Desafios do trabalho



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As políticas locais integradas


Não há dúvida que as políticas de emprego no sentido amplo dependem em grande parte de políticas macro-econômicas, como da taxa de investimentos, da taxa de juros, da proteção de determinados setores, da abertura de canais de exportação e assim por diante. No entanto, é impressionante o que se pode fazer com políticas locais, no nível, por exemplo, dos municípios.
De forma geral, não estamos acostumados a olhar o município como espaço social e econômico integrado, ou seja, como unidade de acumulação. Se visitamos uma fábrica, e vemos que o proprietário comprou dez caminhões quando tem utilidade apenas para três, deixando os outros parados, achamos uma idiotice, um desperdício. No entanto, cada município tem milhares de hectares de terra parada, um grande número de desempregados, os seus trabalhadores perdem horas improdutivas no trânsito, gastando gasolina inutilmente, e assim por diante. Não nos preocupamos com isto, porque achamos que os hectares parados são um problema particular do proprietário, que o desemprego é um problema individual de um trabalhador que não soube se formar e encontrar trabalho, que o problema do trânsito é que as pessoas gostam de andar de carro.
Em outros termos, se pensássemos o município como unidade de acumulação, como espaço que tem de utilizar os seus fatores de maneira minimamente racional, começaríamos a notar e a avaliar sistematicamente os recursos sub-utilizados, o tempo perdido pelo cidadão, as irracionalidades acumuladas. A produtividade social é um conceito importante. Em termos de redução de custos, por exemplo, uma secretaria de saúde pode achar que está economizando dinheiro ao terceirizar um serviço. Mas serviços privatizados tendem a buscar os lucros da saúde curativa, desleixando a prevenção. O resultado prático será uma forte elevação dos custos de saúde para o conjunto do município, e queda da produtividade social.49 Não investir na saúde materno-infantil, por exemplo, gera depois custos dezenas de vezes superiores para sustentar durante toda uma vida uma pessoa com problemas crônicos de saúde.
De forma geral, sai muito mais caro sustentar os impactos indiretos da pobreza e da ausência de políticas sociais, do que desembolsar os recursos que seriam necessários para tirar as pessoas da pobreza.50 Mas o essencial para nós, neste ponto, é que no nível da administração local pode-se articular políticas de renda-mínima e de educação, de educação e de saúde, de inclusão social com geração de emprego e renda. Não que iniciativas não sejam viáveis no nível nacional: o governo federal pode aprovar leis adequadas e orçamentos para os diversos setores, e facilitar muito inclusive dinamização de políticas locais. Mas é no plano local que se pode juntar as diversas políticas setoriais para formar uma política econômica e social coerente no seu conjunto, pois podem ser organizadas as parcerias necessárias, podem ser ouvidos os atores sociais mais interessados em cada problema, pode-se gerar um processo articulado de desenvolvimento.
Em Belo Horizonte, por exemplo, o governo municipal tirou a verba da merenda escolar das grandes empresas intermediárias, e firmou algumas centenas de convênios com grupos de pequenos agricultores do cinturão verde da cidade. Com isto reduziu-se a corrupção tradicional nesta área, e expandiu-se o emprego ao dinamizar a pequena produção horti-fruti-granjeira da região. Como os convênios exigem cultivo sustentável, as crianças passaram a receber, nas escolas, alimentos sem produtos químicos. Não é secundário, no caso, o fato de grupos de pequenos agricultores, ao se responsabilizarem pelo abastecimento de uma escola, deixaram de produzir apenas para o mercado anônimo: é um valor importante, em termos humanos, a satisfação de um agricultor de produzir um belo tomate para as “suas” crianças. Isto é geração de capital social, representa enormes economias indiretas em termos integração social, de redução de criminalidade, de melhores condições de saúde e assim por diante.
Um vez mais, a política de emprego, de direitos sociais, de redução da exclusão, precisa deixar de ser vista como política setorial isolada, “geração de emprego e renda”, ou como “fatias” setoriais, mas como uma política articulada, e o espaço privilegiado de ações sociais e econômicas articuladas é o espaço local.

As políticas públicas


Este tipo de enfoque não é necessariamente bem visto na nossa cultura política tradicional. A descentralização parece à primeira vista constituir uma perda de poder do nível central de governo. As coisas não se passam necessariamente desta maneira. O poder não é um bolo, onde se alguém come mais, outro comerá menos. A capacidade institucional de organizar os processos de transformação social passa pela adequada estruturação do que Aldaíza Sposati chama de “mapa do processo decisório”.
No nosso, caso, o problema é em grande parte institucional. Apesar de significativos avanços com a constituição de 1988, o poder local ainda continua bastante limitado. Vimos acima que nos países desenvolvidos, o Estado gere aproximadamente 50% do Pib, enquanto nos países em desenvolvimento atinge apenas cerca de 25%. Como o Pib é bastante menor no caso dos países pobres, a diferença é imensa, e o nosso problema seguramente não é reduzir tamanho do Estado, mas racionalizar o seu funcionamento. Este último argumento nos leva a outra diferença essencial entre países ricos e pobres, que é de onde se concentra a máquina do Estado: quando analisamos a distribuição do bolo dos recursos públicos, vemos que os poderes locais administram, nos países ricos, entre 40 e 60% do total, enquanto nos países pobres administram entre 5 e 15%.
Em termos históricos, o processo é compreensível. Com uma urbanização mais antiga, fruto dos próprios processos de industrialização, os países hoje desenvolvidos passaram os recursos públicos para onde se apresentam os grandes problemas do nosso cotidiano, para as cidades. No nosso caso, a urbanização ainda é extremamente recente, não tendo sido acompanhada pelas transformações institucionais correspondentes. Nos anos 1950, ainda éramos um país rural, com dois terços da população vivendo dispersa nos campos. Nestas condições, era natural que o poder do Estado se concentrasse nas capitais, onde havia governo, técnicos, bancos, poder de decisão.
Hoje temos 83% de população urbana.51 No espaço de duas gerações, realizou-se um gigantesco êxodo rural. Contrariamente aos países ricos, onde o êxodo rural resultava da expansão industrial e da conseqüente atração urbana, no Brasil o processo foi dominantemente de exclusão rural, fruto de um triplo movimento de expansão da monocultura, de tecnificação do campo, e do uso da terra como reserva de valor ou como objeto de especulação financeira. Esta transformação deu-se de maneira extremamente acelerada, jogando grandes massas de pobres rurais nas cidades, sem empregos pré-existentes. O ritmo de urbanização não permitiu que as infraestruturas urbanas acompanhassem. Dotar periferias pobres de escolas, saneamento, segurança, escolas e outras infraestruturas, quando os novos bairros cresciam a taxas freqüentemente superiores a 10% ao ano, não era viável, sobretudo quando os recursos públicos eram, e continuam sendo, pouco descentralizados. E com poucos empregos, vivendo muitas vezes de bicos, os novos residentes urbanos não teriam capacidade própria de financiamento.52
Os problemas mais dramáticos acumulados no país são relativamente simples. Trata-se muito menos de conseguir exportar mais soja ou de produzir mais automóveis, do que de assegurar infraestruturas básicas e políticas sociais para os dois terços de pobres do país. Este tipo de atividade precisa ser gerido localmente, por pessoas que conhecem a situação específica de determinado município. E em termos funcionais, como numerosas experiências de orçamento participativo têm demonstrado, nada como associar a uma iniciativa a população diretamente interessada.
É interessante aqui ver o mecanismo de regulação que Ove Pedersen chama de negotiated economy, economia negociada: "É minha asserção que os países escandinavos estão crescentemente assumindo o caráter de uma economia negociada. Uma parte essencial, e crescente, da alocação de recursos produtivos bem como a (re)distribuição do produto é determinada nem pelo mercado, nem por processos autônomos de tomada de decisão de autoridades públicas. Em vez disto, o processo de tomada de decisão é conduzido através de negociações institucionalizadas entre os agentes interessados relevantes, os quais chegam a decisões vinculantes tipicamente baseadas em imperativos discursivos, políticos ou morais, mais do que baseadas em ameaças e incentivos econômicos”.53

Trata-se aqui de processos de tomada de decisão que já existem, e funcionam. E são negociações institucionalizadas, ou seja existem formas organizadas e reguladas de consulta a todos os agentes interessados. O passo é importante, e faz parte de uma silenciosa revolução política. Com efeito, organizar a economia, de forma a que seja socialmente útil, já não depende de expectativas isoladas do governo por um lado, ou da empresa por outro, mas da articulação sistêmica através da sociedade civil organizada.





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