Desafios do trabalho



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O potencial das políticas sociais


Ainda não estamos acostumados a ver as políticas sociais como motor de um processo de acumulação. Um prêmio “Nobel” de economia norte-americano declarou recentemente que estava cansado de uma visão de que gastar com indústria seria investimento, enquanto gastar com saúde ou educação seria ‘gasto’. Na realidade, hoje já se entende que sem investir no homem, investir na maquina terá pouco sentido.
O próprio peso das políticas sociais mudou radicalmente dentro da sociedade. Uma estimativa já antiga do Banco Mundial era de que o Brasil gastava 25% do Pib na área social. Outras estimativas mencionam 20%. O detalhe da cifra não é essencial aqui. O argumento central é que a área social tornou-se hoje o conjunto mais significativo já não só do ponto de vista social, mas do ponto de vista econômico. Nos Estados Unidos, hoje, o conjunto da indústria manufatureira representa cerca de 16% do Pib, emprega menos de 10% da mão de obra e continua reduzindo a sua participação, enquanto a saúde representa sozinha 15%, tornando-se o maior setor econômico norte-americano. Se somarmos outros tantos para educação, que se expande sob diversas formas, inclusive nas universidades e centros de formação corporativos, e áreas extremamente dinâmicas como cultura e entretenimento, estamos falando em algo como 40% do Pib. Assim, as políticas sociais tornam-se a nova locomotiva de expansão de atividades econômicas em geral.
A visão sobre a sua função social também muda rapidamente. Até meados do século XX, as políticas sociais eram essencialmente vistas como um tipo de “esparadrapo” para pobres, enquanto os ricos tinham os seus próprios sistemas privados e bastante restritos. A partir dos anos 1970, em boa parte já sob pressão das inovações tecnológicas, passou-se a entender que dinheiro gasto com educação, por exemplo, podia significar mais expansão de atividades produtivas do que dinheiro gasto com máquinas. Nascia a visão da “educação para o desenvolvimento”, na linha do Banco Mundial.
A partir dos anos 1990, as Nações Unidas passariam a dar grande visibilidade a uma reformulação radical das funções das políticas sociais. N63o é que a educação seja boa, neste sentido, porque ajuda a desenvolver recursos humanos para as empresas: a educação é boa em si. Em outros termos, uma vida com educação, cultura, saúde, lazer, segurança, habitação, meio ambiente, é exatamente o que queremos da vida. As atividades da industria, de bancos, de comércio, são os meios, e têm de gerar dinâmicas econômicas que permitam financiar a qualidade de vida, objetivo último do conjunto das nossas atividades. Invertia-se assim a visão dos resultados dos nossos esforços de desenvolvimento. Na contabilidade tradicional, o Banco Mundial apresenta o Pib das nações, e o Brasil aparece como 9ª potência mundial. Nas contas do IDH (Indicadores do Desenvolvimento Humano), mede-se o resultado prático para a qualidade de vida da população, e o Brasil ocupa o 63º lugar.
Em torno da nova visão, nascia também o interesse privado com a área. Quando as políticas sociais eram essencialmente coisas para pobre, ficaram tranqüilamente empurradas, como custo, para o Estado. Hoje, saúde, educação e até segurança, estão se tornando o grande negócio, e estão sendo apropriados pelo setor privado. No Brasil, combinamos o atraso das políticas sociais tradicionais, com os efeitos perniciosos de uma privatização selvagem. O exemplo da saúde é neste sentido interessante.
É preciso considerar, antes de tudo, os limites das políticas sociais ancoradas em relações formais de trabalho. No Brasil, devido à presença relativamente fraca, se compararmos com países desenvolvidos, da relação de trabalho de assalariado formal, a presença dos planos de saúde fica relativamente restrita. Apenas 29 milhões de pessoas encontravam-se cobertos por planos privados de saúde em 1998, contrariamente às informações da ABRAMGE (Associação Brasileira de Medicina de Grupo) que afirmava cobrir 41 milhões de pessoas. Se acrescentarmos as pessoas cobertas por planos específicos de assistência ao servidor público ou a militares, (9,7 milhões) atingiamos um total de 39 milhões de pessoas cobertas, 24,5% da população. O que significa que 75,5% da população não estava coberta por planos de saúde.54 A ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar) apresenta uma cobertura total de 35,8 milhões de pessoas em 2006 o que, comparando com os dados de 1998 vistos acima, mostra que as proporções se mantêm.
Os planos privados buscam naturalmente as faixas de menor risco, e de maior capacidade aquisitiva. “A cobertura por plano de saúde é também maior entre as pessoas que avaliam seu estado de saúde como ‘muito bom e bom’ (25,9%) e diminui à medida que a auto-avaliação do estado de saúde piora. Entre as pessoas que avaliam como ‘ruim ou muito ruim’ seu estado de saúde, a cobertura é menor: 14,5%. Observa-se uma associação positiva entre cobertura de plano de saúde e renda familiar: a cobertura é de 2,6% na classe de renda familiar inferior a 1 salário mínimo, cresce para 4,8% entre pessoas cuja renda familiar está entre 1 e 2 salários mínimos, e passa a crescer com maior intensidade na demais classes de renda: 9,4% (2 a 3 salários mínimos), 18% (3 a 5 salários mínimos), 34,7% (5 a 10 salários mínimos) e 76% (20 salários mínimos e mais).”
“Os planos de saúde atuam no sistema de saúde brasileiro introduzindo mais um elemento de geração de desigualdades sociais no acesso e na utilização de serviços de saúde, na medida em que cobrem uma parcela seleta da população brasileira na qual predomina: pessoas de maior renda familiar, inseridas em determinados ramos de atividade do mercado de trabalho, e que avaliam seu estado de saúde como ‘muito bom’ ou ‘bom’.“
Portanto: saúde cara, curativa e não preventiva, concentrada em alguns segmentos profissionais, e em geral para as pessoas mais saudáveis. A frágil cobertura dos mais pobres sai caro para a sociedade: “É preciso destacar, conclui a pesquisa do IBGE, que as pessoas sem rendimento foram as que apresentaram o maior coeficiente de internação hospitalar (11,5 por 100 pessoas no grupo)”.55 O SUS representa um imenso avanço, e é hoje acampanhado com interesse em outros países, mas enfrenta a tensão permanente com o setor privado que busca o lucro. Não se escapa desta realidade prosaica: para quem quer lucrar com saúde, mais um doente é mais um cliente. O conjunto de políticas sociais que tornam a população mais saudável, como saneamento, acesso à alimentação e água limpa, generalização da vacina e outros elementos preventivos despertam pouco interesse nesta área. É significativo que o SUS, com o grande avanço que representa, tenha tido a sua origem nos movimentos sociais ligados à saúde, e não no setor privado ou na máquina estatal.
Este tipo de solução privatista para minorias, ou de não-solução, predomina nos diferentes setores das políticas sociais. Quando vemos os absurdos que se atinge ao privatizar a saúde, vêm nos naturalmente a saudade de sistemas do Estado. Na realidade, as políticas sociais obedecem a relações técnicas de produção bastante particulares: trata-se de serviços que precisam ser entregues às pessoas diretamente, e a cada pessoa do país. O serviço de saúde precisa atingir cada casa, cada pessoa. A escola precisa atingir todas as crianças, e assim por diante. Desenvolver sistemas intensamente capilares a partir de uma gestão centralizada produz imensas pirâmides burocráticas, ineficientes e em geral corruptas.
Frente a uma área que está se tornando dominante nos processos modernos de desenvolvimento, temos portanto um desafio: nem as tradicionais burocracias estatais, e muito menos os sistemas privados centrados no lucro a qualquer custo, respondem às necessidades de produzir serviços sociais adequados. As nossas heranças institucionais e organizacionais, e as correspondentes teorias administrativas, estudam a pirâmide burocrática e a máquina empresarial. Conhecemos Weber e Taylor. Quais serão os paradigmas de gestão que correspondem às políticas sociais?
De forma simplificada mas realista, os novos paradigmas de gestão social que surgem concentram-se na descentralização e na participação. Hoje se constata cada vez mais que praticamente todos os setores da área das políticas sociais, saúde, educação, cultura, informação, lazer, esporte, habitação, segurança – funcionam muito mais adequadamente quando as decisões são tomadas o mais perto possível da população interessada nos resultados. A descentralização pode, no quadro das nossas tradições políticas, levar a um reforço do caciquismo local. Mas no conjunto, trata-se de uma condição praticamente indispensável da racionalidade da gestão social.
A descentralização é essencial para garantir o segundo pilar da gestão social, que é a participação. As pessoas podem participar ativamente quando se trata de projetos da sua região, referentes à realidade que conhecem. E uma comunidade que participa da gestão de uma escola, por exemplo, está muito interessada em assegurar a boa qualidade do ensino para os seus filhos. De certa forma, capitaliza-se o interesse das comunidades com a qualidade da sua própria vida, como instrumento racionalizador da gestão.
O terceiro pilar deste novo paradigma da gestão está na informação. Não há participação adequada com uma comunidade desinformada. Criar os sistemas de informação é necessário tanto para a racionalidade da gestão, como para os mecanismos participativos. Em outros termos, gera-se a transparência, através dos meios de comunicação local.
Não se trata aqui, naturalmente, de assegurar apenas a racionalidade da gestão. Uma comunidade participativa, que acompanha os problemas de gestão da sua localidade, também constrói cidadania, amplia o capital social, gera uma nova cultura política. Uma cultura política baseada na consciência, informação adequada e mecanismos participativos reflete-se necessariamente no comportamento empresarial, nas exigências sindicais, nas atitudes do consumidor, nas políticas reais de proteção e seguridade social.56
No conjunto, há poucas dúvidas de que não basta criar ilhas de excelência em alguns segmentos empresariais. É preciso promover sistematicamente uma mudança de cultura da gestão social, articulando diversas mudanças que poderão ter efeito sinérgico umas sobre as outras. E neste sentido, as políticas sociais podem constituir um poderoso construtor das articulações sociais que tanto necessitamos.57



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