Economi a conexões da União Brasil-Argentina



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S E Ç Ã O IV

E C O N O M I A



Conexões da União Brasil-Argentina

Prof. Fernando Roberto de Freitas Almeida *



No fim, tudo gira em torno de uma única pergunta: quem somos?

Tradição Zen

    O presente estudo insere-se no campo de pesquisa das relações internacionais de países periféricos relevantes, o Brasil e a Argentina, cuja integração, em curso desde as primeiras aproximações feitas pelos seus ex-presidentes José Sarney e Raúl Alfonsín, em meados dos anos oitenta, nem sempre é lembrada pelo aspecto fundamental de ter criado no Cone Sul da América do Sul uma zona de paz, em que as culturas de ambos os países passaram a se influenciar reciprocamente, como nunca antes havia acontecido.

    Embora tenham divergido com freqüência em questões de política externa, os paradigmas adotados por ambos se assemelharam, nas referências mútuas ao país mais forte ao norte, visto que sempre foram referendados pelas relações com a potência hegemônica, regional e mundial, os EUA, seja no período posterior aos protocolos assinados em 1985 pelos dois chefes de Estado mencionados, seja no anterior, com as discussões do pan-americanismo e o isolamento do governo argentino.

    Beired (2001) mostrou como correntes de extrema direita da Argentina elaboraram um verdadeiro sonho de “Grande Argentina” em contraponto aos EUA, durante décadas. A emulação com os EUA pode ser encontrada desde a época de Sarmiento, meados do século XIX. Com efeito, ambos os países tiveram os EUA em mira ao longo do tempo, podendo-se considerar para o Brasil, a adoção de um “paradigma americanista” desde o início do século XX.

    A análise das políticas externas de ambos nem sempre enfatiza, outrossim, o fato de o Brasil, fora do âmbito do Acordo de Livre Comércio da América do Norte, ser o único dos países de extensão continental estar encaminhando um processo integracionista com seus vizinhos, dois dos quais, Uruguai e Paraguai, se lhe apresentam assimetrias acentuadas. Em âmbito mundial, Brasil e China registram o número mais elevado de países fronteiriços e as peculiaridades da distribuição espacial da riqueza na América do Sul levaram o primeiro a priorizar os contatos com um deles, a Argentina.

    A economia do Brasil e a da Argentina totalizam cerca de 95% do PIB sub-regional, levando a que se pergunte em que medida faz sentido trabalhar de forma quadrilateral no Mercosul, se a aproximação macroeconômica avançaria mais rapidamente de forma bilateral. Dada a disparidade entre os sócios menores e os maiores, já se programou uma integração em duas velocidades. Por exemplo, para a adequação às regras de nacionalização dos produtos, aliás, estas duas velocidades já foram adotadas, bem como a quantidade de exceções que compunham as salvaguardas selecionadas, no início da vigência do Tratado de Assunção.

    O fato de a América Latina compor uma reserva de mercado para os países industrializados, em que, conforme a teoria do ciclo do produto, empregada nas análises de Economia Internacional, poderia, mediante maiores investimentos em tecnologia e capacitação de mão-de-obra, receber (pelo menos em seus Estados-pivô, Brasil e México, na terminologia empregada por Ayerbe), sempre está presente nas ações de política internacional. Gilpin (2002:334) sintetiza: “Em cada região, certos Estados emergem como centros de poder: Brasil, Índia, México, Venezuela, Nigéria, Irã, Arábia Saudita, Indonésia, China e outros”, para concluir, a seguir, quanto ao mundo dos anos 80: “O Cone Sul (Argentina, Peru, Chile, etc.) e outros países latino-americanos que se integraram na economia mundial no século XIX pareciam deixar o sistema... Onde ficarão a China, a Índia e o Brasil, países com imenso potencial, ainda não está claro.

    Para Huntington, em suas considerações sobre os choques civilizacionais do século XXI, existe uma “civilização latino-americana”, carente de um Estado-núcleo, cujo postulante óbvio é o Brasil, embora prejudicado por ser o único de expressão portuguesa e por sua organização político-econômica imperial ter-lhe conseguido um peso desproporcional no subcontinente. Para esse autor, essa civilização precisa ser cooptada para situar-se ao lado da “civilização ocidental” nos confrontos que considera inevitáveis com o Islã ao longo do século. Sua tese parece, de fato, compor um plano de trabalho para os governos americanos e, numa obra recente (Many Globalizations, 2002), postula a necessidade de se distinguirem as localizações (adaptações regionais da cultura dominante ocidental), em todos os níveis. Como plano de trabalho, faz uma referência explícita, em “O Choque de Civilizações” (p.397), livro resultante de polêmico artigo publicado em Foreign Affairs:

    Para preservar a civilização ocidental ante um poderio ocidental em declínio é do interesse dos Estados Unidos e dos países europeus: estimular a ocidentalização da América Latina e, no máximo que for possível, um estreito alinhamento dos países latino-americanos com o Ocidente.

    O esquematismo e a simplificação de Huntington foram amplamente debatidos e criticados, mas sua posição no cenário das discussões sobre as mudanças em curso no sistema internacional de poder não se reduziu, apesar das críticas.

    Em termos da necessidade de o centro do sistema (a tríade Estados Unidos − União Européia −Japão) preocupar-se com o acesso a novos mercados e ao fornecimento de matérias-primas, é importante a avaliação feita por Chesnais (1996), quanto aos deslocamentos dos capitais e à formação de redes internacionais, em que aparecem associações Estados-empresas. Para o autor, economista marxista francês, apenas três países demonstraram, em fins do século XX, “veleidades tecnológicas” e precisariam ser “enquadrados”: Brasil, China e Índia.

    No que se refere ao conceito de localização empregado por Berger (2002), em parceria com Huntington, foi formulado originalmente por James Watson e é de interesse da presente pesquisa, uma vez que, além de aspectos estritamente culturais, posicionamentos da economia liberal, ditados pelos centros do mainstream acadêmico, não puderam ser plenamente aplicados na periferia, tendo de ser adaptados. Neste aspecto, um dos casos mais notáveis é justamente o brasileiro, em que, até 1989, pouco se tinha avançado nas agendas denominadas neoliberais e, desde então, malgrado esforços dos governos de Fernando Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso, estas depararam-se com resistências internas que, por exemplo, preservaram parte do patrimônio estatal, transferido em larga escala à iniciativa privada (incluindo capitais estrangeiros) para o pagamento dos pesados juros da dívida pública, interna e externa. Este processo foi mais agudo na Argentina.

    É importante ressaltar que, transcorridos já quase vinte anos dos primeiros planos de estabilização considerados “heterodoxos”, na Argentina e no Brasil, o Austral e o Cruzado, pouco se analisou de suas matrizes comuns e dos vínculos da comunidade acadêmica que os produziu, dentro e fora dos territórios de ambos os países. Pode-se destacar que, na Argentina, a adoção das recomendações liberais foi precoce, iniciando-se, desde meados dos anos 70, logo após a experiência chilena (freqüentemente esquecida como a primeira aplicação concreta das propostas de Milton Friedman, polemicamente laureado com o Prêmio Nobel de Economia e principal formulador do que se convencionou chamar de neoliberalismo, já que precisou de um regime autoritário para se implantar, após a derrubada do presidente Salvador Allende).

    Há espaços vazios no conhecimento recíproco sobre os temas de relevância para a construção de uma plataforma comum de interesses e iniciativas, conforme análises de diferentes autores. A ampliação da literatura referente às análises das políticas internacionais dos dois países, a par de prosseguir circulando escassamente, mesmo nos principais centros dos dois países mais importantes do Mercosul, traz novos títulos, em que as investigações o mais das vezes se dedicam a localizar o parceiro mercosulino na política exterior de um ou de outro. Evidentemente, como registrou o ex-embaixador Baena Soares (2001:209), a “América Latina é a circunstância do Brasil, no sentido do ensinamento de Ortega y Gasset”, valendo o mesmo para a Argentina.

    Diversos analistas das relações internacionais apontam para o caráter antiamericano da política argentina, em termos históricos, e para a opção relativamente recente para associações com o Brasil. Ayerbe (2002: 25) mostra a razão para isso na afirmação de que num desenvolvimento recente da noção de Estados-pivô, nas fronteiras que separam o capitalismo avançado do mundo ‘em desenvolvimento’, a América Latina comparece com dois representantes, Brasil e México, o que, aos poucos, levou os argentinos a considerarem a relevância do mercado brasileiro para a recuperação de sua economia declinante. Coelho (2000:121) quantifica o porquê da transição para um brasilianismo argentino:

    Rosendo Fraga lembra que, no período de duas décadas, de 1960-1980, a relação em matéria de PIB entre o Brasil e Argentina passa de um a um para três a um, a favor do Brasil, fato que gera conseqüências importantes nos campos militar, de defesa e de desenvolvimento tecnológico.

    De fato, o governo de Buenos Aires considerou, em tempos recentes, a distinção entre as relações ‘macro’, em que o país débil deve aceitar a política exterior ditada pela grande potência, em contraste com as relações ‘micro’. Nestas últimas, incluir-se-iam as com o Brasil, se juegan los autênticos intereses del país más débil, por lo cual en este âmbito el más débil no debe hacer concesiones gratuitas. (op. cit. p. 49)

    Baena Soares aponta igualmente para um “esmaecimento” do sistema econômico latino-americano e não-consecução, pelo Grupo do Rio, da definição de uma estratégia latino-americana de ação conjunta no sistema internacional. Boa parte dessa dificuldade provém, é claro, do difícil período por que passaram as economias do continente, desde o quase desmonte do paradigma nacional-desenvolvimentista, nos anos 90 do século passado, conforme apresentado por Cervo (1992). Para este analista das relações internacionais, o país teria adotado, ao longo do tempo, cinco paradigmas diferentes, sendo o nacional-desenvolvimentista o último, em crise após a adoção, em todo o continente, do chamado “pensamento único”, como denominou Ignácio Ramonet a visão neoclássica da Economia que se aplicou majoritariamente após os anos 80. Batista Jr. (1998:116) considerou “superficial” a idéia de que o modelo de desenvolvimento, baseado na Escola Estruturalista, único pensamento econômico desenvolvido na América Latina, pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe, Cepal, e sustentado pela substituição de importações, estava em crise, quando mais adequado seria identificar como “problema estratégico central” a forma de financiar o desenvolvimento.

    Simultaneamente a este processo de implantação de um ideário liberal, verdadeira restauração de velhas crenças da Economia, no Cone Sul, que veio a ser paralisante para a política externa brasileira (Gonçalves, Williams, 2000:220) em que as correntes nacionalistas e criticas se perceberam refluindo, ao ponto de introjetarem a noção de fracasso dos Estados nacionais, a partir da unificação de Berlim, em 1989 e da dissolução da URSS, em 1991, houve a realização do Congresso da Comissão de História das Relações Internacionais, na Universidade de Brasília, em 1994. Evento marcante para o levantamento da produção intelectual na área, seguiu-se-lhe a discussão das políticas exteriores comparadas de Brasil e Argentina, em Buenos Aires, naquele mesmo ano. Começara a cair aqui o muro do desconhecimento mútuo. Os Vizinhos Distantes, título de um livro 1 sobre as formações culturais de ambos os países, aproximavam-se, e “emergia um grupo, senão uma escola no sentido mais amplo, argentino-brasileira de história das relações internacionais. Ela tem características muito próprias que a distinguem das tradições européias e norte-americanas da área” (Saraiva, 2003:34).

    Neste texto, segue-se a orientação de Cervo quanto à noção de que “a política exterior do Brasil foi, antes de tudo, a expressão de uma economia política”, aplicável também à Argentina. Considera-se aqui que o Mercosul, como o definiu Almeida (2001:56), é uma decisão fundamentalmente política, que se realiza apoiado em decisões de caráter econômico, entre países que partilham uma história comum, semelhante por suas limitações de economias periféricas.

    De la Balze (2003:227) está entre os autores que se referem a esse bloco como um meio, não um fim. Com efeito, embora não se possa vislumbrar para, proximamente, um retorno a um sistema de “equilíbrio das nações”, como imaginou Kissinger, será necessário (dada a situação de instabilidade atual, com a dificuldade de os EUA ordenarem o sistema, identificada por vários autores, à frente Wallerstein e Arrighi, como prenúncio de uma “crise sistêmica”), que Brasil e Argentina se ajustem à “realidade da emergência e afirmação do direito internacional, à disponibilidade assimétrica do poder nuclear... à lenta disseminação de normas, obrigações e princípios, gradualmente incorporados ao sistema de relações internacionais pelas organizações intergovernamentais” (Almeida, 2002: 118).

    Neste aspecto, especialistas brasileiros e argentinos sempre registraram, como Vizentini (2003:100) e Guadagni (1995:111) como ambos os países continuaram atuando multilateralmente, sem deixar de lado seus objetivos próprios de global traders, tendo-se o Brasil tornado importante usuário do mecanismo multilateral de solução de controvérsias, após a Rodada Uruguai.

    De fato, como assinalou Bernal-Meza (2001:43), ao lançarem o Mercosul, Brasília e Buenos Aires tinham políticas econômicas recentemente coincidentes (o chamado “Consenso de Washington” acontecera apenas um ano e quatro meses antes). Havia entre as elites locais, na ocasião, uma visão positiva das agendas liberais, e o modelo da integração baseava-se em regionalismo aberto, institucionalização intergovernamental e concepção Estado-cêntrica, com pequeno aprofundamento institucional. Contudo, enquanto o comércio inter-regional aumentava, o Brasil trocava, em momento de crise política grave, seu presidente, as diferenças entre os dois parceiros foram evidenciadas. Para aquele autor, podem ser resumidas em cinco “grandes núcleos”, a saber:

    1° interpretações sobre a ordem mundial emergente ou em transição e sobre a globalização;

    2° papel de cada um dos países nestes contextos;

    3° paradigmas de política externa;

    4° relações com os EUA;

    5° políticas de segurança.

    Com o crescimento das relações comerciais, sem querer aprofundar outras agendas bilaterais, para o governo argentino, o Mercosul tornou-se um elemento tático de expansão comercial e uma instância para a futura montagem da Área de Livre Comércio das Américas, Alca. Para o Brasil, porém, era um instrumento estratégico de realpolitik, por servir como etapa intermediária para a maior abertura da economia (foi o país latino-americano que sustentou por mais tempo a política de substituição de importações, não como um fim em si, mas como uma ferramenta essencial ao projeto de desenvolvimento econômico), como instrumento de política também para a criação do subsistema da Alcsa, Área de Livre Comércio Sul-Americana. Contudo, Bernal-Meza (1999:47) registrou o paradoxo de a Argentina ter anunciado um “paradigma cidadão-cêntrico” que remete à “leitura de baixa política”, mas privilegiava dimensão política na inserção internacional, até disputando a representação no Conselho de Segurança da ONU, enquanto o Brasil declarava “alta política”, mas ficava preso a questões comerciais.

    Guadagni (1995:160) anota algo de extrema relevância:

    O Brasil é o país que mais cresceu no mundo entre 1901 e 1980. Este é um dado chave para a Argentina neste último lustro do século XX. Se o Brasil retoma o caminho do crescimento e nós estamos associados a ele, obviamente nos beneficiaremos, a aposta do Governo Menem pela estabilidade e o desenvolvimento brasileiro é uma alta decisão em matéria de política exterior e prefigura um projeto muito promissor para o século que está por vir. Teremos agora que redimensionar muitas de nossas melhores expectativas ao Brasil.

    Arrighi (1998:63) apresenta opinião que corrobora essa análise, colocando a questão em destaque mundial, dado que compara este expressivo crescimento ao do que denomina “Grupo dos Quatro” (Coréia do Sul, Formosa, Hong Kong e Cingapura). É relevante que tenha realçado o fato de que a ascensão brasileira “envolveu uma massa demográfica muito maior (quase duas vezes maior do que a do Grupo dos Quatro como um todo). Na equiparação que faz ao “núcleo orgânico” do sistema econômico mundial, “o milagre econômico brasileiro eclipsou todos os outros”, segundo o autor.

    Deve-se considerar que a execução desse projeto autônomo binacional “tenderá a suscitar significativas resistências externas, que encontrarão coadjuvantes domésticos nos setores satelitizados da elite brasileira” no dizer de Jaguaribe (2003:35), para quem “o processo de globalização e os interesses da superpotência e das multinacionais operam no sentido de reduzir, drástica e aceleradamente, o espaço de permissibilidade internacional dos países emergentes”. Para o sucesso de certa autonomização, a vontade política dos dois governos será essencial para a retroalimentação positiva do processo de desenvolvimento associado.

    O melhor entendimento do que está de fato mantendo o bloco do Mercosul unido exigirá que se estudem vários pontos episodicamente tratados pelas áreas de Economia Política Internacional, Comércio Exterior, Direito Internacional e Relações Internacionais. Por exemplo, far-se-á necessário analisar, a partir do acompanhamento das fusões e aquisições das principais cadeias de negócios, bem como de suas operações de comércio exterior, a interdependência das empresas nos dois países e no Mercosul, tendo-se em vista que, como apontou Veiga (1991), as empresas transnacionais se beneficiaram, sobremaneira, da integração regional, especializando suas unidades em um mecanismo de rede, como o analisado por Chesnais (1996) em escala mundial, as maiores empresas dos dois protagonistas do bloco do Cone Sul também promoveram múltiplas associações. O fato de a Argentina ter sido, historicamente, o fornecedor mais importante do trigo brasileiro (excetuando-se o interregno da intervenção estatal, 1967-1990 e a vigência do acordo do trigo com os EUA), conforme analisado por Freitas Almeida (2001), já promovera notável articulação nos agronegócios, o que, por vezes, foi levado em consideração diante de atritos mais sérios entre os dois governos.



A efetividade dos entendimentos setoriais derivados da identificação das carências dos sistemas -produtivos nacionais (Cervo, 2001:272), que de fato vêm sendo propostos pelos empresários brasileiros e argentinos, desde o encontro realizado em São Paulo, em 1982, para examinar o desenvolvimento das relações econômicas bilaterais e sugerir iniciativas, também precisará ser bem mais avaliada pelos analistas deste campo de estudos. Pode-se ver que quatro anos antes da assinatura dos Protocolos de Integração, já se pensava em uma “moderna integração”, de modo objetivo. Considerando-se que os empresários sempre reclamaram de não terem sido ouvidos quando os presidentes Sarney e Alfonsín assinaram os 24 protocolos de integração, o fato de suas opiniões terem, pelo menos aparentemente, sido ouvidas quando daquela aproximação, sugere alguma coisa.

    Claro está que se deverão analisar as influências recíprocas:

1.ª - na esfera política, que possam contribuir à manutenção e aprofundamento das relações socioeconômicas e culturais, enfatizando a localização, conforme referência anterior; neste aspecto, os desdobramentos da crise dos projetos liberais nos dois países, em fins dos anos 90, promoveram aproximações nas propostas dos partidos políticos, que ainda estão a merecer estudos específicos;

2.ª - na esfera da discussão econômica, com ênfase no debate teórico sobre o combate à inflação e a adoção de uma moeda comum, projeto esquecido desde os protocolos de Sarney e Alfonsín, cujo principal defensor, no Brasil, é o economista argentino, do BNDES, Fábio Giambiagi.

Evidentemente, cabe o estudo aprofundado da identificação dos interesses coincidentes dos dois Estados, considerando a importância de associá-los aos interesses de outros Estados relevantes do mundo em desenvolvimento, em fóruns como o G-23 e o Grupo de Cairns. Destacam-se, claramente, a China e a Índia (esta liderando, como o Brasil, as discussões contra os subsídios agrícolas do mundo dsenvolvido), países capazes de apresentar, futuramente, novos paradigmas ao sistema internacional, como, aliás, alertou Huntington (de fato, ele considera assim o último país e cita que, sem participar de um confronto civilizacional, os “prósperos países latino-americanos” poderiam oferecer ajuda ao Ocidente, num plano semelhante ao Plano Marshall).

Uma das teses de Wallerstein (2000:223), porém, trata da impossibilidade absoluta de a América Latina desenvolver-se sejam quais forem as políticas governamentais, porque o que se desenvolve não são os países. O que se desenvolve é somente a economia-mundo capitalista2 e essa economia-mundo é de natureza polarizadora. A complementaridade entre as economias do país asiático e as dos sul-americanos ainda precisa ser mais avaliada e explorada conjuntamente, como se tentou, há dois anos, ao se anunciar a criação de uma trading company única para a soja.

A influência dos EUA sobre os dois países no âmbito político, econômico e cultural, tendo em vista a impossibilidade de se destacarem ambos para qualquer estudo, sem a referência à “relação triangular” Brasil − América Latina − EUA, já foi estudada em detalhes por Bandeira (2003), mas as análises setoriais dessa rede intrincada ainda estão por ser produzidas. Freitas Almeida (2001) estudou essa temática no mercado internacional do trigo. Isso leva a se identificarem as opções do comércio exterior estudadas por ambas as chancelarias e pelos estudiosos de relações internacionais, tendo em vista a ainda baixa institucionalização do Mercosul, bem como a restrita participação dos dois países no comércio internacional.

Grandes problemas no caminho

O cenário internacional do início do século XXI é um tema de extremo interesse para as ciências sociais, devido não apenas à complexidade do sistema constituído após a vitória do capitalismo liberal, liderado pelos Estados Unidos da América, na competição com os países de economia planificada, mas também à multiplicidade de interpretações simultâneas, visto que, eliminado o adversário poderoso, diferentes formas de capitalismo, grosso modo, o liberal americano, o social europeu e o corporativo japonês, com variações regionais, interagem e competem por um mercado que consideram “globalizado”.



    Além dos autores retromencionados, diversas abordagens, filiadas a diferentes visões teóricas das relações internacionais (Gonçalves, 2001:89-107) apresentam propostas para o entendimento do mundo: multipolar, unipolar, multipolaridades indefinidas? Evidentemente, análises que visam à propagação da idéia de permanência do sistema fundamentado na economia americana são produzidas e discutidas, como os trabalhos de Huntington e Fukuyama. Outros, como Keinichi Ohmae, analisam um mundo em que corporações se superpõem aos Estados nacionais.

São difundidas para logo serem combatidas, visto que, em última instância, tratam do que e como fazer para, se não for possível perpetuar as vantagens detidas pelos EUA, pelo menos estancar a concorrência, o que embasa pontos de vista do establishment americano, usualmente encaminhados ao governo daquele país pelos centros de pesquisa locais.

Tornou-se praticamente consensual que a América não dispõe dos recursos indispensáveis à semelhante reconversão, trata-se de hard power, ou de soft power, para empregar os conceitos caros a Joseph Nye (Todd, 2003:147).

Na América do Sul, sem que de fato se tenha abandonado o projeto de montagem da Alcsa, Área de Livre-Comércio Sul-Americana, ou de expandir o Mercosul, para englobar, além de seus quatro sócios na união aduaneira, o Chile, a Bolívia e o restante da América do Sul no que se refere às áreas de energia, transporte e telecomunicações, no sentido de uma realidade regional de geometria variável (Peña, 2003:219), o Brasil necessita do apoio argentino para melhor inserção de sua economia no sistema global. Para os argentinos, a situação é semelhante, embora se tenham situado, nos anos 90, como um parceiro que se reconhecia dependente do sócio maior, procurando mesmo contrabalançar a ligação ao Brasil com aproximação, por vezes considerada excessiva, da política externa americana, por sua própria comunidade epistêmica. Uma aliança tácita com os EUA (Silva: 2002:311) parecia dar à Argentina alguma garantia contra “eventuais ambições brasileiras de hegemonia regional”. Destaque-se que o ativismo em processos de integração regional atravessa praticamente todo o continente americano, e não só entre os países do continente.

Com efeito, em anos recentes foram concluídos ou estão sendo negociados acordos comerciais com a União Européia e a Associação Européia de Livre Comércio. Marconini (2003:185) registra que o NAFTA (North America Free Trade Agreement) até 2003 fechara acordos bilaterais com Bolívia, Chile, Costa Rica e Nicarágua, acordo trilateral com Colômbia e Venezuela e quadrilateral com El Salvador, Guatemala e Honduras. O Chile, além de sócio do Mercosul em uma zona de livre comércio (não se interessa em aprofundar a integração, devido à sua mais baixa alíquota única do imposto de importação) assinou acordos semelhantes com o Canadá, México e EUA. México e Chile já concluíram acordo com a União Européia que, em 2004, negocia com o Mercosul. México, Chile e Peru são membros do Foro de Cooperação Econômica da Ásia-Pacífico (APEC), tendo o primeiro também acordado com Israel, enquanto a Coréia do Sul se tem aproximado igualmente do continente.

Cabe ressaltar, evidentemente, a pressão americana para a criação da Alca, agendada originalmente para o início de 2005, de cujas discussões apenas Cuba se ausenta, dada a restrição a seu regime, colocada na Cúpula de Miami, em 1994.

Aliás, a questão da formação dos chamados megablocos (Cervo, 1994:53) veio associada ao debate corrente em escala planetária de problemas apresentados como obrigatoriamente “globais”: segurança coletiva, enfatizada após o atentado a Nova Iorque, drogas, ambiente e direitos humanos. Todos ligados a uma agenda liberal, centrada nos EUA. Registre-se a observação de Gonçalves (2001:102) de que



não há como deixar de perceber que quando um teórico norte-americano afirma não ter dúvidas que a interdependência entre os Estados é um fato irreversível, e que isto é positivo porque contribui para a paz no mundo, tal estudioso não está preocupado com as assimetrias dessa interdependência e muito menos ainda com as fórmulas que poderiam conduzir à superação ou redução dessas assimetrias.

Coloca-se a questão de quais regimes internacionais, entendidos como o conjunto de regras e instituições que governam áreas de interdependência (Nye, 1990) Brasil e Argentina terão interesse em desenvolver e apoiar, com vistas ao aumento do seu poder de manobra no cenário externo, e podendo continuar e aprofundar seu relacionamento especial.

Por exemplo, nas economias dos dois países, o capital estrangeiro tem participação expressiva, e ambos são afetados pelo fato de a Organização Mundial do Comércio definir subsídios como “vantagem dada a um setor pela transferência direta de fundos públicos”, impondo-lhes limitações, desde o Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias (Baumann, 2003:261).

A regulamentação das medidas de investimentos com efeitos sobre o comércio (na sigla inglesa TRIMs, Trade Related Investment Measures) igualmente os afeta, já que medidas do interesse de países em desenvolvimento estão proibidas, como a exigência de o investidor usar componentes locais de produção, a obrigatoriedade de se verificar algum desempenho exportador por parte desse investidor, o contingenciamento das importações a um percentual das exportações, o equilíbrio das receitas de divisas, a restrição ao acesso a divisas e a obrigação de comercializar parte do produzido internamente.

Para preservar o bloco do Cone Sul, que em alguns momentos se mostrou sustentado na ancoragem em realidades concretas, como os interesses empresariais, os governos Menem e Fernando Henrique Cardoso, após a crise cambial de 1999, responderam com uma cúpula encerrada com o anúncio de unificação de metas macroeconômicas e de uniformização metodológica da mensuração de dados econômicos. “Em grande estilo, disseram que estavam firmando um ‘pequeno Maastricht” (Silva, 2002:313). Cano (1999:153), analista de Economia Industrial e de Economia Regional, atacou tal proposta, considerando-a descabida: “A dureza da realidade e a incompreensão (ou o servilismo à banca internacional?) estão levando os dois países a uma inflexível macroeconomia institucionalizada até que ocorra a ‘explosão”.

O mecanismo de consultas 4 + 1, entre os quatro membros do Mercosul e os EUA, criado em 1991, no chamado Acordo de Rose Garden, e só utilizado a partir de 2001, também foi empregado para manter a coesão, bem como se instituiu um grupo de coordenação composto pelas principais autoridades econômicas brasileiras e argentinas, para avaliar os problemas comuns.

No meio acadêmico, pesquisas diversas vêm sendo encaminhadas nas ciências sociais para verificar o que de fato se vem montando, no espaço binacional, com a interpenetração das culturas vizinhas. Simpson (2003), por exemplo, vem-se dedicando, em Buenos Aires, a comparar os gastos públicos e a competição política nas esferas subnacionais.

A preservação da coesão brasileiro-argentina é, portanto, condição essencial para os projetos de longo prazo de ambos, embora tenha sido o Brasil o lado que melhor desenvolveu esse posicionamento.



O que acontecerá?

    O relacionamento brasileiro-argentino deu mostras freqüentes de já ter criado mecanismos capazes de permitir a superação de crises, apesar da baixa institucionalização do bloco em que se inserem. A base concreta da integração está a provocar um encadeamento de agentes diversos, não somente estatais, em que as redes estabelecidas mantêm coesa a aliança estratégica dos dois países.

De fato, a supremacia dos mercados, dentro da visão liberal que dominou o pensamento econômico após o recuo do keynesianismo, desde os países centrais, nos anos 70, gerou uma onda de crises internacionais que atingiram diretamente as duas maiores economias sul-americanas. Dupas (2003:283) considera que, logo após a crise brasileira do final dos anos 90, que levou a duas sucessivas desvalorizações do real, em 1999 e 2000, em 2001, irrompeu o colapso argentino, a mais profunda e desestruturante crise da história do país, após anos de estrito cumprimento das recomendações das instituições internacionais, obrigando-a a abandonar o atrelamento de sua moeda ao dólar.

Esta vinculação, que se chegou a converter em item da Constituição do país, era, de fato, uma situação anômala, em razão do porte da economia argentina, pois consistia, verdadeiramente, no velho sistema de caixa de conversão, ou currency board, do Império Britânico, em que as colônias emitiam moeda conforme suas disponibilidades da moeda principal.

Interessante exemplo das políticas implementadas para que as crises fossem absorvidas foi a expressão cunhada pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, em 2002, diante do agravamento da situação argentina: “paciência estratégica” (Giambiagi, 2004:179). Significava compreender a gravidade dos problemas dos vizinhos e não cobrar uma solução imediata para, entre outros pontos, a falta de pagamento a exportadores brasileiros. Na ocasião, o embaixador Botafogo Gonçalves escreveu:

Nunca o diferencial de poder entre o Brasil e os três parceiros foi tão grande, em termos de tamanho e potencial da economia, de estabilidade e solidez das instituições políticas e de capacidade e iniciativa internacional, o que cria uma evidente oportunidade, quase obrigação, de maior ativismo do país. Por estas razões, é preciso que o governo brasileiro se convença de que o aprofundamento do Mercosul é essencial para o Brasil, como plataforma de inserção internacional e como instrumento de progresso e estabilidade na região e reconheça que, se o exercício da liderança pressupõe custos de várias ordens, a inação nas atuais circunstâncias terá um preço ainda mais alto.


    Tendo passado em 2002 pela maior redução de sua produção total desde 1914, em uma crise econômica mais danosa do que a dos anos 30, a Argentina passou de um país de cerca de 25 milhões de habitantes, nos anos 70, com somente dois milhões de habitantes colocados abaixo da linha de pobreza, para um ambiente devastado, em 2000, em que, de uma população de 38 milhões de pessoas, 14 milhões eram pobres, ou seja, em 25 anos, o crescimento demográfico foi tão-somente de pessoas fora do mercado local.

Os problemas conjunturais do país levaram-no a suspender a Tarifa Externa Comum, principal característica da união aduaneira imperfeita que é o Mercosul, em 2001, com o que concordou o governo Fernando Henrique Cardoso, buscando instrumentos que mantivessem o acordo maior. Tal atitude provocou reações negativas do empresariado brasileiro.

O Brasil vinha de realizar a primeira reunião de chefes de Estado sul-americanos, superando pela primeira vez o conceito de América Latina, anacrônico depois que o México optou pela integração ao NAFTA e sempre problemático por sua própria origem 3 e por incorporar regiões extremamente diferentes. Outro conceito então apresentado pelo presidente brasileiro foi o de “liderança compartilhada”.

Efetivamente, cautela é algo que se faz necessário no mundo presente, quando as instituições multilaterais, em grande medida, também atuam como correias de transmissão de um ideário que, na realidade, visa à manutenção de uma ordem desigual. Afinal, mesmo declinando no plano econômico, os EUA ainda respondem isoladamente por 32% do PIB mundial e, somando-se seu produto ao dos demais países centrais, Japão, Alemanha, Reino Unido, França e Itália, verifica-se que, entre 205 países, apenas estes seis concentram 64% da riqueza mundial, com uma renda per capita, pelo conceito de paridade do poder de compra, desenvolvido pelo Banco Mundial, de US$ 26 mil.


    Como observou Gilpin (2000:134):

A teoria convencional do comércio internacional, com seu apoio incondicional à liberalização do comércio, tem sido posta em questão pelo desenvolvimento da “nova teoria do comércio”, mais conhecida como “teoria do comércio estratégico”. Em essência, esta nova teoria sustenta que uma empresa, ajudada pelo governo de seu país, pode estabelecer uma estratégia que a capacite a competir eficazmente numa indústria oligopolista; ou seja, uma indústria como a de fabricação de aviões comerciais, na qual só há espaço para umas poucas empresas. Essa teoria leva à conclusão de que os governos nacionais podem e devem ajudar as empresas de seus países a competir com êxito em mercados oligopolistas.

    Essa passagem, que lembra as postulações do economista alemão Friedrich List, em seu “Sistema Nacional de Economia Política”, de 1834, caracteriza o pensamento do autor, especializado na área de Economia Política Internacional, para quem uma ordem liberal internacional depende dos mesmos fatores por que é acusada de estar enfraquecendo.

    Paradoxos assim estão a exigir cada vez mais atenção dos pesquisadores. Além de reformas liberalizantes só poderem ser feitas por Estados nacionais, no âmbito internacional, Gonçalves (2003:14) apontou que instrumentos de poder dos grandes Estados nacionais, como o são, de fato, algumas instituições multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional e os acordos de proteção aos investimentos na Organização Mundial do Comércio, são vistos de um ponto de vista liberal como countervailing power aos Estados nacionais (É curioso como os liberais distanciam-se da realidade do mundo contemporâneo). Sardenberg (1998:9) na posição de Secretário de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, por exemplo, referiu-se ao fato de que:



    as preocupações com a economia, isto é, com as questões comerciais e financeiras, continuarão nos próximos anos a ter papel central na diplomacia mundial. A freqüente afirmação de que a economia passou a ser o foco da vida internacional será cada vez mais rotineiramente associada à tese de enfraquecimento do Estado. E esse enfraquecimento do Estado geralmente é correlacionado com a outra tese: a de que o Estado tem dificuldade de operar diretamente na esfera econômica. Os tempos em que se esperava uma presença estatal forte na operação econômica estão passados em praticamente todo o mundo. A presença internacional do Estado, porém, continuará a ser muito visível, especialmente nos momentos de crise militar ou financeira. Mas nos últimos meses nós tivemos duas oportunidades no Golfo e na Ásia para ver como é importante e continua sendo importante a presença internacional dos Estados Unidos.

    Na visão liberal, então, admite-se haver grande diferenciação entre Estados, dada tão-somente pelo poder militar de que dispõem? A exemplificação do tabuleiro de xadrez de três andares, de Nye, torna-se extremamente oportuna: os EUA são incontrastáveis no poderio militar, contestados no econômico e um entre vários nas disputas de entidades diversas no nível planetário.

    Em sua análise, baseada em raciocínios da Microeconomia, Gilpin tenta explicar, através de uma estrutura racional de escolhas, o surgimento e a mudança de sistemas de Estados. Assim, a estabilidade e a liberalização das trocas internacionais dependem de uma hegemonia que “tenha tanto capacidade quanto vontade de fornecer ‘bens públicos’ internacionais, como lei, ordem, e uma moeda estável para o comércio financeiro”.


Conquanto o espaço de manobra brasileiro-argentino se tenha restringido, até por opção dos governos dos anos 90 do século XX, no início do século XXI, a emergência da União Européia, munida do euro, e da China, que principia a retomar sua posição central (como citou Arrighi, 1998:129: o epicentro do comércio mundial de volta ao Extremo Oriente, de onde ele partiu muitos séculos atrás), novos espaços podem ser abertos e supõe-se aqui estarem sendo assentadas as bases para que Brasil e Argentina venham cada vez mais valorizar a atuação conjunta, dada a economia real.

No âmbito da Economia, deduz-se uma situação de maior racionalidade quando um país industrialmente fraco se associa a outro mais forte, numa área de livre comércio, mas não se faz o mesmo quando dois (ou mais) países deficientes em capital e tecnologia empreendem um esforço de integração. Nas palavras de Almeida, Paulo Roberto (2001:63):



Daí, as freqüentes críticas de economistas liberais ao esquema do Mercosul, manifestando a opinião de que o Brasil deveria abrir-se diretamente aos Estados Unidos, num exercício de comércio preferencial, pois tal situação conferiria mais vantagens à sua economia menos avançada, além de permitir o desenvolvimento das especializações produtivas

Obviamente, opiniões semelhantes foram apresentadas na Argentina, por membros da denominada “comunidade epistêmica”, grupo de teóricos que se dedicaram a discutir a política externa do país nos últimos anos. O levantamento dessas análises exigirá a ampliação das pesquisas ao acervo da Escuela de Política y Gobierno, da Universidad Nacional de General San Martín, em Buenos Aires, bem como a editoras e instituições correlatas do país vizinho e organismos de acompanhamento estatístico de ambos os governos e entidades de classe.

O adjetivo “normal”, que se colou à denominação do país durante os dois mandatos de Carlos Saul Menem (1989-1999), serviu para expressar um posicionamento que visava à eliminação de conflitos com a potência hegemônica, e a Argentina exibiu nos anos 90 uma política exterior pragmática e clara nos seus princípios e objetivos, diferente da brasileira, feita de hesitações conceptuais e estratégicas (Cervo, 2001:281).

Tal posicionamento situou-se no bojo das atitudes adotadas à época, geradoras de uma ilusão de recuperação do poder e do prestígio passados. Na visão de diversos formuladores das políticas internacionais de ambos os países, teve também o lado da orientação pendular frente aos EUA e ao Brasil, anteriormente mencionada.

Cabem aqui as proposições de Gilpin para a mudança sistêmica em curso, bem como a forma como os dois países poderão comportar-se:


  1. um sistema internacional é estável, isto é, encontra-se em equilíbrio, se nenhum Estado julga proveitoso mudá-lo;

  2. um Estado tentará alterar o sistema internacional se os benefícios esperados excederem os custos esperados;

  3. um Estado poderá tentar mudar o sistema internacional com a expansão territorial, política e econômica até os custos marginais das mudanças adicionais se igualarem ou ultrapassarem os benefícios esperados;

  4. uma vez que o equilíbrio entre os custos e os benefícios das mudanças adicionais e da expansão é alcançado, a tendência é que os custos econômicos da manutenção do status quo aumentem mais rapidamente do que a capacidade econômica de mantê-lo;

  5. se o desequilíbrio do sistema internacional não for resolvido, então o sistema se alterará, estabelecendo-se um novo equilíbrio que reflita a redistribuição do poder.

O esquematismo apresentado é característico da análise de tipo microeconômico, aqui adotada na Economia Política Internacional, mas apresenta a formulação do autor para o fato de que a estabilidade de um sistema depende da hegemonia política e econômica, identificando, à semelhança de outros analistas das relações internacionais, o declínio da atual hegemonia americana.

Dentro da hipótese deste trabalho, cabe aqui considerar que o enfoque de Gilpin claramente corresponde à visão de que o mundo conhece agora a transição de um período de internacionalismo liberal para um de mercantilismo (recorde-se que John Maynard Keynes, cuja modelagem foi afastada das políticas macroeconômicas pelos seguidores de Von Hayek, nos anos 70, em seu livro fundamental “Teoria do Emprego, dos Juros e da Moeda”, de 1936, havia trazido de volta as concepções mercantilistas).

Ora, se o poder estatal é a preocupação básica do realismo, autores como Susan Strange, considerada neo-realista, que ajudou a criar a disciplina da Economia Política Internacional, analisam obrigatoriamente também o poder dos mercados, das empresas e de outras entidades, temas que vêm sendo estudados com maior detalhamento por Marcel Merle e que precisarão ser pesquisados acuradamente, nos limites do presente trabalho.

Em 1996, Eduardo F. Bajo, professor de História da América da Faculdade de Filosofia e Humanidades da Universidade Nacional de Córdoba, escreveu que:



Para constituir el Mercosur, se deben realizar importantes y profundos cámbios en las naciones miembros, pero corresponde ver si los mismos se inscriben en una perspectiva realista o simplesmente son expectativas o posiciones voluntaristas. Los cambios previstos afectarán intereses económico-sociales arraigados y las partes vulneradas actuarán a fin de no ser perjudicadas. Pero puede haber una alternativa que no corresponda a los intereses sectoriales nacionales, sino que sea parte de los cambios y competencias que se desarrollam a escala mundial, que buscan expresarse en el interior de estos posibles ámbitos de integración regional.

As mudanças exigidas estão em curso. Os dois povos aproximam-se cada vez mais e, com isso, de fato, dão um exemplo ao mundo, desde que, um dia, suas forças armadas, seguindo instruções governamentais, abriram mão de simulações militares de mútuo confronto armado, permitindo que oficiais do exército antes tidos como inimigos potenciais visitassem suas instalações nucleares. Como foi dito no início deste texto, fatos assim criaram uma situação nova, cuja evolução precisa ser mais divulgada, e se responda, em todos os lugares, finalmente, à indagação de “quem somos?”.


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