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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO


GRUPO II – CLASSE – V – PLENÁRIO
TC 007.162/2006-0 (com 3 volumes e 32 anexos) Apenso: TC 005.425/2005-5 (com 1 volume e 1 anexo e apenso TC 016.877/2006-0)
Natureza:

Fiscobras/2006 - Relatório de levantamento de auditoria


Interessado: Congresso Nacional
Unidade: Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU e Companhia de Transportes de Salvador – CTS
Advogados constituídos nos autos:
- José Maurício Balbi Sollero (OAB/MG 30.851)
- Luiz Otávio Mourão (OAB/MG 22.842)
- Marina Hermeto Corrêa (OAB/MG 75.173)
- Patrícia Guércio Teixeira (OAB/MG 90.459)
- Alexandre Aroeira Salles (OAB/MG 71.947)
- Cynthia Póvoa de Aragão (OAB/DF 22.298)
- Denival Damasceno Chaves (OAB/BA 4.103)
- José Eduardo Coelho Branco Junqueira Ferraz (OAB/RJ 106.810)
- Francisco de Freitas Ferreira (OAB/MG 89.353)
SUMÁRIO:

Fiscobras-2006 - Relatório de Levantamento de Auditoria nas Obras de Construção do Metrô de Salvador/Bahia – PT 1545312950390029. Indícios de irregularidades graves. Análise das informações encaminhadas pelos responsáveis e pelas empresas envolvidas. Determinações.


Tratam os autos de relatório de levantamento de auditoria realizado por equipe da Secex/BA sobre as obras de construção do Metrô de Salvador - PT nº 1545312950390029 (Apoio à Implantação do Trecho Lapa-Pirajá do Sistema de Trens Urbanos de Salvador/BA), obra em andamento (43% já executados) com previsão de conclusão em 31/12/2007.
2. A decisão anterior nestes autos – Acórdão 1.453/2006-Plenário, de 16.08.2006 -, que apreciou o relatório de levantamento de auditoria efetuada pela Secex/BA sobre as obras do metrô de Salvador/BA, assim dispôs:
“(...)
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de auditoria realizada nas obras de construção do Metrô de Salvador/BA, no âmbito do plano de fiscalização de obras desta Corte - Fiscobras-2006.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, e 276 do Regimento Interno/TCU, em:
9.1. determinar à Secex/BA que:
9.1.1. proceda a oitiva da Companhia de Transportes de Salvador - CTS e dos consórcios e empresas contratados por meios dos contratos SA-01, SA-05, SA-14, SA-15 e SA-12, nos termos e com fundamento no § 3º do art. 276 do RI-TCU, para que se manifestem, no prazo de quinze dias, a contar da notificação, sobre os indícios de irregularidades suscitados nos autos a respeito de cada um desses contratos;
9.1.2. na oportunidade da oitiva referida no item 9.1.1, retro, e em adição às justificativas, solicite aos destinatários o encaminhamento de conjunto de documentos, a ser especificado por essa unidade técnica, que contenham as informações necessárias à perfeita elucidação das dúvidas suscitadas nos autos;
9.1.3. ainda na oportunidade da oitiva referida no item 9.1.1, acima, encaminhe a cada destinatário cópia do relatório de auditoria constante dos autos, na parte em que se referir a cada contrato, de forma que possam compreender integralmente as falhas detectadas, e cientifique-os que a ausência de justificativas ou documentos suficientes a elucidar as dúvidas desta Corte poderá dar ensejo à adoção de medida cautelar consistente na suspensão da utilização, e/ou suspensão do repasse, de recursos federais para pagamentos referentes à execução dos contratos até deliberação definitiva por parte deste Tribunal;
9.1.4. em até trinta dias a contar do encerramento do prazo referido no item 9.1.1, acima, proceda a nova instrução dos autos, analise as justificativas e documentos encaminhados, manifeste-se conclusivamente sobre a subsistência de razões para adoção da medida cautelar referida no item 9.1.3, acima, e, ainda, apresente sugestão de encaminhamento dos autos, ratificando ou não aquelas até agora apresentadas, incluindo as advindas do TC 005.425/2005-5;
9.1.5. para cumprimento do disposto no item 9.1.4, acima, solicite a assistência técnica da Secob, se considerar oportuno e conveniente, o que deverá ser procedido, com a antecedência possível, por meio da Segecex;
9.2. apensar o TC 005.425/2005-5 a estes autos, para instrução conjunta;
9.3. encaminhar cópia do presente acórdão, do relatório e voto que o fundamentam, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para conhecimento.”
3. As informações e documentos encaminhados em resposta às oitivas determinadas nos itens 9.1.1 a 9.1.3 do referido Acórdão foram profundamente analisadas pela Secex/BA, com o auxílio da Secob, que assim se manifestaram sobre as questões tratadas:
“1.5. Passaremos então ao exame das justificativas apresentadas pela Companhia de Transportes de Salvador – CTS, e das manifestações oferecidas pelos consórcios Metrosal (Camargo Correa/Andrade Gutierrez/Siemens) (SA-01), Ductor/Ineco/Tifsa (SA-05) e Bonfim (SA-12), e pelas empresas Promon Engenharia Ltda. (SA-14), Noronha Engenharia S.A. (SA-15), em resposta às oitivas determinadas no Acórdão 1453/2006-TCU-Plenário:
1.5.1. Quanto aos questionamentos objeto do Ofício 3332/2006-TCU/Secex/BA (fls. 282/285), ao Representante Legal da Companhia de Transporte de Salvador – CTS:
A Companhia de Transporte de Salvador – CTS encaminhou os elementos às fls. 389/493, e os constantes no Anexo 27 dos presentes autos (c/16 volumes), onde, a título de considerações preambulares, argumenta no essencial que:
- ‘diversamente do quanto afirmam os Auditores, existe sim, diferenças entre a legislação brasileira e as normas do Bird e que as providências que se requisita da CTS representam alterações nas regras que determinaram as licitações instauradas e na estrutura dos contratos celebrados’;
- ‘os projetos financiados pelo Bird tem um ciclo de vida que nos permite identificar as responsabilidades das entidades envolvidas e os trabalhos que devem ser realizados’;
- as fases do ciclo de um projeto financiado pelo Bird são Identificação, Preparação, Avaliação, Negociação, Implementação e Avaliação, destaca que a fase Negociação ‘compreende as definições dos termos finais do acordo a ser celebrado, a preparação do Contrato de Empréstimo e apresentação ao Bord of Directors (aprovação do projeto)’; ‘é também nesta fase que se definem a aplicação das normas do Banco, utilização dos documentos de licitação padronizados, planejamento de aquisições e pacotes de licitação, porque tudo isso ficará incorporado ao contrato de empréstimo, cujas regras passam a ser mandatórias para o Tomador e para o Banco’;
- na fase de Implementação ‘o tomador executa as atividades do projeto e realiza as aquisições, de acordo com o planejamento aprovado e o contrato de empréstimo. Nesta fase, o Banco participa monitorando o progresso do projeto, fornecendo aconselhamento sobre possíveis intercorrências de execução. Esta supervisão compreende a revisão e aprovação dos procedimentos de seleção de fornecedores de bens e obras e de consultores. Nesse trabalho o banco analisa os documentos de licitação (bidding documents), relatórios de avaliação de processos seletivos e contratos. A supervisão é feita, periodicamente, pelo ‘task manager’ do projeto, além das missões técnicas de revisão, compostas de técnicos de vários departamento do Banco’ (sic). Essas missões avaliam o andamento do projeto e negociam com os executores as eventuais alterações necessárias à obtenção dos resultados esperados. Assim sendo, o consultor do Banco indicado pelo ‘task manager’ do projeto, que estava na Missão de Junho de 1996, não pode ter suas opiniões desqualificadas, como ocorreu no Relatório de Auditoria, em relação a recusa do Banco em conceder permissão para elaboração da planilha de preços unitários para ser aplicada doravante. Por isso, o consultor, como representante do Banco para aquela missão, não pode ser considerado ‘um mero engenheiro’, mas um representante do ente financiador, com autoridade para decidir sobre a adequação ou não das medidas solicitadas pelo Tomador, em função do projeto e das normas que vão nortear a sua execução’;
- a etapa de Avaliação ‘compreende o estudo dos resultados e dos efeitos do projeto. Toda a implementação do projeto, portanto, como visto, é baseado num Acordo ou Contrato de Empréstimo que deve ser aprovado pelo Congresso e registrado no Banco Central do Brasil. O Acordo de Empréstimo é um instrumento jurídico que estabelece as regras para obtenção do financiamento, e como tal, delimita o universo de possibilidades legais para as aquisições referentes ao projeto, que abrigam, por óbvio, o Tomador e o Executor à observância das condições adredentemente negociadas. Assim sendo, o desrespeito a estas regras, não só constituem ‘quebra de contrato ‘como submete o Tomador ao ‘misprocurement’, ou seja, a recusa do financiamento ou parte dele se os procedimentos de seleção e contratação não forem realizados de acordo com as Diretrizes (Guidlines) e com o Acordo de Empréstimo. O banco não financia gastos para bens e obras que não tenham sido adquiridos de acordo com os procedimentos ajustados no Acordo de Empréstimo. Isto porque, tudo que consta do Acordo, foi previamente analisado e negociado pelo Banco e pelo Tomador. A política do Banco é considerar estas ‘aquisições viciadas’ e cancelar a parte do empréstimo alocada aos bens ou obras objeto de procedimento viciado. A este respeito dispõe o item 1.12 das Diretrizes para Aquisições do Banco Mundial:’ (fls. 52/108 do Anexo 22 aos presentes autos)
‘1.12. O Banco não financia despesas relativas a bens e obras adquiridos em desacordo com as disposições ajustadas no Acordo de Empréstimo e melhor detalhadas no Plano de Aquisições. Nesses casos, o Banco declarará a aquisição viciada, além de ser política do Banco cancelar a parcela de empréstimo correspondente aos bens e obras adquiridos em tais circunstâncias. O Banco poderá ainda valer-se de outras medidas previstas no Acordo de Empréstimo. Mesmo que o contrato tenha sido outorgado após a obtenção do ‘não – objeção’ do Banco, o Banco pode ainda declarar a aquisição viciada se concluir que a não objeção foi emitida com base em informações incompletas, imprecisas ou enganosas prestadas pelo Mutuário ou que os termos ou condições do Contrato tenha sido alterados sem a sua aprovação.’
- ‘a simples leitura desta norma, que as alterações pretendidas pela Auditoria, nos Contratos que avaliou, só poderiam ser implementadas com a aprovação do Banco, que, ressalte-se, não as aprovou’ (remete aos docs. 01 e 02, às fls. 03/04 e 05/10, do Anexo 27 dos presentes autos, tratando, respectivamente, de relato sobre a visita de uma missão do Banco Mundial às obras do metrô, em 27/03/2006, e de manifestação de representante do Bird quanto ao Acórdão 1453/2006-TCU-Plenário);
- ‘a afirmação equivocada dos ilustres auditores de que a CTS seguiu as normas do Banco de ‘olhos vendados’ com base em dois argumentos: ‘Primeiro, porque o Tomador do Empréstimo foi a União, representada pela CBTU, e, assim sendo, as negociações sobre o Acordo de Empréstimo foram feitas por ela, que seguramente negociou o projeto da melhor maneira possível em atenção aos aspectos financeiros e técnicos do projeto. Em segundo, porque a CTS como Entidade Executora, deveria apenas e rigorosamente, cumprir os termos do Acordo de Empréstimo, sob pena de ser o responsável pelo misprocurement, eventualmente declarado pelo Banco.’;
- ‘não podemos deixar de considerar como argumento acessório, que a afirmação de que a legislação brasileira não pode deixar de ser cumprida nos contratos financiados pelo Banco, não pode prosperar. Com efeito, em muitos procedimentos não há a tão propalada similaridade argüida pela Auditoria. Além disso, a interpretação dos contratos financiados pelo Banco não pode ser realizada exclusivamente pela lei brasileira, porque estar-se-ia decretando a invalidade do disposto no art. 42, § 5º, da lei nº 8666/93, ou seja, a disposição ínsita na legislação nacional tornar-se-ia completamente inócua’;
- ‘como considerar que a interpretação encetada pela CTS agrediria a Constituição Federal, se a própria Carta Magna remete o interprete à legislação ordinária (lei nº 8.666/93), que por sua vez, contém disposições expressas sobre a adoção das normas de organismos multilaterais de financiamento, nas contratações de certo projeto?’;
- ‘está aqui a defender cegamente a aplicação do $ 5º, do art. 42 da lei brasileira, pois existem vários organismos estrangeiros de financiamento que não obrigam, mas ao contrário admitem, que as licitações sejam realizadas e as contratações celebradas, exclusivamente, pela legislação nacional’;
- ‘a pertinência da aplicação da norma invocada só se afirma, quando a observância das normas especiais do organismo financiador seja impositiva para a obtenção do empréstimo e assim mesmo, quando não agrida os princípios constitucionais da Administração Pública e aquelas que regem especificamente, as licitações e contratações em geral. Por exemplo, seria inaceitável a adoção de regras que afrontassem o princípio da isonomia, da moralidade ou do julgamento objetivo. Mas nesse particular, as normas do Banco preservam os mesmos princípios brasileiros, erigidos constitucionalmente a vetores da ação administrativa.’;
- citando o item 1.2 das Guidlines, salienta ser possível perceber-se ‘que sob o aspecto da preservação dos princípios constitucionais brasileiros, existe uma profunda identidade nas normas do Banco.’, afirmando que ‘as diferenças só existem em termos procedimentais, e, neste particular, só se poderia obter flexibilidade do Banco na fase de negociação do Projeto (...) e antes de celebrar o Acordo de Empréstimo’;
- trazendo a lume trechos de posicionamento de Marçal Jústen Filho (in Comentários à Lei de Licitação e Contratos Administrativos, págs. 391 a 393) no tocante à licitações com recurso estrangeiro, afirma que ‘no caso sob comento, a manifestação do Banco Mundial sobre a aplicação das suas normas, consta expressamente no Contrato de Empréstimo que remete às suas Diretrizes e a Editais Padronizados’; ‘quanto ao benefício para o Governo brasileiro, Estadual e Municipal, cremos ser incontestável que o financiamento celebrado com o Bird, o traduza’;
- manifestando encontrar-se diante de um dilema, ‘ante a posição da Auditoria, que insiste em desconsiderar a aplicação das normas do Banco Mundial na interpretação dos contratos auditados’, apresenta os seguintes questionamentos:
‘a) como compatibilizar, por exemplo, as informações e determinações auridas da legislação nacional, quando o financiamento parcial da obra, obrigava a CTS a seguir norma diversa ou conflitante, às quais a União, o Estado da Bahia e o Município de Salvador através da CTS se obrigaram, por força do Contrato de Empréstimo?
b) Se o Banco não admite licitações de ‘preço aberto’, porque entende que isso inibe a competição e este tipo de licitação não está sequer prevista nas normas do Banco nem no Contrato de Empréstimo, como pode a Auditoria deste Tribunal, exigir, que o Edital contenha a planilha de quantitativos e preços unitários ou até a estimativa de custo no instrumento convocatório? (vide afirmação contida no item 2.1.2 – Ausência de Custo Unitário do Relatório).
c) como alterar agora o regime de execução dos contratos vigorantes se isso significa alterar o regime de execução adotado na licitação e se o banco não acatou a sugestão por contrariar o previsto no Acordo de Empréstimo?
d) como fazer uma planilha atual de preços contratados há muitos anos atrás, diante da dificuldade de resgatar preços da época para a realidade específica do projeto do metrô de Salvador e da previsível inconsistência que esta planilha representaria? E se fosse possível realizar esta tarefa hercúlea como saber que parâmetro adotar? E se o parâmetro adotado não fosse o acatado pelo TCU e disso resultasse distorções nos preços contratados, como poderíamos defender um novo questionamento da Auditoria sobre a economicidade das contratações?
e) porque a Auditoria em relação à aplicação das Normas do Banco, não questiona o procedimento para a contratação de consultores do Banco, que é absolutamente diverso do previsto na legislação brasileira, restrito a participantes de uma lista curta, escolhidos pela própria entidade executora e que, em alguns casos de seleção de consultores, sequer a proposta de preços é pedida aos licitantes porque o preço é negociado (SBQ)?’
- salienta que ‘no caso dos contratos de consultoria a Auditoria entende admissível a adoção das guidlines, em detrimento da legislação nacional, mas, em relação aos demais contratos, celebrados segundo as regras do banco, entende que pode realizar interpretação, com dispensa das normas que subsidiaram a contratação’;
- ressalta ‘que algumas afirmações e recomendações do Relatório são impossíveis de serem viabilizadas, porque estamos em plena da execução desses contratos e essas alterações poderiam comprometer não só o financiamento do Banco como propiciar controvérsias judiciais com possíveis prejuízos para o erário público’;
- aduz que ‘como não se pode alterar os contratos de obras civis e o de fornecimento e instalação de bens, do regime de empreitada global para empreitada por preços unitários, nem manter o preço global sem acréscimo (no caso do SA-01), só estaria a rescisão dos contratos, sem uma motivação consistente e comprovada de prejuízo para o interesse público’; ‘a possibilidade de sucesso judicial das contratadas, neste caso, é, absolutamente previsível’; ‘a paralisação do Metrô ou a rescisão dos contratos vigentes acarretará um duvidoso prejuízo ao erário, sem que restasse comprovado, com os contratos vigentes, um prejuízo palpável para a Administração contratante’.
Apresenta então ‘uma abordagem sucinta e cronológica dos fatos que envolveram e definiram, a implantação do Metrô de Salvador’, para, na seqüência, prestar os esclarecimentos solicitados no Ofício 3332/2006-TCU/Secex/BA.
1.5.1.1. Ressalva: a) CONTRATO: SA–01 - Consórcio METROSAL (Camargo Corrêa/Andrade Gutierrez/Siemens): ‘a .1) Ausência de orçamento detalhado com as planilhas de quantitativos e preços unitários referentes ao projeto básico e/ou executivo dos serviços contratados em desacordo com o disposto nos §§ 2º, inciso II, e 4º do art. 7º da Lei 8.666/93;’ (Irregularidade nº 1 do Relatório de Auditoria, às fls. 166/168)
1.5.1.1.1 Justificativas apresentadas pela CTS (fls. 419/420 aos presentes autos):
- ‘O contrato celebrado com o Consórcio Metrosal foi concebido sob o regime de execução de empreitada integral ou turn-key’;
- ‘Constam do Contrato a parte fixa e a parte variável, assim conceituadas:
a) Obras civis – parte fixa: A parte fixa é medida e paga por percentuais de avanço físico, de acordo com uma estrutura analítica de projeto pré-definida no edital de licitação, das obras a serem executadas.
b) Obras civis – parte variável: A parte variável remunera serviços que constantes do projeto básico podem variar suas quantidades.’
- ‘a licitação realizou-se de acordo com o projeto básico, sendo certo que alguns serviços, para determinação definitiva de quantitativos, dependeriam de serviços complementares a serem realizados quando da elaboração do projeto executivo’;
- ‘O critério da parte variável do preço permitido pelo Bird, visa a não inclusão de eventual acréscimo de custo desses serviços nas propostas para mitigar o risco envolvido, o que poderia, em tese, causar prejuízo à Administração’;
- ‘apesar do mecanismo de execução das obras civis com parte variável (ex: fundações, escavações subterrâneas), jamais houve medição e pagamentos realizados acima dos quantitativos previstos no contrato’;
- ‘Trata-se de contrato de empreitada/turn-key, conforme adiantado na primeira resposta ao TCU. Cabe destacar que houve orçamento (Orçamento Appraisal) aprovado junto ao Bird para obtenção do financiamento, citado inclusive pela auditoria e orçamento base que foi apresentado ao TCU desde 2001 (doc.39), e que mais uma vez anexamos, que serviu de orientador no julgamento das propostas na licitação internacional instaurada’;
- ‘Ressalte-se ainda, que este contrato já foi objeto de várias auditorias deste Tribunal, na gestão passada e nesta gestão da CTS, e até agora não se questionou a opção adotada pelo regime de execução por preço global’ (sic);
‘Se a planilha que subsidiou a contratação foi agora, considerada insatisfatória por este Tribunal, que hoje exige a artificialização de uma planilha referência de preços unitários, não podemos arrostar o ônus de elaborar essa nova planilha, como deseja a auditoria, porque seguramente, esta providência não só resultaria num trabalho inconsistente e distorcido, ante a dificuldade de resgatar preços e parâmetros da época em que foi elaborada a planilha original, hostilizada pela Auditoria deste Tribunal, mas, sobretudo, romperia as regras adredemente estabelecidas no Acordo de Empréstimo, na licitação e, principalmente, na contratação celebrada’ (sic);
1.5.1.1.2 Manifestação apresentada pelo Consórcio Metrosal (Camargo Corrêa/Andrade Gutierrez/Siemens) (fls._04/15 do Anexo 29 aos presentes autos):
- ‘a suposta irregularidade em exame diz respeito ao processo licitatório, tendo em vista que, segundo a Lei Brasileira, a licitação deve ser precedida de orçamento pelo Poder Público’;
- ‘O Eminente Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, no voto condutor do Acórdão 1453/2006-TCU Plenário, observou que ‘a legislação brasileira determina a elaboração de orçamento detalhado, tanto pela administração quanto pelas eventuais concorrentes no processo licitatório, exige sejam estabelecidos critérios de aceitabilidade dos preços ofertados e não permite a contratação a preços incompatíveis com os de mercado’’;
- ‘É indiscutível o fato de o ordenamento jurídico nacional e também as normas do Banco Mundial exigirem que qualquer contratação de obras cumpra precedentemente o seguinte procedimento: Avaliação da necessidade da futura obra; Anteprojeto que identifique qual obra deverá ser executada, bem como o seu custo estimado’; Concorrência pública, visando a melhor contratação possível, com custos compatíveis com os de mercado’;
- ‘Analisando os documentos constantes dos autos, vimos necessidade de localizar esses procedimentos seguidos pelo Poder Público, com claro intuito de evidenciar, então, como procedeu a Administração para licitar as obras objeto do contrato SA-01 (ANEXO XII), em relação ao seu projeto e orçamento, ambos desenvolvidos conjuntamente e sob supervisão do Banco Mundial’ (o ANEXO XII corresponde aos volume 2 do Anexo 29 aos presentes autos);
- no subitem ‘I.1 – DOS PROCEDIMENTOS ADOTADOS, PELO PODER PÚBLICO E PELO BANCO MUNDIAL, PARA A CONTRATAÇÃO EM QUESTÃO’, comenta os estudos realizados pela Prefeitura Municipal de Salvador/BA, a partir de 1997, que culminaram com a concepção do empreendimento do metrô, bem como as iniciativas levadas a efeito para obtenção dos recursos financeiros necessários à sua execução;
- ‘Para viabilizar a implantação do primeiro trecho, Lapa-Pirajá, o Governo Federal e o Governo do Estado da Bahia aprovaram em 1997, no COFIEX, dotação orçamentária de U$ 307 milhões, dos quais U$ 150 milhões seriam oriundos de financiamento externo, por meio do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – Bird -, e U$ 157 milhões seriam divididos entre o Governo Federal, o Estado da Bahia e uma participação da iniciativa privada, por meio da concessão para sua exploração’;
- ‘O Governo Federal iniciou então os procedimentos necessários para a obtenção de financiamento externo pelo Banco Mundial, o que ocorre pela chamada identificação’; ‘Nessa fase, conceitua-se o empreendimento e iniciam-se os estudos de custo, avaliação econômica e ambiental do projeto e delimitação dos problemas a serem enfrentados em sua implantação’;
- ‘a Prefeitura Municipal de Salvador contratou, em 1997, a empresa especializada TC/BR, para que fossem elaborados projeto e orçamento, balizando o financiamento e o conseqüente processo licitatório’;
- ‘o projeto e o orçamento eram necessários para que: (i) o órgão conhecesse melhor o empreendimento, (ii) atendesse às exigências do financiador, (iii) obtivesse os recursos junto ao Banco Mundial e (iv) pudesse licitar as obras com adequada referência de preço’;
- ‘O desenvolvimento do projeto foi supervisionado e acompanhado de perto pelo Banco Mundial, que desenvolveu diversas missões no Brasil, trazendo consultores e profissionais de várias especialidades para checar a qualidade operacional do novo sistema e os custos de sua implantação (Cf. Ajudas Memória das Missões de Preparação do Banco Mundial de 19 de março de 1998, de 23 a 28 de abril de 1998, de 01 a 05 de junho de 1998 – DOC. ANEXO III – e de 05 a 07 de outubro de 1998, DOC. ANEXO IV)’;
- ‘Na Missão do Banco Mundial de 05 a 07 de outubro de 1998 (DOC. ANEXO IV), com participação de diversos consultores, da CBTU, do Ministério dos Transportes e da Prefeitura de Salvador, conclui-se que: ‘Pelo exame da farta documentação de projetos arquitetônicos de estações (a exceção de Lapa) e dos elevados, bem como dos detalhes desenvolvidos para a via, permanente e sistemas de energia que comporão o ‘turn-key’ é legítimo afirmar-se que são suficiente para a quantificação física e financeira dos investimentos respectivos’’ (grifo do original);
- ‘Em novembro de 1998 (DOC. ANEXO V), na missão realizada entre os dias 23 daquele mês e 02 de dezembro, o Banco Mundial, em conjunto com a CBTU e a Prefeitura de Salvador, avaliou novamente, de forma minuciosa, o orçamento do empreendimento elaborado pela TC/BR. Participaram dessa avaliação diversos consultores e especialistas em construção, sistemas de Energia, Sinalização/Telecom e material Rodante, chegando-se à conclusão favorável quanto à qualidade operacional do sistema e ao orçamento’;
- ‘Especificamente quanto aos projetos e orçamentos balizadores da licitação, o Banco Mundial fez as seguintes considerações (Missão de Avaliação – DOC. ANEXO VI): ‘A missão examinou detalhadamente o projeto de engenharia preparado por consultores TC/BR. O projeto foi aprovado com pequenas modificações e os custos estimados foram discutidos e ajustados. A missão está satisfeita que o projeto de engenharia básica completado encontra-se no nível exigido para a preparação dos documentos de licitação da infra-estrutura completa (turn-key)’’ (grifo do original);
- ‘Na mesma Missão, entre as condições de efetivação do empréstimo e compromissos para o Gerenciamento do Projeto, ficou previsto que: ‘as compras seriam efetuadas de acordo com a s normas do Banco, inclusive: (i) o uso de documentos padrão de propostas para a compra de bens e serviços, sob procedimentos da NCB e ICB; (ii) uso das diretrizes do banco para a seleção de consultores e; (iii) limites de compras’;
- aduz que além do projeto e da orçamentação, foram desenvolvidos Estudos de Impactos Ambientais, e elaborado o Programa de Reassentamento Involuntário de Famílias; ‘Além disso, o Banco Mundial conseguiu junto ao Governo da França, como doação ao Município de Salvador, consultoria gratuita, por 90 (noventa) dias, da empresa estatal francesa Systra, especialista em desenvolvimento de estudos para implantação de sistemas de transporte de massa sobre trilhos (Avaliação dos Corredores Pau da Lima – Lapa e Calçada – Retiro – DOC. ANEXO VII)’;
- ‘todas as análises foram acompanhadas de perto pelo Banco Mundial, que realizou diversas missões de avaliação e monitoramento de todas essas atividades’;
- afirma que no Acordo de Empréstimo firmado em 03/12/1999 entre o Banco Mundial e a República Federativa do Brasil: definiu-se ‘a aplicação de normas e diretrizes do órgão financiador no processo licitatório, com a padronização dos documentos a utilizar’; fixou-se ‘o regime de execução do contrato, com preço global, de acordo com a orçamentação aprovada pelo Banco’;
- ‘Definidos o projeto, orçamento interno e financiamento, a CTS, órgão executor, podia dar início ao procedimento licitatório para a contratação das obras’;
- ‘Na implementação desse processo, o Banco continuou atuando ativamente como supervisor, aprovando a seleção dos fornecedores e consultores, além de analisar todos os documentos da licitação’;
- ‘A esse respeito, menciona-se novamente a Missão do Banco de 23 de novembro a 02 de dezembro de 199, que registra a participação do órgão financiador na elaboração dos Editais de licitação (DOC. ANEXO VI), conforme registra a respectiva Ajuda-memória:’ A missão discutiu a avaliação da pré-qualificação para a licitação ‘turn-key’, para a infra-estrutura e instalações fixas e espera receber a recomendação final da CPE/CBTU tão logo que possível. A missão também discutiu a minuta dos documentos de licitação para esta ‘turn-key’ que deverão ser completados com os termos de referência e planta do projeto preparados pelo consultor de engenharia. Estes documentos de licitação, quando terminados, deverão ser remetidos ao Banco para aprovação’’ (grifo do original);
- afirma que ‘a supervisão direta do processo licitatório, assim como da execução do contrato, é realizada de perto pelo Bird, por meio do task manager, representante do Banco com autoridade para decidir sobre a adequação dos procedimentos adotados pelo Tomador’; ‘A inobservância das regras dispostas no Acordo de Empréstimo ou das diretrizes estabelecidas pelo Banco, inclusive por seu task manager, caracterizam ‘quebra de contrato’, submetendo o Tomador ao misprocurement, que é a recusa do financiamento ou parte dele se os procedimentos de seleção e contratação não forem realizados de acordo com as Diretrizes (Guidelines) e com o Acordo de Empréstimo (Anexo 24 aos autos TCU)’; ‘o Banco não financia projetos que não estejam sendo desenvolvidos e contratados em estrita observância ao Acordo de Empréstimo e às suas diretrizes’;
- reporta-se ao item 1.12 das Diretrizes para Aquisição do Banco Mundial:
‘1.12. O Banco não financia despesas relativas a bens e obras adquiridos em desacordo com as disposições ajustadas no Acordo de Empréstimo e Melhor detalhadas no Plano de Aquisições. Nesses casos, o Banco declarará a aquisição viciada, além de ser política do Banco cancelar a parcela de empréstimo correspondente aos bens e obras adquiridos em tais circunstâncias. O Banco poderá ainda valer-se de outras medidas previstas no Acordo de Empréstimo. Mesmo que o contrato tenha sido outorgado após a obtenção da ‘não – objeção’ do Banco, o Banco pode ainda declarar a aquisição viciada se concluir que a não objeção foi emitida com base em informações incompletas, imprecisas ou enganosas prestadas pelo Mutuário ou que os termos ou condições do Contrato tenham sido alterados se a sua aprovação’;
- prossegue, aduzindo que ‘todas as diretrizes do Banco Mundial foram acolhidas pela União/CBTU, tomadora do empréstimo, possibilitando a concretização do financiamento. Evidentemente, à CTS coube cumprir rigorosamente os termos do Acordo de Empréstimo, balizado pelo projeto e orçamento elaborados pela TC/BR, sempre de acordo com as normas condicionantes do financiamento’; ‘a contratação das obras foi balizada pelo orçamento elaborado pela TC/BR, sob constante supervisão do Banco Mundial’; ‘Contudo, essa orçamentação apenas foi utilizada internamente pela União, CBTU, CTS e pelo Bird, pois as diretrizes do Banco vedam terminantemente licitações de preço aberto, além de ter havido expressa determinação do Banco Mundial contrária à adoção de planilha orçamentária composta unicamente, como já comprovado pela CTS’;
- conclui, afirmando que ‘comprovadamente houve um orçamento balizador da contratação, discutido, supervisionado e aprovado pelo Banco Mundial, não se podendo concluir - como fez o relatório de auditoria – que a licitação se deu sem qualquer orçamento do órgão’;
- quanto à adequação dos preços orçados, e aprovados pelo Banco Mundial, informa que ‘visando aprimorar o trabalho apresentado pela CTS e os dados colhidos pelo Banco Mundial, esse consórcio decidiu consultar engenheiros especialistas em Sistemas Metroviários, a fim de avaliarem a compatibilidade dos preços contratados na obra de Salvador com outras obras de referência’;
- transcrevendo trechos das conclusões a que chegaram os especialistas contratados pelo consórcio, afirma que ‘ambos concluíram o mesmo que o banco Mundial, ou seja, os preços orçados e licitados estavam compatíveis com os parâmetros de mercado. Ademais, tanto isso é verdadeiro que o processo licitatório o demonstrou, já que as licitantes ofertaram preços similares àqueles’;
- aduz ainda que ‘outra evidente comprovação de que os preços contratados são compatíveis com os de mercado é a simples confrontação dos preços orçados pelo Poder Público e pelo Banco Mundial com aqueles apresentados por cinco consórcios concorrentes no processo licitatório’;
por derradeiro, apresenta um quadro no sentido de demonstrar a adequação dos preços do Metrô de Salvador com outros empreendimentos semelhantes, sugerindo que esta Secex compare-os com obras similares, nacionais e internacionais.
1.5.1.1.3 Análise:
1.5.1.1.3.1 A CTS e o Consórcio Metrosal procuram justificar a ausência de orçamento detalhado em planilhas de quantitativos e preços unitários dos serviços atinentes ao Contrato SA-01 (em desacordo com o disposto nos §§ 2º, inciso II, e 4º do art. 7º da Lei 8.666/93) afirmando tratar-se de pacto concebido sob o regime de execução de empreitada integral ou ‘turn-key’, e que era necessário respeitar as diretrizes fixadas pelo Bird.
1.5.1.1.3.2 Primeiramente convém salientar que não estão sendo questionados neste processo os termos do Acordo de Empréstimo firmado em 03/12/1999 entre a República Federativa do Brasil e o Banco Mundial, nem os das Diretrizes para Aquisições no âmbito de Empréstimos do Bird e Créditos da AID. Os questionamentos dizem respeito à aplicação, pela Administração, dos dispositivos previstos na Lei 8.666/93 para salvaguardar o erário de eventuais prejuízos decorrentes de irregularidades verificadas na licitação e/ou na execução do contrato desta decorrente.
1.5.1.1.3.3 O fato de o regime de execução do Contrato SA-01 ser ‘turn-key’, ou seja, equivalente à Empreitada Integral prevista na alínea ‘e’ do inciso VIII do art. 6º da Lei 8.666/93, não impede nem afasta a necessidade da administração dar cumprimento ao que dispõe a referida lei em seu art. 7º, § 2º, inciso II:
‘Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.


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