Direit o direito Ambiental: a legislação em Defesa dos Recursos Naturais



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S E Ç Ã O III


D I R E I T O




O Ponto de Partida: a Constituição Federal.

A atual Carta Magna houve por bem dedicar – especificamente – um capítulo ao meio ambiente. Um só artigo, seguido de vários incisos e seis parágrafos (CF, art.225). É considerado um avanço na história jurídica constitucional brasileira, pois é a primeira Constituição a tratar, com precisão cirúrgica, a questão do meio ambiente.

Merece atenção, contudo, que essa concentração do dispositivo constitucional é apenas aparente, pois outros dispositivos da mesma natureza encontram-se pulverizados no texto constitucional, e não são poucos, os artigos. 20, II, 23, VI e VII, art. 24, VI, VII e VIII, 91, §1°, III, 129, III, 170, VI, 174, §3°, 186, 200, VIII, 216, V e 220, §3°, II. Não podem ser esquecidos os remédios constitucionais que são instrumentos de garantia para a defesa contra os atos lesivos ao meio ambiente, a exemplo da ação popular e da ação civil pública 1 e até mesmo os sistemas de controle de constitucionalidade difuso e concentrado no âmbito do Judiciário 2.

Mas a efetividade das normas constitucionais não resulta – e nem se esgota – tão-somente da singela compreensão jurídica do que venham a ser normas plenas, contidas ou programáticas. Além da legislação infraconstitucional e da sua regulamentação, os instrumentos de gestão têm especial e relevante função para se passar da palavra à ação, como por exemplo, a criação efetiva das áreas de proteção ambiental (APA)3 e programas de educação ambiental4, com o propósito de conformar a população com o meio ambiente, tendo em vista a diretriz do desenvolvimento sustentável 5.

Não é tarefa fácil. No plano constitucional, a competência legislativa e a administrativa concorrentes para o trato das questões ambientais sugerem constantes conflitos no âmbito do poder público, uma vez que cada nível da administração – federal, estadual e municipal - pode estabelecer parâmetros e prioridades diferentes nas políticas de desenvolvimento e proteção ambiental, não escapando da observação que o poder público, como o grande gestor ambiental, é também um enorme e potencial ofensor do meio ambiente, à medida que realiza empreendimentos de grande magnitude, como usinas hidrelétricas, rodovias, usinas de lixo e outras atividades de expressivo impacto ambiental.

A tensão permanente entre o desenvolvimento e a proteção ao meio ambiente faz parte justamente de um binário inseparável, haja vista que a desconsideração protetora e o esgotamento dos recursos naturais levariam ao colapso o próprio desenvolvimento, na via de um processo autofágico e apocalíptico. Daí a importância da Constituição Ambiental, como expressão amadurecida da vontade política e ideológica de uma nação em encerrar uma lei fundamental comprometida com a proteção ao meio ambiente e os seus recursos naturais.

Fixados os marcos iniciais de orientação que a Constituição sinalizou ao legislador, o presente estudo está dirigido para alguns dos pontos mais sensíveis e importantes em que a legislação atua como relevante instrumento de proteção ambiental.

O Direito Ambiental Penal

As normas cíveis e administrativas prestam relevante função na efetividade da tutela ao meio ambiente. Todavia, essas normas gerais não se mostram suficientes à efetivação da proteção, especialmente pelo fato de que o interesse juridicamente tutelado tem caráter macrossocial, ou seja, implica ofensa aos direitos de massa – coletivos e difusos – transindividuais até mesmo no aspecto temporal, haja vista o comprometimento não só das gerações atuais, mas também das gerações futuras. Entra em cena, portanto, o Direito Penal, como instrumento de pressão para conter as mais graves violações através da criminalização ambiental.



A existência desse acentuado dano social não escapou do trato constitucional, uma vez que a Lex Magna pontua a tríplice responsabilidade ao infrator ambiental: art. 225, §3° (“as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, às sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”). No regime legal, a Lei n° 9.605/98 concentra a mais significativa responsabilização de caráter penal no âmbito do ordenamento jurídico. Mas não basta. O Direito Ambiental Penal somente cumpre sua relevante função se estiverem presentes o seu caráter preventivo, educativo, repressivo e reparador, dadas as inúmeras situações de complexidade que caracterizam os crimes ambientais. Assim, na referida lei se encontram as diretrizes fundamentais que atuam em várias frentes:

1. PREVENÇÃO UNIVERSAL

O Traço distintivo do Direito Ambiental Penal é a sua função preventiva. Exemplo: art.79-A 6: “Para o cumprimento no disposto desta Lei, os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA (...) ficam autorizados a celebrar, com força de título executivo extrajudicial, termo de compromisso com pessoas físicas ou jurídicas (...)

2. REGIME EDUCATIVO

É o caráter pedagógico com o fim de se evitarem futuras agressões. Exemplo: art.72, §4°: “a multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.

3. REGIME REPRESSIVO

Tem caráter sancionador e objetiva punir o infrator por violações mais graves. Exemplo: art.35. “Pescar mediante a utilização de: I – explosivos ou substâncias que em contato com a água, produzam efeito semelhante. Pena – reclusão, de (um) ano a 5 (cinco) anos.

4. REPARAÇÃO DO DANO

É a reversão ao statu quo para a recomposição do meio ambiente: Exemplo: art.17: “a verificação da reparação (..) será feita mediante laudo de reparação do dano ambiental, e as condições a serem impostas pelo juiz deverão relacionar-se com a proteção ao meio ambiente.

Outro ponto merecedor de atenção é a responsabilização criminal da pessoa jurídica, dado o potencial ofensivo que têm as empresas na realização de suas atividades. Permite a lei, ainda, a desconsideração da personalidade jurídica quando for necessário descortinar a responsabilidade de seus dirigentes. Vale dizer que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da entidade”, sendo que “a responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato”, e como consectário de viabilização “poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente “(Cf. lei cit., arts. 3°, parágrafo único e 4°).

Por outro lado, a lei sub examinen prestigiou a aplicação de penas alternativas, na exata medida em que permite que penas restritivas de direitos sejam autônomas e substituam as privativas de liberdade, tanto nos delitos culposos como naqueles em que a pena privativa de liberdade seja inferior a quatro anos. Admite-se, ainda, a transação penal e a suspensão do processo, sendo que, neste aspecto, a lei estabelece um mecanismo engenhoso ao condicionar esses benefícios à prévia composição do dano ambiental, inclusive com a admissão de prova técnica (laudo), de modo a garantir a máxima efetividade da reparação 1.



O Direito das Águas

A água é o alimento da humanidade e fonte de sustentação da vida. Sem esse recurso natural, não há atividade, não há desenvolvimento, não há sequer vida. Portanto, sua natureza é vital e constitui-se em patrimônio de interesse comum de todos.

A proteção das águas tem especial atenção da Constituição Federal, ao estabelecer o seu regime dominial (propriedade das águas) como, por exemplo, os lagos e os rios e quaisquer correntes de água situados em terrenos de domínio da União (CF, art.20, III), o regime de utilização, como é o caso de exploração de serviços e instalações de energia elétrica (potenciais hidroenergéticos), assim como o regime de saúde pública, seja inspecionando, seja fiscalizando alimentos (inclusive bebidas e águas para consumo), vigilância sanitária (trato de epidemias) e de saneamento básico ( CF, arts. 200, II, IV e VI). Como a utilização da água se faz presente em quase todas as atividades humanas, a sua tutela é igualmente expandida. Não é por outra razão que são muitos os tratados internacionais aprovados pelo Brasil na tutela das águas, entre os quais podermos destacar a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar; a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios; a Convenção Relativa à Organização Hidrográfica Internacional.

No regime legal, a tutela das águas é uma rosa dos ventos, pois segue várias direções conforme a especificidade do bem tutelado. Assim, temos a título de exemplos: Decreto-lei n° 3.438/41 (Terrenos de Marinha e Manguezais); Decreto-lei n° 7.841/45 (Código de Águas Minerais); Decreto-lei n° 221/67 (Proteção da flora e da fauna aquáticas); Lei n° 5.318/67 (Política Nacional de Saneamento); Lei n° 7.661/88 (Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro); Lei n° 9.433/97 (Plano Nacional de Recursos Hídricos); Lei n° 9.795/99 (Plano Nacional de Educação Ambiental); Lei n° 9.984/2000 (criação da Agência Nacional das Águas – ANA, autarquia federal responsável pela execução do PNRH).

Merece destaque a importância do Inquérito Civil e da Ação Civil pública como instrumentos do Ministério Público para a proteção ambiental das águas, assim como as atribuições dadas aos órgãos administrativos para executar e fiscalizar, com poder de sanção, as atividades dos particulares 8.

É sensível perceber que todos os arcabouços legislativos e administrativos são, apesar de suas amplitudes, insuficientes para a proteção que ainda se almeja, haja vista que ainda são freqüentes e diárias as notícias de degradação ambiental justamente neste importantíssimo recurso natural. Como bem salientado no Seminário Meio Ambiente e a Tutela Jurídica das Águas 9, é imperativo uma efetiva política de educação jurídico-ambiental, econômico-ambiental, urbanístico-ambiental, agrícola-ambiental, médico-ambiental e científico-tecnológica, em um raio de ação circular que preserve as águas e a sadia qualidade ambiental propícia à vida em geral e ao bem-estar das presentes e futuras gerações.



DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS DAS ÁGUAS (ONU)

1. A água faz parte do patrimônio do planeta. Cada continente, cada povo, cada nação, cada região, cada cidade, cada cidadão, é plenamente responsável aos olhos de todos.

2. A água é a seiva de nosso planeta. Ela é condição essencial de vida de todo vegetal, animal ou ser humano. Sem ela não poderíamos conceber como são a atmosfera, o clima, a vegetação, a cultura ou a agricultura.

3. Os recursos naturais de transformação da água em água potável são lentos, frágeis e muito limitados. Assim sendo, a água deve ser manipulada com racionalidade, precaução e parcimônia.

4. O equilíbrio e o futuro de nosso planeta dependem da preservação da água e de seus ciclos. Estes devem permanecer intactos e funcionando normalmente para garantir a continuidade da vida sobre a Terra. Este equilíbrio depende, em particular, da preservação dos mares e oceanos, por onde os ciclos começam.

5. A água não é somente herança de nossos predecessores; ela é, sobretudo, um empréstimo aos nossos sucessores. Sua proteção constitui uma necessidade vital, assim como a obrigação moral do homem para com as gerações presentes e futuras.

6. A água não é uma doação gratuita da natureza; ela tem um valor econômico: precisa-se saber que ela é, algumas vezes, rara e dispendiosa e que pode muito bem escassear em qualquer região do mundo.

7. A água não deve ser desperdiçada, nem poluída, nem envenenada. De maneira geral, sua utilização deve ser feita com consciência e discernimento para que não se chegue a uma situação de esgotamento ou de deterioração da qualidade das reservas atualmente disponíveis.

8. A utilização da água implica respeito à lei. Sua proteção constitui uma obrigação jurídica para todo homem ou grupo social que a utiliza. Esta questão não deve ser ignorada nem pelo homem nem pelo Estado.

9. A gestão da água impõe um equilíbrio entre os imperativos de sua proteção e as necessidades de ordem econômica, sanitária e social.

10. O planejamento da gestão da água deve levar em conta a solidariedade e o consenso em razão de sua distribuição desigual sobre a Terra.



Proteção da Fauna

Nas Escrituras Sagradas, os animais tiveram precedência sobre a criação do homem, mas Deus privilegiou a potestade humana ao estabelecer que façamos o homem à nossa imagem, segundo a nossa semelhança, e tenham eles em sujeição os peixes do mar e as criaturas voadoras dos céus, e os animais domésticos, e toda a terra, e todo animal movente que se move sobre a terra” (Gênesis, 1: 26). Esse poder de sujeição, por certo, nunca foi para maltratar, torturar ou exterminar os animais, mas estabelecer a responsabilidade humana – diante do poder sobre as criaturas do céu, do mar e da terra – de preservar e zelar por eles 10.

O artigo 225, §1°, VII da Carta Política de 1988 dispõe expressamente sobre o dever do Estado e da coletividade em proteger a fauna e a flora (“Para assegurar a efetividade desse direito incumbe ao Poder Público: proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção das espécies ou submetam os animais à crueldade”). Tanto a União como os Estados e os Municípios têm competência legislativa concorrente e competência material comum (CF, arts. 23, VI e 24, VI), ou seja, podem tanto legislar quanto executar ações para a proteção da fauna. No plano infraconstitucional, o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, que está previsto na Lei n° 6.938/81, é integrado por vários órgãos responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.

As agressões à fauna 11 é de espantosa criatividade, haja vista que o sadismo humano é sem limites. Sua incursão vai desde os “esportes” até aos requintes da mais profunda crueldade. É preocupação na ordem internacional, por exemplo, o tráfico de animais e a submissão em experiências cruéis.



A legislação protetora da fauna segue em evolução no país, razão pela qual destacamos o quadro sinótico abaixo, com a indicação das principais leis por matéria:

LEGISLAÇÃO

MATÉRIA

Lei n° 221, de 28 de fevereiro de 1967

Institui o Código de Pesca

Lei n° 5.197, de 03 de janeiro de 1967

Dispõe sobre a proteção à fauna e dá outras providências

Lei n° 6.638, de 08 de maio de 1979

Normas para a Prática Didático-Científica da Vivissecção de Animais.

Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981

Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências.

Lei n° 7.173, de 14 de dezembro de 1983

Dispõe sobre o estabelecimento e funcionamento de jardins zoológicos e dá outras providências.

Lei n° 7.643, de 18 de dezembro de 1989

Proíbe a Pesca de Cetáceos nas Águas Jurisdicionais Brasileiras e dá outras providências.

Lei n° 7.889, de 23 de novembro de 1989

Dispõe sobre inspeção sanitária e industrial dos produtos de origem animal e dá outras providências.

Lei n° 9.605, de 12 de fevereiro de 1998

Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e dá outras providências.

Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000

Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências.

No âmbito da jurisprudência da Excelsa Corte Constitucional, merece destaque a orientação de que costumes regionais brasileiros, como a “briga de galos” e a “farra do boi”, não mais têm lugar diante da proteção constitucional:

CONSTITUCIONAL. MEIO-AMBIENTE. ANIMAIS: PROTEÇÃO: CRUELDADE. "BRIGA DE GALOS". I. - A Lei 2.895, de 20.03.98, do Estado do Rio de Janeiro, ao autorizar e disciplinar a realização de competições entre "galos combatentes", autoriza e disciplina a submissão desses animais a tratamento cruel, o que a Constituição Federal não permite: C.F., art. 225, § 1º, VII. II. - Cautelar deferida, suspendendo-se a eficácia da Lei 2.895, de 20.03.98, do Estado do Rio de Janeiro. (ADI 1856 MC / RJ - RIO DE JANEIRO, Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ DATA-22-09-2000 P. 69).

COSTUME - MANIFESTAÇÃO CULTURAL - ESTÍMULO - RAZOABILIDADE - PRESERVAÇÃO DA FAUNA E DA FLORA - ANIMAIS - CRUELDADE. A obrigação de o Estado garantir a todos o pleno exercício de direitos culturais, incentivando a valorização e a difusão das manifestações, não prescinde da observância da norma do inciso VII do artigo 225 da Constituição Federal, no que veda prática que acabe por submeter os animais à crueldade. Procedimento discrepante da norma constitucional denominado "farra do boi". (RE 153531 / SC - SANTA CATARINA, Min. FRANCISCO REZEK, Segunda Turma, DJ DATA-13-03-98 P.13)

Na Ordem Internacional, mostra-se relevante a Declaração Universal dos Direitos dos Animais, proclamado pela UNESCO em 15 de outubro de 1978:



DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS DOS ANIMAIS

Considerando que todo o animal possui direitos,

Considerando que o desconhecimento e o desprezo destes direitos têm levado e continuam a levar o homem a cometer crimes contra os animais e contra a natureza,

Considerando que o reconhecimento pela espécie humana do direito à existência das outras espécies animais constitui o fundamento da coexistência das outras espécies no mundo,

Considerando que os genocídios são perpetrados pelo homem e há o perigo de continuar a perpetrar outros.

Considerando que o respeito dos homens pelos animais está ligado ao respeito dos homens pelo seu semelhante,

Considerando que a educação deve ensinar desde a infância a observar, a compreender, a respeitar e a amar os animais,

PROCLAMA-SE O SEGUINTE:


Artigo 1º

Todos os animais nascem iguais perante a vida e têm os mesmos direitos à existência.

Artigo 2º

1. Todo o animal tem o direito a ser respeitado. 2. O homem, como espécie animal, não pode exterminar os outros animais ou explorá-los violando esse direito; tem o dever de pôr os seus conhecimentos ao serviço dos animais. 3. Todo o animal tem o direito à atenção, aos cuidados e à proteção do homem.

Artigo 3º

1. Nenhum animal será submetido nem a maus tratos nem a atos cruéis.

2. Se for necessário matar um animal, ele deve de ser morto instantaneamente, sem dor e de modo a não provocar-lhe angústia.



Artigo 4º

1. Todo o animal pertencente a uma espécie selvagem tem o direito de viver livre no seu próprio ambiente natural, terrestre, aéreo ou aquático e tem o direito de se reproduzir. 2. Toda a privação de liberdade, mesmo que tenha fins educativos, é contrária a este direito.

Artigo 5º

1. Todo o animal pertencente a uma espécie que viva tradicionalmente no meio ambiente do homem tem o direito de viver e de crescer ao ritmo e nas condições de vida e de liberdade que são próprias da sua espécie. 2. Toda a modificação deste ritmo ou destas condições que forem impostas pelo homem com fins mercantis é contrária a este direito. 

Artigo 6º

1. Todo o animal que o homem escolheu para seu companheiro tem direito a uma duração de vida conforme a sua longevidade natural.2. O abandono de um animal é um ato cruel e degradante.

Artigo 7º

Todo o animal de trabalho tem direito a uma limitação razoável de duração e de intensidade de trabalho, a uma alimentação reparadora e ao repouso.

Artigo 8º

1. A experimentação animal que implique sofrimento físico ou psicológico é incompatível com os direitos do animal, quer se trate de uma experiência médica, científica, comercial ou qualquer que seja a forma de experimentação. 
2. As técnicas de substituição devem de ser utilizadas e desenvolvidas.

Artigo 9º

Quando o animal é criado para alimentação, ele deve de ser alimentado, alojado, transportado e morto sem que disso resulte para ele nem ansiedade nem dor.

Artigo 10º

1. Nenhum animal deve de ser explorado para divertimento do homem. 2. As exibições de animais e os espetáculos que utilizem animais são incompatíveis com a dignidade do animal. 

Artigo 11º

Todo o ato que implique a morte de um animal sem necessidade é um biocídio, isto é, um crime contra a vida.

Artigo 12º

1. Todo o ato que implique a morte de grande número de animais selvagens é um genocídio, isto é, um crime contra a espécie. 2. A poluição e a destruição do ambiente natural conduzem ao genocídio. 

Artigo 13º

1. O animal morto deve de ser tratado com respeito. 2. As cenas de violência de que os animais são vítimas devem de ser interditas no cinema e na televisão, salvo se elas tiverem por fim demonstrar um atentado aos direitos do animal. 

Artigo 14º

1. Os organismos de proteção e de salvaguarda dos animais devem estar representados a nível governamental. 2. Os direitos do animal devem ser defendidos pela lei como os direitos do homem.


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