As metrópoles e grandes cidades se tornaram um verdadeiro caos



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É por força do Estatuto da Cidade, que os municípios brasileiros devem, obrigatoriamente, elaborar seus Planos Diretores e devem adotar um processo continuo de planejamento de seu desenvolvimento, de conhecimento e de reflexão sobre os princípios do desenvolvimento urbano sustentável, bem como sobre as diretrizes e estratégias de políticas públicas sem perder de vista a atribuição que tem o poder publico municipal do exercício do seu poder de policia.

O Poder de Polícia (police power) tem seu conceito estabelecido no Código Tributário Nacional que assim dispõe:

Art. 78. Considera-se o poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse oi liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, a tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Parágrafo Único. Considera-se regular o exercício do poder de policia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

Como características fundamentais dessa atividade, é de fácil identificação o fato dela ser condicionadora do exercício de direitos individuais.

“Não se confunde, portanto, com outros setores do atuar administrativo em que se exigem comportamentos particulares, onde se leva a cabo requisição de bens ou se realizam fomentos. Não. Realmente, pela atuação da policia administrativa, a Administração, cuida de atingir o bem coletivo através da disciplinação do exercício correto, do exercício razoável dos direitos individuais. Ela visa, portanto, a proporcionar o bem-estar publico através da repressão, da prevenção, da disciplinação das atividades que possam de fato perturbar a ordem jurídica”. BASTOS (2001)110.

A sociedade é complexa, tem anseios iguais quando a vida é compartilhada em conjunto, mas cada indivíduo tem desejos pessoais, subjetivos que, muitas das vezes tendem a provocar danos no interesse maior que é o interesse de todos.

Nesse aspecto é importante que o poder público possa se valer do exercício do poder de polícia em nome de um interesse maior, o bem-estar da coletividade em geral cujo fundamento jurídico esta na própria Constituição Federal e na legislação, que só reflete a supremacia geral que o Estado exerce, de modo indistinto, sobre os cidadãos, atividades e bens.111

5.1 – DISCRICIONARIEDADE NA IMPLEMENTAÇÃO DAS MEDIDAS PROPOSTAS

Segundo Mello (2004)112 :

“Discricionariedade é a margem de “liberdade” que remanesça ao administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabíveis perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal, quando por força da fluidez das expressões da lei ou da liberdade conferida ao mandamento, dela não se possa extrair objetivamente uma solução unívoca para a situação vertente.”


A discricionariedade do gestor público, embora sendo um dos poderes que Administração se vale para por em funcionamento a máquina administrativa, encontra limites na atuação até como forma de preservação do estado de direito. Assim, o gestor público, nos limites legais, pode optar para a realização do ato legal, mas não decidir sobre sua concretude ou não.

“ O ato discricionário está igualmente descrito pela lei, mas esta confere ao agente público certa liberdade, permitindo-lhe avaliar os fatos e adotar decisões que julgue mais consentâneas com o interesse público. Na prática desses atos, a lei faculta a utilização, pelo administrador, de critérios próprios, para avaliação e decisão, quanto às medidas a serem tomadas.”AGUIAR (1996)113

Quando a lei fixa diretrizes a serem cumpridas, não pode o administrador público ignorar os ditames legais. No caso das regras introduzidas pelo plano diretor, não dá margem para que o gestor público use da discricionariedade quanto à sua implementação. A margem de liberdade que ele tem na sua atuação é de escolher o momento mais propício para a realização das medidas, uma vez que está em jogo o interesse coletivo em promover projetos de urbanização com vistas a melhorar a cidade.

5.2 – A QUESTÃO DA SUBJETIVIDADE OU GENERALIDADE DOS PLANOS DIRETORES


A subjetividade ou mesmo a generalidade dos planos diretores pode trazer prejuízo da implementação das ações e metas estabelecidas, considerando que cada cidade possui peculiaridades próprias que devem ser consideradas na elaboração do plano diretor.

De tal forma que o Estatuto da Cidade ao estabelecer o conteúdo mínimo do plano diretor evita que o Executivo crie leis inaplicáveis com medidas inexeqüíveis e que só trariam danos à população urbana.

O conteúdo mínimo que deve conter cada plano diretor, obrigatoriamente observado pelos municípios visa:

- a delimitação das áreas urbanas, onde poderão ocorrer o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

- o direito de preempção;

- a outorga onerosa do direito de construir;

- áreas que podem sofrer alteração de uso do solo;

- área para aplicação de operações consorciadas; e

- transferência do direito de construir.

Ora, se o plano diretor é a ferramenta fundamental para a implementação de políticas urbanas, conforme requer o Estatuto da Cidade, não pode tratar de forma genérica ou dentro de compreensões subjetivas dos prefeitos, sob risco da não exeqüibilidade do cumprimento do que está previsto no art. 2º , e incisos, da lei que protege o ambiente artificial.



5.3.1 - A participação e auxílio do Ministério das Cidades

O Ministério das Cidades, órgão da administração pública federal tem contribuído sobremaneira para que o processo de urbanização ocorra de forma efetiva e eficaz em todos os municípios brasileiros.

Para tanto, tem disponibilizado telefones e site para consultas.

Algumas das ações do Ministério das Cidades:

1 – Mande sua pergunta para informe@cidades.gov

2 – O Ministério das Cidades quer ajudar o seu município a fazer o Plano

3 – Cartilha: Plano Diretor e Metodologia de Participação Popular

3 – Campanha do Plano Diretor Participativo (até 20.05.2006- ofereceu 256 oficinas, com a participação de mais de 10 mil pessoas em cerca de 1.600 municípios114 brasileiros)

O trabalho de mobilização do Ministério das Cidades criou 26 núcleos formados por associações de classe, de ensino, representantes dos governos, fóruns pela reforma urbana, ONGs, e uma quantidade expressiva de populares ligados aos movimentos de luta por moradia, todos engajados na busca de um futuro melhor para suas cidades.

Segundo dados do Ministério das Cidades;

- 1.684 municípios obrigados a elaborar seu plano diretor;

- Desse número apenas 14% concluíram o processo;

- Em andamento, até 2006, 74% faltavam concluir seus planos diretores.115
Pelo acesso ao site oficial o Ministério das cidades convidava toda a população, como gestor, a obter informações, participar de campanhas, obter fontes de recurso, kits com explicativos, boletins.

Do Conselho das Cidades:

O Conselho Nacional das Cidades (COnCIDADES) é um Conselho Federal eleito nas Conferências das Cidades, composto por representantes de entidades de movimentos populares, trabalhadores, prefeituras, governos estaduais e federal, empresários, ONGs e entidades acadêmicas e profissionais com o objetivo de formular e implementar a política nacional de desenvolvimento urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execução.

O Conselho das Cidades116 tomou posse, em abril de 2005, e se tornou um modelo de gestão pública, debatendo sobre políticas de saneamento, habitação, mobilidade urbana, parcelamento da terra, sustentando sua atuação nos princípios de descentralização e democratização.

O COnCIDADES visa à participação cidadã nas decisões sobre as políticas públicas e contribuir com os municípios na aplicação do Estatuto da Cidade. Suas resoluções têm caráter normativo, ou seja, são normas, que devem ser seguidas.117

Na ação conjunta o Instituto Pólis foi de grande participação e contribuição, promovendo oficinas, distribuindo kits, cartilhas, abrindo discussão com a população e demais seguimentos da sociedade.

O Instituto Polis é uma ONG, fundada em 1987, de atuação nacional no campo de políticas públicas e do desenvolvimento local. Seu objetivo é a melhoria da qualidade de vida, o desenvolvimento sustentável, a ampliação dos direitos de cidadania e a democratização da sociedade, disponibilizando dicas e idéias para a atuação municipal, 118 inclusive na questão de auxiliar com corpo técnico para a elaboração de planos diretores de municípios que estão situados, geograficamente, muito distante ou de difícil acesso, como é o caso dos municípios da Amazônia, particularmente o Estado do Amazonas que criou uma cartilha de orientação para a elaboração de planos diretores para os distantes municípios.119
5.3.2 - Resoluções do Conselho das Cidades – ConCIDADES

O Conselho das Cidades atua por meio de Resoluções, deliberadas por seus membros cujo efeito são normativos, ou seja, há obrigatoriedade no cumprimento das Resoluções do ConCidades.

Destacam-se as seguintes Resoluções:

1 – Resolução nº. 13, de 16/06/2004- Criou as diretrizes e recomendações para a criação dos Conselhos das Cidades ou equivalentes;

2 – Resolução nº. 25, de 18/03/2005 – Criou orientações e recomendações quanto a participação democrática no Plano Diretor;

3 - Resolução nº. 34, de 01/07/2005 – Criou orientações e recomendações quanto ao conteúdo mínimo do Plano Diretor.


5.4 –Responsabilidade das autoridades públicas envolvidas

Um dos princípios vinculadores da Administração Pública, além da aplicabilidade dos princípios da legalidade, eficiência, publicidade, moralidade, é o da impessoalidade através do qual a atuação do gestor público se despoja de qualquer interesse pessoal, devendo estar voltado para a persecução de objetivos que atendam ao interesse comum.

Portanto, a quebra desse princípio norteador da conduta do gestor público municipal, no que tange aos encargos impostos pelo Estatuto da Cidade, implica na responsabilização desses atos.

A lei 10.257/2001, no art. 52, expressamente, dispõe que o Prefeito que não cumprir as obrigações inclusas nos incisos II a VIII incorrerá em atos de improbidade administrativa.

Os atos de improbidade administrativas tipificados na Lei 8.429/92, referem-se à condutas que implicam no enriquecimento ilícito do gestor, ou que causem prejuízo ao erário, ou que atentem contra os princípios da Administração Pública, durante o exercício do mandato, cargo, emprego e função, e se concretizam pela quebra do princípio da moralidade, entre outros.

“Todos esses mecanismos são instrumentos hábeis para a tutela da moralidade administrativa e o combate à improbidade administrativa – conceitos que expressam um dever jurídico do agente público, amplamente considerado, e do particular que se relaciona com a Administração Pública. [...] Desejam-se resultados jurídicos que não sejam imorais, amorais, abusivos, contrários aos standasds normativos inseridos na Constituição e nas leis infraconstitucionais.” FIGUEIREDO (2003)120.

Além de ser responsabilizado pos atos de improbidade, também, do que se extrai da disposição do art. 54 do Estatuto, o agente que agir em contrário aos interesses públicos, poderá também lhe ser aplicada os preceitos da Ação Civil Pública.

O Estatuto da Cidade, naquele art. introduziu prejuízos à ordem urbanística, o que acarreta para o causador do dano, responsabilidade civil.

A pretensão do legislador é conscientizar o agente público (prefeito e outros agentes) a cumprir a legislação municipal mediante o que está disciplinado.

Quanto aos objetivos pelo Estatuto da Cidade implica em ajustar à conduta aos princípios e à lei, fazendo com que o agente execute os comandos legais.

Todavia, é importante destacar que não só incorre em improbidade, o fato do agente não promover, em cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel que foi incorporado ao patrimônio público ou que não utilize os institutos da preempção, outorga onerosa do direito de construir.

Também responderá por improbidade caso não venha cumprir o disciplinado nos inciso de I a III, do §4º, do art. 40, ou seja:

- não promover audiências públicas e debates, cerceando o direito de participação da população e contrariando a lei no que toca à gestão participativa;

- não dar publicidade aos documentos e informações produzidos, quebrando o princípio da publicidade;

- não conceder acesso aos interessados quanto aos documentos e informações produzidos, quebrando o princípio do direito à informação;

Não obstante, é bom ressaltar quanto à responsabilidade do agente vinculado ao Executivo e ao Legislativo, que não garantir no processo de elaboração do plano diretor, direito de participação, direito ao acesso das informações e dos documentos produzidos.

Esses agentes responderão, também, por ato de improbidade administrativa. Os atos de improbidade contrariam a moralidade, divergem do caminho da probidade, da honra, da integridade do caráter do agente público, desrespeitando o verdadeiro gestor da coisa pública que é, na verdade, a população.

Se a participação da população está garantida pela lei, havendo obstáculo qualquer interessado deverá promover a devida representação junto ao Ministério Público que adotará as medidas cabíveis de apuração, através do inquérito civil público, peça importante que subsidiará a Ação Civil Pública e a Ação de Improbidade Administrativa.

As penalidades cabíveis, que caberá ao juiz levar em consideração a extensão do dano, aplicáveis aos Prefeitos e outros responsáveis podem ser:

- perda da função pública

- suspensão dos direitos políticos (de 3 a 5 anos)

- pagamento de multa civil

- proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais pelo prazo de três anos

Se qualquer membro da sociedade agir incontinenti em defesa do interesse público estará, por outro lado, promovendo o controle social e o controle legal.



6. MANAUS E A NECESSIDADE DE NOVAS FORMAS INDICATIVAS DE GESTÃO DA CIDADE

O processo histórico de ocupação da cidade já é suficiente para provocar no meio ambiente graves impactos ambientais. Essa inevitável depredação é imensurável quando o crescimento populacional ocorre sem o controle efetivo do poder Público.

A urbanização da cidade ocorre, via de rega, sem o devido planejamento do Poder Público, uma vez que os atos de invasão e apropriação do solo urbano antecedem qualquer forma de implementação de política de urbanização.

O uso e a ocupação do solo urbano se dá à margem da lei principalmente quando se trata da questão habitacional. Desta forma, a ocupação desordenada tem apresentado um resultado negativo e de grande impacto negativo para a cidade afetando a qualidade de vida de todos os seus habitantes, em diversos aspectos. O crescimento da população, a ausência de aplicabilidade de elementos do Direito Urbanístico ou dos instrumentos de política pública de desenvolvimento sustentável tem ocasionado graves e sérios problemas para os citadinos.

É importante ressaltar que não é dever isolado do Município criar diretrizes para a execução de políticas urbanas. O Estado também tem essa responsabilidade e deve, em conjunto com o Município, melhorar as condições de vida da população carente criando políticas públicas que objetivem ajudar as pessoas “sem renda”.

“ A periferização da população de baixa renda em áreas cada vez mais distantes em relação ao núcleo central está relacionada basicamente a dois fatores. O primeiro pressupõe o fato de haver o controle do uso do solo nas áreas melhor localizadas, com tendência a uma forte especulação imobiliária. O segundo, revela a escassez de habitação para a classe social de baixa renda, deixando-a à margem dos programas de habitação oferecidos tanto pelos órgãos públicos, quanto pela iniciativa privada, mas que atendem a uma clientela restrita. Diante desses fatos, resta à população de baixo status social utilizar de instrumentos alternativos para conseguir acesso à moradia própria, entre os quais predominam as ocupações em diversas áreas da periferia urbana”. FILHO (1999)121

A cidade de Manaus possui uma área de 14.337 Km2. Sua população vem crescendo, exponencialmente, ano a ano. Em 1991 sua população era estimada em 1.165.352 habitantes, já em 2000 o município de Manaus atingiu o crescimento populacional alcançando o número de 1.450.234 habitantes. A expansão urbana vem crescendo em direção ao município do Rio Preto da Eva. A cidade é banhada pelo Rio Negro e entrecortada por diversos igarapés, na sua maioria todos poluídos - Igarapé do Quarenta; Igarapé do Mindu; Igarapé do Tarumã; Igarapé do Franco; Igarapé do São Raimundo e outros.

Manaus localiza-se a 40,33 metros acima do nível do mar e seu índice pluviométrico é de 2.100 mm, contribuindo para que ocorra os fenômenos da "cheia ou enchente" e da "vazante" dos rios e igarapés da região. Limita-se ao norte com o município de Presidente Figueiredo; ao sul com o município de Iranduba e Careiro; ao Leste com o município de Itacoatiara e Rio Preto da Eva; e a Oeste com o município de Novo Airão. Seu clima é quente e úmido, limitado a duas estações: - das chuvas (inverno) que tem início no final de dezembro e termina no final de julho; e da estiagem (verão) que dura de setembro a dezembro. A temperatura oscila em 28 a 40° C.

Embora possa sugerir o contrário, o período da exploração da borracha mesmo trazendo grande riqueza para Manaus, trouxe para a cidade um grande crescimento populacional e o início de sérios problemas sociais. Há que se considerar que, naquele período, o êxodo rural e a imigração nordestina mais que dobrou a população de Manaus.

Com o progresso, ou seja, com o advento da modernidade Manaus sofreu drásticas transformações. Terminada a 1ª Guerra Mundial, os "soldados da borracha" ficaram desempregados e, sem alternativas buscaram na cidade grande melhor condição de vida. Em 1950, como resultado do declínio da exportação da borracha e, conseqüentemente, da decadência econômica que sofreu o estado do Amazonas/Manaus, os seringueiros desempregados se estabeleceram às margens dos igarapés da cidade e, principalmente nas águas do Rio Negro, surgindo, assim, a cidade flutuante.

Os tempos modernos acabaram com os hábitos e costumes da antiga Manaus e os saraus desapareceram. Na verdade, o ciclo da borracha, após o seu período de "glamour", desencadeou uma situação de notória pobreza para os habitantes da cidade de Manaus. A cidade era um atrativo ilusório de riqueza fácil e, repentinamente, essa perspectiva desapareceu. Uma grande massa populacional aqui se instalou sem que existisse a devida infra-estrutura. O inchaço do núcleo urbano acarretou o surgimento das favelas que aumentou consideravelmente após a instalação do projeto da Zona Franca de Manaus em 1967.

Bairros como Cachoeirinha, Colônia Oliveira Machado e São Raimundo, foram ocupados por famílias pobres que não tinham condições de morar no centro da cidade. Por outro lado, esses bairros não tinham nenhum tipo de serviço público para oferecer aos seus habitantes, bonde, água e luz. Mais tarde, outros locais foram sendo ocupados de maneira desordenada, quebrando, radicalmente a harmonia de um planejamento urbano.

A miséria existente e as diferenças sociais passaram a ser um sério fator de risco promovendo a violência urbana, a prostituição, os desajustes sociais.

São notórias as diferenças e a heterogeneidade que passou a existir em Manaus. Manaus se tomou uma metrópole. Sua população, a exemplo de toda grande cidade, deixou de ter a feição provinciana antes existente e assumiu ares de indiferença das grandes capitais, devido o ritmo acelerado e contínuo que passou a fazer parte de sua rotina.

O urbanismo implantado, por força dos fatos, foi criado para "adequação" e não como parte de um programa ou planejamento instituído pêlos governos. De qualquer modo, o embelezamento da cidade e o melhoramento trazido pela urbanização contemporânea, não conseguiu amenizar a pobreza implantada desde a criação de Manaus. Passou a ser cenário integrante e inevitável de todos os lugares.

Manaus, vive hoje o slogan Pensando Manaus para o futuro”. Com a campanha de implementação de política urbana e todo a movimentação para que os municípios elaborassem seus planos diretores, o de Manaus que já estava inexeqüível há mais de 20 anos, foi aprovado, em 2001, justamente no momento em que foi aprovado o Estatuto da cidade.

Muitas mudanças ocorreram, inclusive na lei que aprovou o plano diretor. Toda a política de urbanização da cidade de Manaus, a cargo do IMPLURB – que se volta para o planejamento urbano, vê a questão como uma necessidade de acompanhar, através de processo contínuo de planejamento e fiscalização com fins de proporcionar para os habitantes da cidade uma melhor qualidade de vida, duramente afetada com as freqüentes invasões, derrubada da floresta, crescimento populacional e outras seqüelas oriundas de uma cidade que cresceu à margem de um planejamento, no mínimo, eficaz.

Para tanto, disponibiliza a Prefeitura de Manaus o site onde a população poderá obter informações e acompanhar as ações municipais, através de uma gestão democrática da cidade.

O plano diretor de Manaus possui uma peculiaridade, ou seja, embora o município já tenha o seu Código Ambiental o plano diretor recebeu a seguinte titularidade: Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus através do qual se juntam ações de prevenção ao meio ambiente conjugadas com a execução de política urbana.

Há necessidade que o poder público municipal não concentre a atividade do plano diretor no legalismo que ele insere e crie outras alternativas de solução, a exemplo da criação do Fundo Municipal de Desenvolvimento urbano e do Conselho Municipal de Desenvolvimento urbano.

Mas a tarefa municipal está só iniciando.

7. CONCLUSÃO

A construção de cidades sustentáveis implica em tornar a cidade caótica mais humana para ser habitada. Não se pode esquecer que a qualidade de vida é direito fundamental de todo ser humano.

Assim, um dos instrumentos mais eficazes trazidos pelo Estatuto da Cidade – o plano diretor – teria o encargo de adotar medias de ordenação e correto uso e parcelamento do solo urbano através da implementação de políticas públicas urbanas com o objetivo de promover o bem-estar social.

Entretanto, embora revestido de todas as peças que possam dar mais ordenação à cidade, o plano diretor, sendo um plano urbanístico, depende da atuação do gestor público quanto à sua correta aplicação e alcance de metas.

E nesse contexto que se torna fundamental todas as formas de participação da sociedade, seja através da gestão democrática, seja através do controle.

Também, deixa de ser suficiente apenas o controle social uma vez que a sociedade interessada estará submissa às ações do gestor público. É importante, também o comprometimento deste através do exercício do poder de polícia para assegurar que as regras estabelecidas no plano diretor não sejam obstaculizadas por pessoas que só visam interesses pessoais.

Além do mais, diante do engajamento da sociedade e do poder público em prol da construção da cidade sustentável, como quer o Estatuto da Cidade, requer que o controle legal seja exercido pelo Ministério Público fiscal da lei e defensor dos interesses coletivos.

Deste modo, a reforma urbana só se concretizará se o compromisso for de todos os atores sociais. Por isso, a importância do controle sobre a efetividade das medidas propostas no plano diretor se dará através do controle social, legal e de polícia.




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