilidade das cidades sugere algo que deve ser construído dentro dos padrões e pressupostos atuais que envolvem estratégias ecológicas e visão de entorno coladas pelos ambientalistas embasadas nas idéias de capacidade de suporte, pegada ecológica, equilíbrio energético, conforto ambiental e, assim, exigindo que a coletividade e o Poder Público assumam os princípios da sustentabilidade, como diretrizes norteadoras das políticas públicas e que implica da transformação de condutas, posturas e mudança de hábitos e atitudes objetivando, dentro desse contexto de sustentabilidade, aprender a reduzir o consumo de água e energia, gerar menos lixo, manter o cenário estético da paisagem urbana.

Essa participação democrática só se tornará efetiva se assegurada por normas legitimadas pelo processo político possibilitando que o processo venha a ocorrer de forma integrada. priorizando no âmbito da sustentabilidade demandas por justiça social e ambiental.

Planificar una ciudad sostenible requiere la más amplia mprensión de las relaciones entre ciudadanos, servicios, política de transporte y generación de energía, así como su impacto total tanto sobre el entorno inmediato como sobre una esfera geográfica más amplia. Para que una ciudad genere una auténtica sostenibilidad, todos esos factores deben entrelazar-se, porque no habrá ciudades sostenibles hasta que la ecología urbana, la economia y la sociología queden integradas en la planificación urbana. El logro de ese objetivo depende, en buena medida, de la motivación de los ciudadanos, que deben ser informados de su capacidad efectiva para poder cambiar las cosas desde el Laboratorio pivilegiado que supone cada una de sus ciudades”. ROGERS (2001).81


O desenvolvimento urbano sustentável das cidades brasileiras envolvendo a atuação do Município aponta a exigência do poder local garantir a sustentabilidade através da mudança de posturas e hábitos prejudiciais à qualidade de vida. Implica modificar princípios de gestão até então adotados e de fazer uso de instrumentos técnicos e jurídicos de (re) ordenação espacial, que se identifica como um dos princípios de desenvolvimento sustentável das cidades.

Para que o modelo de desenvolvimento sustentável seja efetivamente implantado conforme foi preconizado, mesmo que vagamente, no Relatório Brundtland (World Commission on Environment and Developement, publicado em 1987) é importante compreender os enfoques dados ao meio ambiente natural, com relação ao fato de que as cidades são um núcleo do meio ambiente construído pela humanidade demonstrado por Odum (1988)82 por sua interpretação dos fluxos de energia, sobrepondo-se ecossistemas naturais, sistemas agrícola, e complexos urbano-indústrias.

Compreendo-se que as interações das cidades devem ajustar-se harmoniosamente com o ambiente natural e, assim, são elas próprias (cidades) recursos que necessitam de proteção e de satisfação das suas demandas necessárias para sua manutenção e desenvolvimento, cujos planejamentos devem merecer o exame na busca de sua sustentabilidade que deve ser entendido como a realização de um rol de aspirações de um grupo numa sociedade.

O enfoque é dado ao exercício do direito da cidadania que pressupõe a participação dos habitantes das cidades, vilas e povoados nas decisões sobre a (re) ordenação almejada. O direito fundamental a terra, aos meios de sustento, à moradia, ao abastecimento e saneamento, à educação, à informação, à saúde, ao trabalho, transporte público de qualidade, passam ser considerados como componentes da cidadania.

A sutentabilidade das cidades brasileiras torna-se um compromisso de todos na busca contínua da redução abusiva dos estoques de recursos que provoca graves problemas urbanos. Isso é notória pela capacidade que não capacidade que a cidade possui de conviver com a insuficiente coleta de lixo, rede de água e esgoto precários, todo tipo de poluição, visual, sonora, estética, falta de espaços para moradia, influência da especulação imobiliária, insalubridade, desordem.

Agenda 21 recomenda que as cidades fortaleçam os órgãos locais de governo com o fim de lidar de modo eficaz com os desafios do desenvolvimento e do meio ambiente, mediante a associação de políticas públicas e práticas saudáveis de planejamento urbano.

Através da transformação do processo de pensar e planejar a gestão urbana é abandonada a idéia de que a cidade é um caos a ser evitado para entendê-la como algo a ser construído dependente de soluções urbanísticas e da certeza de que qualquer idéia de sustentabilidade deverá provar a sua operacionalidade em um mundo urbanizado, no cenário das cidades, em que o exercício da cidadania possa ser efetivado priorize-se à efetivação da boa qualidade de vida evitando-se o que ora persiste: a degradação ambiental e a indigência social.

“O debate sobre na sustentabilidade urbana vem-se desenvolvendo também a partir dos marcos definidos na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992. Em maio de 1999, o consórcio responsável pela elaboração do documento “Cidades Sustentáveis”, uns dosséis documentos de referência produzidos com o objetivo geral de subsidiar a formulação da Agenda 21 Brasileira, foi disponibilizado na Internet. Como parte de um projeto promovido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Ministério do Meio Ambiente, o documento “Cidades Sustentáveis apresenta quatro estratégias prioritárias para dar sustentabilidade às cidades, apontando, para cada uma delas, um conjunto de diretrizes e propostas de ações seguidas da indicação do âmbito ou esfera de competência, prazos e meios de implementação.” OLIVEIRA (2001)83


A construção da cidade sustentável, como requer o Estatuto da Cidade, implica na prática de modo contínuo da melhoria de seu meio ambiente físico e social utilizando todos os recursos de sua comunidade.

As propostas e os passos que possam levar a uma relevante melhoria da qualidade de vida das pessoas implica na reformulação da consciência sobre as questões ambientais urbanas, o comprometimento do Poder Público, principalmente do Município no que diz respeito à implantação de ações que envolvam vida saudável, o fortalecimento e a participação da comunidade, a ampliação e a organização do conhecimento sobre a cidade, a identificação de parceiros para o desenvolvimento de projetos, a reformulação do Plano Diretor e, principalmente, assegurar o compromisso com políticas públicas saudáveis através de organizações governamentais e não-governamentais.

A Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade – composta de 58 artigos tem por objetivo regular o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem estar dos cidadãos, procurando ainda, o equilíbrio ambiental (artigo 1º, Parágrafo Único).

Assim, este instrumento jurídico prevê, para a consecução da política urbana várias diretrizes entre elas:

Artigo 2º:

I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

Assim exposto, verifica-se que o Estatuto da cidade trouxe inovações substanciais em termos de administração pública urbana e no campo jurídico, ressaltando a preocupação do legislador com o meio ambiente em busca da concretização da idéia que envolve a construção de uma cidade sustentável que é, também, a construção de uma cidade saudável, posto que se constatou que os conceitos contêm a mesma mola mestre.

“Si la ciudad se compromete con su sostenibilidad, entonces los ciudadanos también se animarán a colaborar para paliar la crisis medioambiental global. Una red de ciudades es capaz de crear una red global de ciudadanos interdependientes”.ROGERS (2001)84


Na oportunidade que a Constituição da República consagra o direito fundamental a um ambiente saudável e que o constituinte chamou de – ambiente ecologicamente equilibrado – significa entender que o fundamento implícito é o princípio da dignidade da pessoa humana, também consagrada pelo Constituinte.

O reconhecimento ao direito fundamental da sadia qualidade de vida, decorrente de um ambiente saudável resulta, justamente, na conscientização de que o ser humano merece, indistintamente, uma boa qualidade vida.

A questão a sustentabilidade apresenta dificuldade quanto à sua compreensão tendo em vista os vários aspectos que nela se inserem. Porém, é certa a necessidade de elaboração de planos diretores estratégicos que tenham por fim construir uma cidade melhor.

A construção de uma cidade melhor, como se quer, dependerá do atendimento de várias demandas: sistema viário eficaz, espaço para moradia, acesso a serviços públicos, tratamento justo e igualitário para todos os habitantes.

O quem muito contribuído para a desumanização nas grandes metrópoles, possível de se observar, é a construção da cidade ilegal e a ocupação informal com grande número de moradores de favela dificulta o acesso legal às terras urbanas.

Para Dias (2003)85, as cidades sustentáveis terão de passar por uma dinâmica socioambiental, o que envolve sustentabilidade ambiental, demográfica, sóciopolítico e a institucional. O fortalecimento da democracia e o desenvolvimento de uma cidadania ativa serão estratégias fundamentais para a condição da melhoria de vida da população, o gerenciamento dos recursos naturais e a sustentabilidade urbana.

“O planejamento pode ser transformado em instrumento de democratização no processo de administração e expansão das cidades, ao invés de um processo decisório tecnocrático e autoritário. Para alcançar essa meta seria necessário reduzir a distância que separa a esfera técnica do planejamento, da esfera política da Administração. A transformação estrutural de nossas cidades e metrópoles não será o resultado de planejamento tecnocrático de longo prazo. Mais que um documento com um plano ou projeto finalizado do espaço urbano, a definição de metas, objetivos e instrumentos deveria ser o ponto inicial de uma aliança política, que estabelecesse as linhas de intervenção nesse processo e os papéis dos diferentes atores sociais”. RATTNER (2001)86
As discussões sobre a sustentabilidade urbana tem origem anterior à Lei 10.257/2001. Iniciou com a Conferência de Estocolmo e concretizou-se na construção da Agenda 21.

O Estatuto da Cidade fixa como umas de suas diretrizes gerais a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes de futuras gerações.


“A democratização da produção de novas moradias e do acesso à moradia legal e à cidade com todos os seus serviços e infra-estrutura exige a superação de dois grandes obstáculos – terra urbanizada e financiamento –que, durante toda a história da urbanização brasileira, foram insumos proibidos para a maior parte da população. Estamos fazendo referência mais exatamente ao contexto da relação entre a terra (urbanizada), financiamento, subsídios, Estado e mercado. (...) Esse será o grande desafio da política urbana nas primeiras décadas do século XXI, ao lado do saneamento e do transporte de massa. É para eles que a sociedade brasileira e suas instituições devem se preparar.” MARICATO (1996)87


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