As metrópoles e grandes cidades se tornaram um verdadeiro caos



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4. PLANO DIRETOR

“O Estatuto da Cidade traz em seu bojo uma preocupação com a questão ambiental nos centros urbanos ao utilizar-se, por diversas vezes, de saneamento ambiental, efeitos sobre o meio ambiente, equilíbrio ambiental etc. Procura-se dar uma conotação social à propriedade privada. A propriedade urbana passa a exercer uma função social, nos termos do art. 5º, XXIII, da CF. Essa exigência social deve estar consignada no plano diretor.” SIRVINSKAS (2007) 88


Com o advento da Lei 10.257/2001 – O Estatuto da Cidade – ou também chamada Lei de Responsabilidade Social, foram estabelecidas, no contexto legal, diretrizes gerais de política urbana com o fim precípuo de ordenar o pleno e efetivo desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, funções essas que estão intimamente ligadas à habitação, ao trabalho, à recreação, à circulação, ao uso e à ocupação do solo urbano.

O Plano Diretor é uma imposição constitucional e legal que tem por fim a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Carta Magna. Expressamente e coube ao Município à aplicação das diretrizes básicas da Lei 10.257/2001, como um múnus público.

O Plano Diretor deixou de ser mero documento administrativo e passou a ser um instrumento básico da política de desenvolvimento urbano uma vez que é o plano diretor que vai estabelecer as funções sociais da propriedade.

Conforme o artigo 39 do Estatuto da cidade a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.

Para minimizar as graves questões urbanas existentes e promover o conhecimento das normas fazendo com que ocorra o previsto num dos mais importantes instrumentos do Estatuto da Cidade – Plano Diretor – faz-se necessário que o Município esteja atento à sua função precípua que é a de promover juntamente com suas políticas de urbanização a educação ambiental.

A educação ambiental, ferramenta implícita, de aplicação em todos os níveis e esferas, contida no Plano diretor, contribuirá, por certo, na reforma institucional e envolverá todos os segmentos sociais na persecução de um desenvolvimento urbano sustentável, eqüitativo, economicamente viável, ecologicamente correto socialmente justo89 em que a gestão democrática da cidade deixa de ser uma faculdade e passa a ser uma prerrogativa de direito da sociedade.

O desenvolvimento urbano sustentável das grandes cidades requer uma atuação municipal mais integrada, justamente para garantir a sustentabilidade, modificar métodos de gestão adotados e fazer uso de instrumentos técnicos, e legais de (re) ordenação espacial, que se identifica como um dos princípios de desenvolvimento sustentável das cidades.

Segundo o artigo 225 da Constituição Federal, todos têm direito a um ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e, assim sendo, cabe ao poder público e à coletividade a responsabilidade de zelar, preservar e defender em nome das gerações presentes e para as gerações futuras.

O ordenamento urbanístico é matéria de direito público que se impõe pela imposição de normas de urbanização que não se confundem com as limitações de ordem civil que possuem natureza privada. As limitações urbanísticas aplicáveis pelo Poder Público Municipal são, na verdade, limitações administrativas e que visam proteger à comunidade sem privilegiar nenhum segmento.

Desta forma, a natureza da atividade urbanística é função pública devendo para tanto o Município promover todas as medidas cabíveis para uma plena e efetiva atuação de sua atividade urbanística, através do exercício do Poder de Polícia, priorizando proteger os direitos dos cidadãos, mediante triplos objetivos: ordenar e humanizar o ambiente urbano.

“Como um dos objetivos da política urbana é garantir que a propriedade urbana atenda sua função social, o plano diretor, como instrumento básico dessa política, tem atribuição constitucional para disciplinar essa matéria. Isto é, cabem às normas do plano diretor estabelecer os limites, as faculdades, as obrigações e as atividades que devem ser cumpridas pelos particulares referentes ao direito de propriedade urbana”. SAULE JR (2002) 90
A necessidade do instrumento jurídico Plano Diretor tem sua origem na própria Constituição Federal (art. 182, §1º) ao conceituá-lo como instrumento básico da política urbana.

A questão da problemática urbana tem ganhado destaque diante da constatação que o Brasil é um país urbano. Mais de 80% da população brasileira vive nas cidades91 decorrente desse fato essa concentração de massa tem agravado o quadro histórico da exclusão social, de marginalização, violência, surgimento de mais e mais favelas, vilas desamparadas, assentamentos em áreas de risco, poluição de todo gênero, uso do solo pelas invasões irregulares, injusta distribuição de serviços públicos.

É este cenário comum que deve enfrentar o plano diretor, por isso a necessidade que seja uma ferramenta eficaz, dinâmica, renovável e é o município é o gestor dessa mudança que se faz necessária ocorrer de forma emergencial.

A função social da cidade e da propriedade previstas no instituto legal devem ser compreendidas como o atendimento das necessidades de todos os cidadãos no que diz respeito à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, sempre observando as exigências contidas no plano diretor, cujo interesse público é objetivo fundamental.

Ora, se a função social da cidade – trabalhar, circular, habitar e recrear – levam a construção da cidade sustentável e essa se identifica pela forma de atender aos habitantes no que toca à segurança, moradia, transporte, lazer, infra-estrutura, saneamento ambiental, a tarefa municipal de atender essas exigências se encontram delimitadas no plano diretor urbano.

Disso tudo resulta que o instrumento básico da política urbana (plano diretor) deverá servir para definir o uso adequado da propriedade, de definir os locais e as finalidades para os quais é autorizada a transferência ou a cessão onerosa do direito de construir, ao ser identificadas áreas urbanas de imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados.

Nesse ponto passa ser de capital importância a identificação das zonas especiais de interesse social (ZEIS) e apresentação dos instrumentos que permitam a regularização de áreas de terra para moradia, evitando que a população carente continue a viver em locais precários como cortiços, favelas ou loteamentos irregulares.

As ZEIS podem contribuir para destinar locais, antes vazios ou abandonados, para moradia popular, ou seja, uma propriedade subutilizada no centro da cidade pode se tornar uma ZEIS. Da mesma forma, a ZEIS pode facilitar que ocorra regularização de áreas já ocupadas. Tem mérito destacar que o plano diretor deve definir os critérios para demarcar as ZEIS no mapa da cidade, estabelecer o critério de “baixa renda”, exigir e definir como será feita a participação popular. Além disso, a ZEIS podem contribuir para o reconhecimento de comunidades tradicionais:

- indígenas

- populações rurais

- quilombolas

- as populações ribeirinhas

- populações extrativistas

- comunidades de pescadores

O plano diretor também deve prever a regularização das áreas cuja ocupação (posse) não é reconhecida, através de um plano destinado para áreas de moradia popular, indicando os instrumentos certos, a exemplo do Usucapião Especial Urbano e a Concessão de Uso Especial para fins de moradia.

“As funções sociais da cidade estão sendo desenvolvidas de forma plena quando houver redução das desigualdades sociais, promoção da justiça social e melhoria da qualidade de vida urbana. Esse preceito constitucional serve como referência para impedir medidas e ações dos agentes públicos e privados que gerem situações de segregação e exclusão de grupos e comunidades carentes. Enquanto essa população não tiver acesso à moradia, transporte público, saneamento, cultura, lazer, segurança, educação, saúde não haverá como postular a defesa de que a cidade esteja atendendo à sua função social.” SAULE JR (2002)92

Quanto à função social da propriedade, assim se manifesta Grau (1990):93
“[...] fundamentos distintos justificam propriedade dotada de função individual e propriedade dotada de função social. Encontra justificação, a primeira na garantia, que se reclama, de que possa o indivíduo prover a sua subsistência e de sua família, daí porque concorre para essa justificação a sua origem, acatada quando a ordem jurídica assegura o direito de herança. Já a propriedade dotada de função social, é justificada pelos seus fins, seus serviços, sua função.”
É importante ressaltar que o plano diretor não ser encarado como uma lista de “boas intenções” e, sim, dizer com precisão qual a função social de cada área e delimitando no mapa da cidade. Por conseguinte, urge que o plano diretor respeite o conteúdo mínimo exigido pelo Estatuto da Cidade, incluso no art. 42, incisos I ao III.

Logo, o plano diretor deve orientar as metas dos plano plurianuais (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária (LO) no âmbito municipal.

Através de um plano diretor eficaz o município como gestor urbano pode contribuir para a construção de cidades mais humanas, propiciando à sua população o acesso à informação, a participação integrada em audiências públicas, inclusive, e na escolha de áreas que merecem prioridade.

Para garantir uma eficiente aplicação dessa poderosa ferramenta que é o Plano Diretor para a execução de política urbana faz-se necessário que o Poder Público passe a:

1 – gerar informações

2 – atualizar cadastros

3 – aperfeiçoar o sistema tributário

4 – conhecer o mercado imobiliário

Conseqüentemente, o plano diretor deve refletir os anseios da comunidade e indicar os caminhos para a construção de uma cidade melhor, apontando rumos para o desenvolvimento local, criando propostas de alternativas de solução que objetivem a melhoria da qualidade de vida e da gestão pública, e propondo diretrizes para proteger o meio ambiente, os mananciais, o patrimônio histórico e cultural local, além da preservação das áreas verdes urbanas.
4.1 IMPLEMENTAÇÃO MUNICIPAL DO PLANO DIRETOR

Sendo o plano diretor a alternativa legal para organizar o crescimento e o funcionamento da cidade, coordenando as ações do setor público e privado e que enfatiza a necessidade da efetiva participação da sociedade na gestão urbana com bases sustentáveis e, também garantir o atendimento às necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida e justiça social, reconhecimento da diversidade cultural é importante que o engajamento de todos na implementação das ações previstas. Assim, é indispensável a participação popular tanto na fase de elaboração quanto na de implementação do plano diretor.

Assim se afirma porque o plano diretor não é instrumento de aplicação de âmbito apenas da gestão administrativa, a ela se sobrepõe, pelos objetivos gerais e integrados que dele constam e que pelo dinamismo e complexidade das questões urbanas exige uma participação integrada de todos os segmentos da sociedade.

A participação popular pode ocorrer desde o processo de discussão e de identificação dos problemas locais, como também nos conselhos, associações, comissões de representações sociais, ONGs, sindicatos, enfim todos que se habilitem ao debate.

A participação da sociedade toma destaque com base no princípio da intervenção, enquanto proposta interdisciplinar. Não se pode afastar os principais atores interessados da proposta de mudança, por isso, o plano diretor deve ser visto como uma peça de articulação dos planos e ações que objetivem o desenvolvimento da cidade.

A participação popular deixa ser, conseqüentemente, uma concessão do poder público e torna-se uma imperatividade legal haja vista a disposição do §4º, art. 40, incisos I a III.

“Algumas dessas diretrizes, já adotadas em determinados processos de participação popular em entidades da Administração Pública Brasileira, podem ser assim resumidas: divulgação, com antecedência necessária à preparação dos interessados, das informações a discutir em audiência pública; abertura de participação a todos os detentores de legítimo interesse em participar do processo; divulgação dos comentários e sugestões formulados; e, finalmente, resposta fundamentada aos comentários e contribuições.” CAMARA (2003)94

4.2 – CARACTERÍSTICAS MUNICIPAIS NA ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR

Para Saule Júnior (2002), os municípios, através de suas Leis Orgânicas, deveriam definir os requisitos e procedimentos para a aprovação do plano diretor.

É bom, nesse ponto, distinguir cidade de Município:



Cidade: do latim civitate. Urbe; complexo demográfico formado por concentração de habitantes, não agrícola, os quais se dedicam a atividades urbanas, de caráter mercantil, industrial, financeira, cultural.95

Município: pessoa jurídica de direito público interno, que tem autonomia político-administrativa; é a célula básica da federação brasileira. A iniciativa popular para apresentação de projetos também vigora nos municípios. Pode sofrer intervenção estadual, nos casos previstos na Constituição Federal.96
Importante salientar que a política de urbanização sendo ônus para o governo municipal implica que a elaboração da Lei seja de iniciativa do município que submeterá ao poder legislativo municipal.

Tal afirmativa afasta qualquer interferência na elaboração e na aprovação do Plano Diretor por parte do Estado e da União, preservando-se, assim, a competência municipal para tratar da matéria, ressalvada a prerrogativa que a União tem de editar normas e diretrizes gerais quanto à questão urbana.

Toma realce, então, a questão da participação popular na fase de elaboração do plano diretor (responsabilidade do Executivo) e na fase de aprovação desse instrumento legal (responsabilidade do Legislativo).

Assim se expressa Gasparini (2002):97

“De sorte que essa garantia só será plena se o Executivo, durante a elaboração do plano diretor, e o Legislativo, durante a tramitação da respectiva lei pela Câmara de Vereadores, colocarem pessoal capacitado e com conhecimento do projeto elaborado para esclarecer e orientar os interessados. Todas essas medidas deverão ser comprovadas mediante atas, lavradas pelas autoridades competentes, assinadas pelos presentes em cada sessão e juntadas ao processo legislativo de instituição do plano diretor.”
Outro aspecto que deve ser salientado diz respeito à abrangência do plano diretor. O Estatuto da Cidade disciplina no art. 40 que o plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

Isso leva à interpretação de que o plano diretor ultrapassa as fronteiras da cidade. Sabe-se que a cidade termina onde tem início o meio rural. Todavia, o município engloba tanto a área urbana (construída) quanto à área rural (campo).

Disto se deduz que o plano diretor não só aplica suas metas, princípios, objetivos e diretrizes na cidade, mas também na área rural. (?)

“O município tem competência para delimitar sua zona urbana. Não é, entretanto, pacífica a discussão sobre a distinção entre imóveis urbano e rural. O Estatuto da Terra e, posteriormente, o art. 4º da Lei 8.629/93, elegem o critério da destinação para a caracterização do imóvel como rural ou urbano – ou seja -, se o imóvel é destinado à moradia, comércio ou industria, é urbano; se destinado às atividades agropecuárias, é rural. Já o art. 32 do Código Tributário Nacional, ao definir o Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU -, elege o critério da localização – ou seja, se o imóvel está localizado dentro do perímetro urbano ele é urbano; caso contrário, é rural.” 98


Da leitura que se faz do Estatuto da Cidade se interpreta que o plano diretor não deve limitar sua atuação na área urbana, mas, também, expandi-la na área rural.

Nesse aspecto é cautelosa a leitura que se deve fazer nos seguintes dispositivos constantes da Lei 10.257/2001:

1º- O §2º do art. 40 do aludido Estatuto disciplina que o plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo;

2º - O art. 41 trata da obrigatoriedade quanto à elaboração/aprovação do plano diretor que é obrigatório para cidades:



I – com mais de 20 mil habitantes;

(...)

Câmara (2003)99 de forma clara elucida a questão:

“A regra há de ser bem compreendida. Não é porque o plano diretor deve abranger toda a área do Município, inclusive a rural, que o legislador poderá, no exercício dessa competência específica, prescrever políticas agrárias ou disciplinar o uso dos imóveis rurais. Se assim o fizesse estaria, efetivamente, usurpando competência legislativa da União. Quando o Estatuto prevê a abrangência do plano diretor para a área de todo o município, parte do pressuposto de que tal competência será exercida no âmbito da atuação legítima do legislador municipal, que, em relação ao citado plano, deve se ater aos aspectos urbanísticos.”
4.3 – OBRIGATORIEDADE OU FACULTATIVIDADE
O Estatuto da Cidade determina no art. 40 que o plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, deverá ser aprovado por lei municipal. Não obstante a regra imposta pela Lei infraconstitucional, a Constituição Federal já havia fixado a competência do município na elaboração do plano diretor quando determinou que a aprovação do aludido instituto legal seria feita pela Câmara Municipal.

O plano diretor é de observância obrigatória para cidades (e não município):

- com mais de 20 mil habitantes;

- fazem parte de regiões metropolitanas; 100

- fazem parte de aglomerações urbanas;

- onde o Poder Público municipal pretenda utilizar instrumentos previstos no art. 4º do art. 182, da Constituição Federal;

- integrantes de áreas de interesse turístico;

- inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional

Outra obrigatoriedade prevista na lei e que alcança as cidades (e não município) com mais de 500.000 habitantes diz respeito à elaboração de um plano de transporte urbano integrado e que se torne compatível com o plano diretor ou que nela possa estar inserido.

Assim, se a cidade se enquadrar numa das hipóteses acima referidas não há facultatividade na elaboração/aprovação do plano diretor e, sim, cumprir os ditames legais sob pena de responder até por improbidade administrativa.

A facultatividade está no caso da cidade não se enquadrar no dispositivo de obrigatoriedade, mas que haja interesse do gestor público municipal em planejar o futuro e ter a oportunidade de construir a cidade, mais humana, mais justa, mais igualitária.

O urbano contemporâneo implica numa série de questões apenas colocadas em pauta, pois a discussão não se esgotou. Os problemas gerados pela ocupação descontrolada das cidades, por conseguinte, resulta um quadro comum nas grandes metrópoles, mas que em algumas pequenas cidades também pode ocorrer diante do quadro de pobreza generalizada e da ausência de políticas de urbanização. Por isso, nada impede que determinado município cuja cidade não preencha os requisitos de exigibilidade do plano diretor possa também, como ação de vanguarda, implementar o seu.

Todos os problemas que resultem na regionalização da pobreza, na concentração dos excluídos e na depredação ambiental, encontram perspectiva de melhoria através das regras criadas pelo plano diretor.

Dito assim, compreende-se porque o legislador através do Estatuto da Cidade, obriga os municípios brasileiros a elaborar seus Planos Diretores101 e devem adotar um processo contínuo de planejamento e de seu desenvolvimento102, de conhecimento e de reflexão sobre os princípios do desenvolvimento urbano sustentável, bem como sobre as diretrizes e estratégias de políticas públicas sem perder de vista a atribuição que tem o poder publico municipal tem de gerir a cidade em busca da boa qualidade de vida aos seus habitantes.

“A atuação municipal – para municípios com mais de vinte mil habitantes – inicia na formulação do plano diretor que deve indicar os pontos fundamentais em prol do desenvolvimento urbano e os ajustes a serem implementados de acordo com o plano de governo apresentado. É nesse instrumento que se materializa o projeto de reurbanização”. SALEME (2005)103

4.4 – GESTÃO PARTICIPATIVA

A gestão participativa implica no envolvimento de todos os seguimentos da sociedade e mais o poder público na busca real da concretização das medidas e cumprimento das diretrizes inclusas no plano diretor.

A gestão participativa envolve ações na elaboração, aprovação, acompanhamento e revisão do plano diretor. É um pacto legitimado por todos.

Essa foi uma grande inovação trazida pela Lei 10.257, de 2001, pois não se trata de uma ação isolado do poder público municipal, diz respeito a todos tendo em vista que está em jogo o bem-estar da coletividade em geral.

As propostas que visem à mitigação ou a solução dos problemas urbanos da cidade necessitam ser entendidas pela população que possa ocorrer à concreta participação social através da implementação de programas e projetos conduzidos pela gestão municipal.

Sobre a participação popular, ou gestão participativa, entende Mukai (2001):104
“Em nosso entender, qualquer que seja a forma de participação da comunidade no planejamento municipal, alguns requisitos não poderiam ser deixados de lado: a) a representatividade popular só se pode dar por intermédio de associações; b) a participação da comunidade não é somente em relação à elaboração do plano: ela abrange todo o processo de sua formulação, desde os diagnósticos, eleição das políticas, fixação das metas e diretrizes, aprovação do anteprojeto e, após a edição da lei, suas regulamentações (leis e decretos) e a execução do plano propriamente dito.”

4.5 – NATUREZA JURÍDICA DO PLANO DIRETOR

Foi a Constituição Federal de 1988 que delimitou ao plano diretor – instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana – o aspecto formal de sua aprovação.

Isso está claro pela imperatividade existente de que são as Câmaras Municipais que irão aprovar o plano diretor.

O artigo 182 delimitou a competência do ente federal responsável pela aplicação da política de desenvolvimento urbano, para o município, excluindo desse encargo direto os Estados e a União.

Todavia, até 2001, essa responsabilidade dependia de regulamentação que só veio com a edição da Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade -.

O Estatuto da Cidade regulamentou os artigos da Carta Maior – 182 e 183 – e entre tantos instrumentos de política de urbanização trouxe como regra obrigatória a elaboração do plano diretor para cidades que se enquadrem nas hipóteses previstas no art. 41 da aludida lei federal.

Considerando que o Plano Diretor, sendo o instrumento de execução da política de urbanização, criará obrigações, limitações e reservas para a sociedade não poderia deixar de ter vinculação com o princípio da legalidade – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer senão em virtude de lei -.

Todavia, o plano diretor, em seu aspecto técnico é um “documento de base que se apresenta sob a forma gráfica, compreendendo relatório, mapas e quadros que retratam a situação existente e as projeções da situação futura”, 105 apresenta-se como regra jurídica, por isso, é lei, não sob o aspecto material, por faltar ao plano diretor, generalidade e abstração, assim, teria a qualificação de plano urbanístico, mas sob o aspecto formal.

Quanto à natureza jurídica do Plano Diretor a quem assevere:

“Por leis e decretos de efeitos concretos entendem-se- aqueles que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como leis que aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam municípios ou desmembram distritos, as que concedem isenções fiscais; as que proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações e outros dessa espécie. Tais leis ou decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos, revestindo a forma imprópria de lei ou de decreto por exigências administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente como qualquer ato administrativo de efeitos individuais e específicos, razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança”. SILVA (2000)106

5 – CONTROLE DA EFETIVIDADE DAS MEDIDAS PROPOSTAS NO PLANO DIRETOR
Não se pode falar em eficácia das medidas propostas no Plano Diretor sem que ocorra, por parte da coletividade e do poder público municipal, ações de controle e fiscalização das medidas propostas no plano diretor.

Há diversas formar de exercitar o controle, o poder público, por exemplo, pode controlar internamente pelo exercício da autotutela107, pelo exercício do poder de polícia administrativa entre outras formas.

Os graves problemas ambientais não receberam solução imediata com a edição do Estatuto da Cidade e nem com a criação do Plano Diretor por parte dos municípios brasileiros. Os mesmos problemas, ou em maior freqüência e proporção, continuam ocorrendo em todas as cidades brasileiras.

As invasões de terras públicas e particulares, a poluição do ar e dos cursos d’água, a poluição sonora, visual e estética, o desemprego e a ausência, ainda, da conscientização acerca das questões ambientais, continuam trazendo um resultado negativo e bastante impactante para os moradores das cidades e afetando a qualidade de vida de todos.

Mesmo de posse de uma ferramenta básica e eficaz, e é o que se espera do plano diretor, para os municípios, tornou-se árdua a missão de humanizar a cidade conforme lhe exige o Estatuto da Cidade.

Pelo reconhecimento da gravidade dos problemas urbanos causados pela degradação ambiental, pelas mudanças demográficas, pela notória pobreza generalizada e persistente, pelas desigualdades sociais e econômicas é que surge um novo paradigma para o desenvolvimento das cidades – o desenvolvimento sustentável – que o Estatuto da Cidade, regulamentando o artigo 182 da Constituição da República e através do plano diretor, espera que ocorra a redução desses problemas que tanto tem afetado a todos.

Portanto, o plano diretor não mudará a situação como poder de magia. Diante das limitações e alternativas de solução trazidas por ele espera-se que, através do engajamento de todos os segmentos da sociedade e do poder pública, esse quadro venha transforma-se, mesmo que gradativamente.

O envolvimento de todos os atores sociais deve ser feito através de uma agenda ambiental e uma agenda social, justamente, pelo reconhecimento da necessidade do desenvolvimento econômico, mas, assegurando a preservação ambiental e a equidade social.

Para minimizar as graves questões urbanas existentes e promover um conhecimento das normas fazendo com que ocorra o previsto num dos mais importantes instrumentos do Estatuto da Cidade – Plano Diretor – faz-se necessário que o Município esteja atento à sua função precípua que é a de promover juntamente com a execução de suas políticas de urbanização também exercer o poder do controle, e assim deve a sociedade, todos envolvidos na construção das cidades sustentáveis, diretriz básica do Estatuo da Cidade.

O urbano sustentável, eqüitativo, economicamente eficiente e politicamente viável só ocorrerá com esforços conjugados, através da gestão democrática da cidade, que já não é mais uma faculdade e, sim, um compromisso de todos os habitantes da cidade.

Assim, pelo controle se tem a oportunidade de acompanhar as mudanças.

Em primeiro plano, como forma de controlar a efetividade das medidas propostas pelo plano diretor, o controle social será de grande importância.

O que é o controle social?

O controle social diz respeito à participação da sociedade quanto à adoção de medidas que venham fortalecer, cada vez mais, as instâncias de planejamento da administração municipal.

Para tanto, é necessário que o corpo de planejamento municipal seja composto de um quadro técnico qualificado e capacitado para por em prática as diretrizes e instrumentos previstos no plano diretor.

A participação da sociedade no processo de decisões ou de discussões de medidas que deverão adotadas pelo poder público e que tenham incidência direta sobre a execução de políticas públicas de urbanização, através de realização de fóruns, seminários, congressos, audiências públicas que devem ser programados e realizados periodicamente.

Outro ponto é a necessidade da criação de fundos, que será feito por autorização legal, com fins de facilitar no aspecto financeiro a implementação das medidas planejadas.

O controle social tem origem na própria democracia, no exercício de soberania popular, fundada na premissa de que o gestor público deve prestar contas com o também responder pelos atos praticados em desconformidade com o princípio da legalidade.

O gestor que não cumpre o estabelecido no plano diretor responde perante a sociedade por quebra do princípio da impessoalidade, pois no exercício da função pública não importa o entender, o querer ou o desejo pessoal do gestor.

O que vai preponderar é a busca da satisfação das necessidades coletivas, cujas ações do gestor devem estar alheias a qualquer tipo de subjetividade.

O exercício do controle social, pelas associações, sociedades civis, ONGs, sindicatos, que se faz pela fiscalização dos atos públicos podem recorrer aos seguintes instrumentos jurídicos:

- Ação Popular

- Ação Civil Pública

- representação junto ao Ministério Público

- Mandado de Segurança Coletivo

- Tribunais de Contas

- representação na Câmara Municipal

Não se pode deixar de ressaltar, também, que o plano diretor também é um eficaz instrumento de controle, pois este envolve a participação popular em todas as suas etapas, cujas diretrizes ali previstas devem ser monitoradas por toda a sociedade.

Não obstante, o acesso à informação que deve ser facilitada pelo poder público, a publicidade dos atos se torna mecanismos eficazes que contribuem para o exercício do controle social.

Outra forma de controlar a efetividade das medidas propostas pelo plano diretor se faz através do controle legal.

O controle legal está em vários institutos jurídicos, desde a Carta Magna, Leis Orgânicas Municipais, análise do Legislativo, com o auxílio das cortes de contas e, principalmente, pelo próprio plano diretor.

O Estatuto da Cidade dispõe no art. 1º que o mesmo contém normas de ordem pública e de interesse social, que propõem regular o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, assim como o equilíbrio ambiental.

Assim, se contém norma de ordem pública tem aplicação erga omnes . Tanto é que no capítulo que trata da gestão democrática da cidade, no art. 45 o legislador obriga a inclusão obrigatória e significativa da população como forma de garantir o controle direto das atividades dos gestores, como forma de pleno exercício da cidadania.

Outro ponto que implica no controle legal, previsto na Lei 10.257/2001, está previsto no art. 52 ao considerar ato de improbidade, para o prefeito e outros agentes, quando descumprirem as regras dos incisos II ao VIII.

Portanto, o próprio Estatuto da cidade impõe a forma do controle, de natureza legal, uma vez previsto por ele sobre as condutas omissivas ou desconformes com a lei.

Por fim, o exercício do poder de polícia é outra forma eficaz de controlar as medidas impostas pelo plano diretor como forma de construir cidades sustentáveis.

Os flagrantes diários vistos nas cidades brasileiras mostram o descaso perante o instituto legal. Construções que contrariam as regras do Plano Diretor e, conjugado com as ocupações irregulares ou ilegais do solo urbano, públicos e particulares, construções em áreas de riscos ou fora das áreas autorizadas para urbanização, poluição sonora, trânsito caótico, contribuem para a criação de uma paisagem urbana poluída e sem beleza.

E é refletindo sobre os princípios, objetivos e diretrizes propostos pelo Estatuto da Cidade, através de sua mais eficiente ferramenta – plano diretor – se afirma que sem um efetivo controle e fiscalização, tanto por parte do Poder Público quanto da sociedade, o trabalho da gestão da cidade pode ser em vão.

As normas administrativas, o Código de Postura, o Código Municipal Ambiental, a Lei de Crimes Ambientais, os Planos Diretores e as disposições do Estatuto da Cidade são descumpridas rotineiramente por alguns citadinos que atuam em desconformidade com a legislação, buscando apenas satisfazer interesses pessoais e que resultam para o prejuízo de todos.

O controle feito pelo exercício do poder de polícia é a atribuição que a Administração Pública que tem de restringir direitos individuais em benefício do direito coletivo e na busca da construção de uma cidade com mais habitalidade.

É nesse contexto que urge a necessidade de implantação de políticas publicas, da criação de leis e de uma atuação mais eficaz do poder público através do exercício do poder de polícia.

A falta de “delegacias” especializadas que possa tratar de matérias pertinentes às infrações cometidas na cidade contribui para a dificuldade de implementação de políticas públicas urbanas que tem por objetivo proporcionar uma melhor qualidade de vida para os que vivem na cidade.

As normas administrativas, o Código de Postura, o Código Municipal Ambiental, a Lei de Crimes Ambientais, os Planos Diretores e as disposições do Estatuto da Cidade são descumpridas rotineiramente por alguns citadinos que atuam em desconformidade com a legislação visando atingir meros interesses pessoais prejudicando o interesse de todos a ter uma cidade saudável, planejada, humana e que possibilite o exercício da cidadania de cada cidadão que nela habita.

“Esses dois princípios – liberdade e propriedade – devem, necessariamente, estar consonantes com os objetivos públicos, de modo a não obstaculizá-los, já que de maior supremacia. Há necessidade [...] da delineação do sentido poder de polícia, amplitude do mesmo, a sua noção de “poder negativo”, os seus traços característicos e/ou atributos, as suas características de condicionar, restringir e limitar a atuação do particular e vinculação do assunto frente à intervenção na propriedade, principalmente urbana.” WENDT(2000)108


O exercício do poder de polícia perde a conotação de “abuso” por parte da administração pública quando esse exercício tende a controlar atos individuais em nome do interesse público.

Os meios de atuação do poder de polícia podem se concretizar dos seguintes modos:

- por atos normativos em geral;

- pela lei;

- pelas limitações administrativas, criadas por lei ( limitam o exercício de direitos e das atividades individuais);

- medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença);

- medidas repressivas (dissolução de reunião, interdição de atividade, apreensão de mercadorias deterioradas, internação de pessoas com doença contagiosa [embargo de obra], com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei.109

Por isso o poder de polícia se reveste de atributos eficazes, desde que utilizados dentro do limite da competência, forma, motivo e objeto (requisitos de validade do ato administrativo):

1- discricionariedade

2 – auto-executoriedade

3 - coercibilidade



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