Grupo I – classe II – 2a Câmara



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-010.559/2006-8


GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC–010.559/2006-8.

Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria.

Entidades: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT/MT e Departamento de Estradas e Rodagens do Distrito Federal – DER/DF.



Interessado: Congresso Nacional.

Advogado constituído nos autos: não há.
Sumário: FISCOBRAS. LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. DETERMINAÇÕES. INFORMAÇÃO À COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL.

RELATÓRIO
Trata-se de relatório de levantamento de auditoria, realizado no Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT/MT, no período de 18/5 a 2/6/2006, com o objetivo de verificar as obras de Adequação do Anel Rodoviário no Distrito Federal (EPIA), BR 450/DF, relativas ao PT nº 26.782.0237.5E48.0053, com vistas a prestar informações ao Congresso Nacional.

    2 Na parte do relatório reservada às irregularidades detectadas, foi consignada a seguinte ocorrência, apontada em fiscalização anterior, indicando-se entre parênteses o instrumento a que se vincula:

- IRREGULARIDADE Nº 1 (Projeto Básico):

“Classificação: Irregularidade Grave com Paralisação.

Descrição/Fundamentação:

Indício de irregularidade sendo tratado no TC nº 009.434/2005-2, que se encontra atualmente na seguinte situação:

O TC nº 009.434/2005-2 foi arquivado. O saneamento da IG-P foi constatado posteriormente pela equipe na atual fiscalização e assim será tratado no TC nº 010.559/2006-9, em que se propõe o prosseguimento da obra.

É recomendável o prosseguimento da obra ou serviço? Não.

Esclarecimentos adicionais:

Embora esta irregularidade, que trata de deficiência e falta de justificativas técnicas, no projeto, para soluções mais onerosas, seja oriunda do TC nº 007.311/2003-7, foi reiterada nos TCs nºs 006.122/2004-3 e 009.434/2005-2, que culminaram nos Acórdãos nºs 1.748/2003, 1.041/2004 e 1.177/2005, todos do Plenário. Na presente fiscalização, as determinações feitas nos citados Acórdãos, relativas à IG-P, foram consideradas pela equipe como sanadas, com exceção do item 9.1.5 do Acórdão nº 1.177/2005-TCU-Plenário, que, na opinião desta equipe, por ser de natureza formal, não interfere nem justifica a permanência da IG-P, podendo a pendência ser resolvida administrativamente. A análise completa do saneamento da irregularidade será feita no item ‘Parecer’. Desta forma, esta equipe considera que não mais persiste a irregularidade”.

3. Em seu parecer conclusivo, a equipe aduziu que (fls. 21/23):

“Parecer:

Em 2003, foi realizada fiscalização referente às obras do Convênio entre o DNIT e o DER/DF na rodovia BR-450/DF-EPIA, interligação das rodovias federais BR 010/020/030/040/050 e 060, numa extensão de 15,60 km, no âmbito do TC nº 007.311/2003-7. No Acórdão nº 1.748/2003-TCU-Plenário, o TCU determinou a revisão do projeto básico, em especial quanto ao orçamento-base, que deve estar de acordo com os critérios técnicos adotados pelo DNIT, utilizando-se como referência o Sistema de Custos Rodoviários – Sicro, definindo-se de forma clara a data-base a que ele se refere. A liberação dos recursos para prosseguimento das obras ficou condicionada ao cumprimento dessas determinações.

Desde então, vem sendo realizado o acompanhamento do cumprimento das determinações feitas naquele Acórdão nos processos anuais do Fiscobras. No âmbito do TC nº 009.434/2005-2, após se concluir que faltavam esclarecimentos acerca de alguns pontos relativos ao projeto da obra e ao seu orçamento, o Tribunal, por meio do Acórdão 1.177/2005-Plenário, decidiu:

‘9.1. determinar ao DNIT que, após a conclusão de sua análise para aprovação do Projeto Executivo contratado pelo DER/DF e elaborado pela Strata Engenharia Ltda., relativamente ao programa de trabalho orçamentário n.º 26.782.0230.5731.0006, encaminhe ao Tribunal relatório com o resultado do trabalho, abordando esclarecimentos, ajustes e correções que tenham sido necessários, principalmente no que concerne aos seguintes pontos:

9.1.1. alternativas técnicas para os tipos de sub-base e de base adotados no projeto, baseadas em estudo comparativo de custos entre opções viáveis, considerando-se a possibilidade de utilização de misturas à base de solo disponível na região, conforme informação juntada aos autos (Autorizações de Registro de Licença n.º 1021 e 1070/2001, do DNPM); no caso da base de pavimento, devem ser avaliados, entre outros, os tipos base de solo-areia, nas proporções de 10%, 20% e 30%, e base de solo melhorado, com 2% a 4% de teor de cimento, de tal forma que seja adotada no orçamento a solução menos onerosa;

9.1.2. avaliação da possibilidade de redução da distância média de transporte de areia, que, no orçamento-base, é de 60,60 km, por meio de estudos que permitam a exploração de areais nas proximidades de obra, visto que a utilização desse insumo repercute em diversos serviços, elevando de maneira significativa os seus custos, devido à excessiva distância a ser transportada;

9.1.3. verificação da adoção de fator de homogeneização, utilizando-se fórmula prevista nas suas especificações técnicas próprias e adotando-se densidades obtidas em ensaios laboratoriais, bem como a certificação de que, durante a fiscalização da obra, só seja aceita medição de cortes e empréstimos em obediência às suas especificações técnicas próprias (DNER-ES 279/97 e ES 282/97);

9.1.4. quantificação, no projeto atualmente em análise, do item compactação de aterro apenas para 100% PN, visto que sua execução somente é exigida nos últimos 60 cm de compactação do aterro;

9.1.5. definição clara, no projeto que vier a ser aprovado, acerca da data-base adotada no orçamento-base, em consonância com entendimento expresso no item 9.2. do Acórdão nº 267/2003 - Plenário;

9.2. determinar ao DER/DF que se abstenha de dar prosseguimento ao processo licitatório relativo à obra em exame até que o Tribunal se pronuncie acerca da adequabilidade do projeto e dos custos da obra;

9.3. remeter cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam à Presidência do Congresso Nacional e à sua Comissão Mista de Orçamentos Públicos e Fiscalização, informando-lhes que ainda não foram elididas as irregularidades apontadas pela fiscalização realizada no âmbito do Fiscobras 2003, objeto do Acórdão nº 1784/2003 –TCU- Plenário, em especial quanto ao fato de que o projeto da obra e o orçamento-base referentes ao Programa de Trabalho n.º 26.782.0230.5731.0006 ainda não foram aprovados pelo DNIT;

9.4. arquivar o processo’.

Cabe ressaltar que as irregularidades tratadas nos presentes autos originaram-se do TC nº 007.311/2003-7, e foram reiteradas nos TCs nºs 006.122/2004-3 e 009.434/2005-2, que culminaram nos Acórdãos nºs 1.748/2003, 1.041/2004 e 1.177/2005, todos do Plenário. Ocorre que esses processos já se encontram encerrados. Assim, o deslinde da matéria se dará nos presentes autos, a partir da análise das ações e informações apresentadas.

Na presente fiscalização, as determinações feitas nos citados Acórdãos, relativas à IGP, foram consideradas pela equipe como sanadas, com exceção do item 9.1.5 do Acórdão 1.177/2005-P, que, por ser de natureza formal, não interfere nem justifica a permanência da IGP, podendo ser resolvida administrativamente.

A seguir, procede-se à análise do cumprimento dos itens do Acórdão nº 1.177/2005-TCU-Plenário:

Verificou-se que o DNIT aprovou o projeto executivo, elaborado pela Strata, e emitiu parecer técnico que relata os ajustes e correções que se fizeram necessários para a aprovação do projeto executivo, entre os quais estão as questões abordadas no Acórdão nº 1.177/2005-Plenário.

Sobre o item 9.1.1 do referido Acórdão, foi informado que, para a execução da 3ª faixa da rodovia, a solução adotada pela empresa projetista foi a base de brita graduada tratada com cimento. Consta, do Projeto Executivo, o desenvolvimento de estudo para o cálculo do dimensionamento da estrutura do pavimento, levando-se em conta alguns parâmetros, quais sejam: volume de tráfego, tipo de tráfego (lento), temperatura e vida útil do pavimento. Quanto à questão da sub-base, foi elaborado um estudo comparativo entre soluções tecnicamente viáveis, tendo sido escolhida a opção de solo-cal por apresentar o menor custo.

Assim, consta do projeto executivo o dimensionamento da nova faixa de tráfego, que será composta pelas seguintes estruturas:

- regularização de subleito;

- execução de sub-base com solo-cal (3%), na espessura de 20 cm;

- execução de base com brita graduada tratada com cimento - BGTC, na espessura de 15 cm;

- execução de areia paleada utilizando-se asfalto diluído CM-30 com taxa de 1,5l/m²;

- execução de camada anti-reflexão de trincas de retração com tratamento superficial monogranular com emulsão RR-2C modificada por polímeros com taxa de 1,4 l/m²;

- pintura de ligação com RR-2C, taxa de 0,5 l/m²;

- reforço estrutural em concreto asfáltico usinado quente - CBUQ faixa "C" com CAP 30/40 - DNER - ES 313/97

- 1ª camada (binder) - espessura igual a 6,5cm;

- pintura de ligação com RR-2C, taxa de 0,5 l/m²;

- 2ª camada (camada de desgaste)- espessura igual a 6,0cm.

Na análise do Projeto Executivo apresentado, verificou-se que foi realizado estudo comparativo entre algumas obras rodoviárias da região. Neste estudo, restou demonstrado que existem diferenças com relação ao volume e ao tipo de tráfego que justifica a solução a ser adotada na EPIA. O volume de tráfego dessa rodovia chega a ser 4 vezes superior aos casos da BR 020 e BR 060, por se tratar do principal corredor de ligação entre várias rodovias no Distrito Federal. Outro aspecto importante refere-se ao tipo de tráfego, que apresenta grande concentração de veículos pesados e lentos, que demandam maior solicitação na pista.

Diante do exposto, entende-se que a estrutura do pavimento adotada no Projeto Executivo da EPIA é justificável.

Como forma de corroborar o entendimento da Equipe de Fiscalização, foi realizada consulta ao Instituto de Pesquisas Rodoviárias do DNIT - IPR para verificar a viabilidade técnica da solução apresentada no Projeto da Strata. Em resposta, o IPR informou que as soluções apresentadas são adequadas, sendo usuais e reconhecidas no meio. Alegou também que os fatores utilizados para a elaboração do projeto estavam em concordância com as condições verificadas na rodovia.

Dessa forma, conclui-se que a irregularidade apontada nas fiscalizações anteriores não mais persiste.

A outra pendência refere-se à possibilidade de redução da distância média de transporte de areia (60,60 km). O esclarecimento feito pela projetista resume-se na alegação de que toda a areia empregada no Distrito Federal constitui um material importado, e assim, para suprir as necessidades dos serviços de pavimentação, drenagem e obras-de-arte correntes, foram realizadas pesquisas ao longo do trecho, identificando-se a existência do areal A-1, localizado a 29,8 km à direita da estaca 575, com potencialidade, tanto em relação ao volume, quanto em relação à qualidade. É importante ressaltar que a distância informada de 29,8 km refere-se à distância da pista, na altura da estaca 575, até o areal, mas a areia deverá ser transportada até a usina que fica no início do trecho, a 30,8 km da estaca 575, o que resulta em uma DMT de 60,6 km (29,8 + 30,8 = 60,6km).

Sobre esta questão, entende-se que a justificativa, para o caso da EPIA, atende ao questionamento feito, não havendo mais pendências sobre esse ponto.

Relativamente ao fator de homogeneização de 1,4, adotado, foi informado pelo DNIT, por meio do Ofício nº 151/2006-CGCONT, que ‘o fator de empolamento, que no presente caso é de 1,3, não é utilizado para calcular o volume de aterro na medição. É utilizado, apenas, como parâmetro de projeto para possibilitar o levantamento dos quantitativos de terraplenagem. Para levantamento dos volumes a serem medidos serão utilizados fatores calculados no campo no transcorrer da execução da obra’.

Portanto, quanto a esse ponto, entende-se que não persiste a irregularidade. Quanto à previsão de quantitativos para o serviço de compactação de aterros a 100% PN (Proctor Normal) ser superior ao quantitativo para o serviço de compactação de aterro a 95% PN, em justificativas apresentadas pelo DNIT restou esclarecido que usualmente o volume de compactação a 95% PN é equivalente a 2/3 do volume total compactado. No entanto, em casos como o da EPIA, cujo greide é muito suave e os seus aterros são muito baixos, ocorre predominância dos volumes compactados a 100% PN.

Assim, consideramos que com os esclarecimentos apresentados não subsiste irregularidade sobre este ponto.

Finalizando os pontos pendentes de cumprimento, ainda não foi observada a indicação clara da data-base adotada no orçamento-base. O que se verificou foi uma indicação tímida em um dos tópico do Projeto Executivo - Metodologia, não existindo nenhuma indicação clara, quer seja no resumo do orçamento, quer seja na planilha orçamentária, ou em suas composições de custo. Dessa forma, cabe aqui insistir na indicação explicita, nos instrumento acima citados, da data-base do orçamento em tela, conforme determinado no item 9.2. do Acórdão nº 267/2003-TCU-Plenário.

Conclusão

Pelo exposto, considera-se que foi saneada a irregularidade grave inicialmente apontada e que motivou a paralisação do fluxo de recursos para a obra na rodovia BR-450/DF- EPIA, interligação das rodovias federais BR 010/020/030/040/050 e 060, não restando, por ora, nenhum óbice ao prosseguimento da obra, sem prejuízo de ser determinada a seguinte medida: considerando-se o grande lapso de tempo entre a data-base e a contratação, observe-se que, na atualização dos preços unitários dos serviços e insumos constantes da proposta vencedora, quando houver a contratação da obra, proceda-se à sua comparação com os valores de referência do Sicro para a mesma data da atualização e, nos casos em que o valor atualizado ultrapassar os preços de referência, seja dada prevalência a esse último, de forma que não ocorram distorções na atualização, que se reflitam em preços acima do mercado”.

4. Ante as considerações expendidas no Parecer supra, a proposta de encaminhamento da equipe de auditoria se deu no seguinte sentido (fl. 23):

“Determinação a Órgão/Entidade: Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal: I) determinar ao DER/DF que, na atualização dos preços unitários dos serviços e insumos constantes da proposta vencedora, quando houver a contratação da obra, efetue a sua comparação com os valores de referência do Sicro para a mesma data da atualização e, nos casos em que o valor atualizado ultrapassar os preços de referência, dê prevalência a esse último, de forma que não ocorram distorções na atualização, que se reflitam em preços acima de mercado; II) determinar ao DER/DF que, na impressão definitiva do orçamento do Projeto Executivo, conste, de forma clara, a data-base a que se refere;

Determinação a Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT/MT: III) determinar ao DNIT que acompanhe junto ao DER/DF o atendimento da determinação acima;

Determinação de Providências Internas ao TCU: Secretaria-Geral das Sessões: determinar à SGS que encaminhe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional comunicação que não mais permanecem os indícios de irregularidades graves na obra em exame (PT 26.782.0237.5E48.0053), visto que foram cumpridas as determinações dos Acórdãos anteriores, não havendo óbices ao prosseguimento da obra;

Saneamento de Irregularidades Graves: Foram saneados os indícios de irregularidades graves inicialmente apontados e que motivaram a paralisação do fluxo de recursos. Verificou-se que o Projeto Executivo foi aprovado pelo DNIT, satisfazendo o que foi determinado nos Acórdãos nºs 1.748/2003-TCU-Plenário e 1.177/2005-TCU-Plenário, não havendo óbice à continuidade da obra, até o momento.

Prosseguimento da Execução da Obra: Quanto aos indícios de irregularidades apurados neste autos, a obra pode ter continuidade sem risco de dano ao erário. Verificou-se que o Projeto Executivo foi aprovado pelo DNIT, satisfazendo o que foi determinado pelo Tribunal nos Acórdãos nºs 1.748/2003-TCU-Plenário e 1.177/2005-TCU-Plenário, não havendo, até o momento, óbices ao prosseguimento da obra em questão”.

5. O encaminhamento sugerido contou com a anuência do Titular da Unidade Técnica (fl. 24), tendo os autos sido encaminhados ao meu Gabinete.

É o Relatório.


    VOTO



Em exame relatório de levantamento de auditoria, realizado no Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT/MT, no período de 18/5 a 2/6/2006, enfocando as obras de Adequação do Anel Rodoviário no Distrito Federal (EPIA), BR 450/DF, relativas ao PT nº 26.782.0237.5E48.0053, com vistas a prestar informações ao Congresso Nacional.

2. O empreendimento vem sendo fiscalizado pelo Tribunal desde 2003, tendo o TCU, pelo Acórdão Plenário nº 1.748/2003, determinado a revisão do projeto básico, em especial quanto ao orçamento-base, que deve estar de acordo com os critérios técnicos adotados pelo DNIT, utilizando-se como referência o Sistema de Custos Rodoviários – Sicro, definindo-se, de forma clara, a data-base a que ele se refere.

3. Posteriormente, no âmbito do TC nº 009.434/2005-2, foi prolatado o Acórdão nº 1.177/2005-TCU-Plenário, por meio do qual determinou-se ao DNIT que, após a conclusão de sua análise acerca do projeto executivo contratado pelo Departamento de Estradas e Rodagens do Distrito Federal - DER/DF e elaborado pela Strata Engenharia Ltda., fosse encaminhado a esta Corte pronunciamento acerca das correções e ajustes que se fizessem necessários, no que concerne aos pontos suscitados nos subitens 9.1.1 a 9.1.5 do referido decisum.

4. A liberação de recursos ficou então condicionada ao cumprimento dessas determinações, tendo em vista que o DER/DF somente poderia dar prosseguimento ao processo licitatório, relativo à obra em comento, quando o Tribunal se pronunciasse acerca da adequabilidade do projeto executivo e dos custos envolvidos (v. item 9.2 do Acórdão nº 1.177/2005-TCU-Plenário).

    5. Com base no relatório da equipe de auditoria às fls.15/24, verifica-se que não foram observados indícios de irregularidades concernentes ao exercício de 2006, tendo sido atendidas as determinações exaradas nos exercício anteriores, com exceção do subitem 9.1.5 do Acórdão nº 1.177/2005-TCU-Plenário.

    6. Todavia, a ausência de definição clara, no projeto aprovado, quanto à data-base adotada no orçamento-base, a que se refere o mencionado subitem do Acórdão nº 1.177/2005-TCU-Plenário, não tem o condão de ensejar a paralisação do empreendimento, pois trata-se de irregularidade formal e de fácil saneamento, conforme destacado no Parecer da equipe à fl. 22.

    7. Com efeito, ficou comprovado que o DNIT aprovou o projeto executivo, confeccionado pela Strata Engenharia Ltda. e emitiu parecer técnico que relata os ajustes e correções efetuados, não havendo óbices ao prosseguimento da obra em questão.

    8. Quanto às determinações alvitradas, entendo que, relativamente à atualização dos preços unitários dos serviços e insumos constantes da proposta vencedora, quando da contratação da obra, basta que o DER/DF tenha o cuidado de definir no edital critérios de aceitabilidade dos preços unitários e globais, consoante pacífico entendimento do Tribunal no sentido de que isso seja feito. Com relação à explicitação, no orçamento de referência da licitação, da data-base dos preços, concordo em que haja determinação nesse sentido.

    Assim, ante as considerações retro, Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à elevada apreciação deste Colegiado.

    TCU, Sala das Sessões, em 06 de dezembro de 2006.



    AUGUSTO NARDES

    Ministro-Relator



ACÓRDÃO Nº 2361/2006- TCU - PLENÁRIO


1. Processo: TC-010.559/2006-8.

2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento de Auditoria.



    3. Entidades: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT/MT e Departamento de Estradas e Rodagens do Distrito Federal – DER/DF.

4. Interessado: Congresso Nacional.

5. Relator: Ministro Augusto Nardes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: 1ª Secex.



8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de auditoria, realizado no Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT no período de 18/5 a 2/6/2006, com o objetivo de verificar as obras de Adequação do Anel Rodoviário no Distrito Federal (EPIA), BR 450/DF, relativas ao PT nº 26.782.0237.5E48.0053, com vistas a prestar informações ao Congresso Nacional.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar ao Departamento de Estradas e Rodagens do Distrito Federal – DER/DF que:

9.1.1. observe o disposto no art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, no sentido de definir em edital critérios de aceitabilidade dos preços unitários e globais, com a fixação de preços unitários máximos, tanto para as licitações do tipo menor preço unitário quanto nas de menor preço global;

9.1.2. explicite, quando da divulgação do edital, a data-base de referência do orçamento do projeto executivo da obra.

9.2. remeter cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam à Presidência do Congresso Nacional e à sua Comissão Mista de Orçamentos Públicos e Fiscalização, informando-lhes que foram devidamente saneados pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – Dnit todos os indícios que ensejaram o bloqueio dos recursos orçamentários destinados à obra de Adequação do Anel Rodoviário do Distrito Federal, objeto do Programa de Trabalho 26.782.0237.5E48.0053, podendo as dotações terem regular execução;

9.3. arquivar o processo.


10. Ata n° 49/2006 – Plenário

11. Data da Sessão: 6/12/2006 – Ordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2361-49/06-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Guilherme Palmeira (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e Augusto Nardes (Relator).

13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.



GUILHERME PALMEIRA

AUGUSTO NARDES

Presidente

Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO



Procurador-Geral



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