Grupo I – classe V – Plenário tc 030. 991/2011-0



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.991/2011-0


GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 030.991/2011-0 [Apenso: TC 018.806/2011-2]
Natureza: Relatório de Auditoria.

Entidade: Município de Miracema do Tocantins/TO.

Interessado: Tribunal de Contas da União.

Responsáveis: Antonio Evangelista Pereira Junior, CPF n. 485.793.941-04; Maria Sonia Oliveira de Souza, CPF n. 806.520.851-72; Rubens Pereira Armondes, CPF n. 252.516.511-04; e Ferreira Franco Engenharia Ltda., CNPJ n. 86.904.109/0001-79.


SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. DESCUMPRIMENTO DAS NORMAS DA ESTRATÉGIA DE SAÚDE DA FAMÍLIA. CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAIS DE SAÚDE SEM A REALIZAÇÃO DE PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. BAIXA QUALIDADE DA PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA E UTILIZAÇÃO DE MATERIAIS INADEQUADOS NA EXECUÇÃO DE OBRAS CUSTEADAS POR RECURSOS FEDERAIS. AUDIÊNCIAS. ACOLHIMENTO DE ALGUMAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA E REJEIÇÃO DAS DEMAIS. MULTAS E DETERMINAÇÕES.

A utilização de materiais que não atendem às especificidades necessárias para o tipo de obra realizada, em desacordo com a literatura e com as normas técnicas que tratam da matéria, enseja a apenação dos responsáveis com a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei. n. 8.443/1992.


RELATÓRIO
Trata-se, nesta oportunidade, da análise das respostas à oitiva e às audiências promovidas nestes autos em virtude dos achados da auditoria de conformidade realizada pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Tocantins – Secex/TO, no período de 26/09 a 14/11/2011, em cumprimento ao Despacho acostado à peça n. 53, com o objetivo de avaliar a gestão de recursos repassados ao Município de Miracema do Tocantins/TO, por meio de transferências voluntárias e fundo a fundo.

2. O resultado da referida fiscalização foi consignado no Relatório que compõe a peça n. 50, do qual destaco o seguinte excerto, com ajustes de forma:

RESUMO

Trata-se de auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Miracema do Tocantins - TO, no período compreendido entre 26/9/2011 e 14/11/2011.

A presente auditoria teve por objetivo avaliar a gestão de recursos públicos repassados ao Município de Miracema do Tocantins/TO por meio de transferências voluntárias e fundo a fundo. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

1 - O procedimento licitatório para contratação dos obejtos dos convênios e contratos de repasse foi realizado de acordo com os preceitos da Lei de Licitações?

2 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?

3 - Os bens, serviços ou obras contratados para execução do convênio/contrato foram efetivamente recebidos/prestados, de acordo com as especificações e com os propósitos do convênio/contrato?

4 - As condições para os pagamentos com recursos do convênio/contrato foram respeitadas?

5 - A movimentação dos recursos do convênio/contrato respeitou as exigências legais?

6 - O Fundo Municipal de Saúde está constituído de acordo com normas estabelecidas na legislação do SUS?

7 - A Prefeitura Municipal de Miracema do Tocantiins/TO, por intermédio da Secretaria de Saúde, desempenhou adequadamente as tarefas que lhe competem no âmbito do Programa Saúde da Família/PSF e do bloco de Vigilânia à Saúde?

8 - A Prefeitura Municipal de Miracema do Tocantins/TO, por meio da Secretaria de Saúde, aplicou corretamente os recursos destinados às ações de Vigilância à Saúde?

9 - As responsabilidades do poder público municipal, previstas no Capítulo II, subitem 2.1, do anexo da Portaria 648/GM, de 28/3/2006, foram atendidas?

10 - Os recursos financeiros destinados à manutenção da saúde municipal (receitas próprias e transferência fundo a fundo do Ministério da Saúde) são executados corretamente pelo Fundo Municipal de Saúde?

(...)


As principais constatações deste trabalho foram:

- Licitação realizada sem contemplar os requisitos mínimos exigidos pela Lei n. 8.666/1993;

- Inexecução ou execução parcial do objeto pactuado;

- Execução de serviços com qualidade deficiente;

- Impropriedades no acompanhamento da execução contratual, em desacordo com o art. 67 da Lei n. 8.666/1993;

- Ausência de cadastramento de informações no Siconv;

- Irregularidades/impropriedades no cumprimento da carga horária dos profissionais de saúde da Estratégia Saúde da Família;

- Impropriedades na prestação de contas dos recursos da área da saúde apresentada ao Conselho Municipal de Saúde;

- Irregularidade na forma de contratação de pessoal para execução da Estratégia Saúde da Família;

- O Secretário Municipal de Saúde não é o Ordenador de Despesas dos recursos financeiros da Saúde;

- Descumprimento da obrigatoriedade do uso da modalidade pregão para a aquisição de bens e serviços comuns;

- Falhas/impropriedades na organização dos processos administrativos.

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 8.762.594,98.

As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam ciência a órgão/entidade, audiência de responsável e abertura de novo processo / apartado.



1 - APRESENTAÇÃO

A auditoria insere-se no Tema Obras e Saúde: Recursos do SUS, definidos como Tema de Maior Significância (TMS) para o ano de 2011 pelo TCU.

Além disso, a verificação da adequação das obras construídas com recursos federais e da correta destinação dos recursos do SUS transferidos fundo a fundo são questões que justificam a fiscalização, diante da ameaça de existência de fraudes e desvio de finalidade dos recursos repassados.

A presente auditoria teve como objetivo avaliar a legalidade na aplicação dos recursos federais transferidos ao Município de Miracema do Tocantins/TO, sendo objetos a serem auditados: Piso de Atenção Básica Variável (PAB) – Programa Saúde da Família (PSF) e Vigilância Epidemiológica; e Convênios e Contratos de Repasse.

Tendo em vista a amplitude do objeto a ser auditado, o tema saúde foi investigado pela atuação do controle social e pelo atendimento das premissas básicas dos programas.

(...)


Também foi planejada no enfoque do direito a saúde afirmado na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 e na Constituição Federal de 1988, que o define como direito de todos e dever do Estado, conferindo a Constituição Federal ao Estado a responsabilidade de organizar as ações e os serviços públicos de saúde capazes de reduzir os riscos de doenças e de outros agravos à saúde, bem como de garantir à população o acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a promoção, a proteção e a recuperação da saúde.

(...)


2 - INTRODUÇÃO

2.1 - Deliberação

(...)


As razões que motivaram esta auditoria foram a materialidade dos recursos transferidos à municipalidade (R$ 12.862.494,40); a inserção do Tema Obras e Saúde: Recursos do SUS, definidos como Tema de Maior Significância – TMS para o ano de 2011 pelo TCU; e a oportunidade de averiguar a boa e regular aplicação dos recursos federais, bem como avaliar a gestão dos recursos transferidos fundo a fundo, em especial, os alocados à Estratégia Saúde da Família e à Vigilância Epidemiológica (Dengue e Leishmaniose Visceral).

2.2 - Visão geral do objeto

O objeto desta auditoria alcança as transferências operacionalizadas por meio de convênios/contratos de repasses e as transferências fundo a fundo para implementação das ações de saúde da atenção básica da Estratégia Saúde da Família e Vigilância em Saúde.

Os contratos de repasse/convênios fiscalizados foram selecionados pela materialidade dos recursos transferidos à municipalidade e envolvem várias áreas de atuação.

A Estratégia de Saúde da Família foi concebida em 1993, com o nome de Programa de Saúde da Família (PSF), a partir de iniciativas brasileiras e algumas iniciativas internacionais mais adiantadas (como o ‘general practitioner’ britânico e o médico de família cubano).

Inicialmente, foi implantado nos municípios do ‘Mapa da Fome’, sob o comando quase direto de Brasília, para, em seguida, ficar sob o comando dos municípios, ocupando um papel cada vez mais importante no sistema de saúde, e passou a ser aberto a todos os municípios do Brasil.

Em 1998, quando os repasses federais para a Atenção Básica passaram a ser por habitante, e não por número de procedimentos, a Estratégia Saúde da Família se expandiu.

Um sos grandes diferenciais da Estratégia de Saúde da Família é a definição clara do território e, mais importante, das pessoas sob responsabilidade de cada equipe. Isso fortalece o vínculo da equipe com a população, o que é fundamental numa época em as condições crônicas se tornaram muito mais importantes para o sistema de saúde do que as urgências e emergências.

O agente comunitário de saúde (ACS) é fundamental na formação desse vínculo, já que ele faz parte da população atendida pela equipe em que ele trabalha. O ACS faz o cadastramento de cada família e cada pessoa em suas microáreas, incluindo as pessoas com plano de saúde, visitando-as mensalmente ou com mais frequência, trocando informações com as pessoas sobre como elas podem cuidar de sua saúde, e alertando o resto da equipe sobre situações que requeiram a atenção dos outros profissionais. A chamada ‘equipe mínima’ é composta ainda por um ou mais auxiliares de enfermagem ou técnicos de enfermagem, por um enfermeiro e por um médico. As atividades dos auxiliares ou técnicos de enfermagem numa equipe de Saúde da Família são bastante semelhantes às desses profissionais em outras equipes, apesar de surgirem mais oportunidades para atividades preventivas ou curativas fora da unidade (‘posto’) de saúde.

Quinze anos depois de sua concepção, a Estratégia de Saúde da Família é oficialmente reconhecida no Brasil como a estratégia prioritária para a reorganização da Atenção Básica.

Sua qualificação, expansão e consolidação são uma prioridade nos acordos estabelecidos entre o Ministério da Saúde e os secretários estaduais e municipais de saúde.

A Organização Panamericana de Saúde e a Organização Mundial de Saúde defendem que os sistemas de saúde (como o SUS) sejam reestruturados para colocar a Atenção Básica em seu centro, provendo atenção continuada e coordenando o acesso das pessoas aos demais serviços de saúde. Pode-se afirmar que a Estratégia Saúde da Família é verdadeiramente uma política de Estado permanente.

(...)


Das transferências fundo a fundo para as ações e serviços de saúde, também foi objeto desta fiscalização o bloco da Vigilância em Saúde, especialmente a vigilância epidemiológica.

Segundo a Lei n. 8.080/1990, a vigilância epidemiológica compreende o conjunto de ações que proporciona o conhecimento, a detecção ou prevenção de qualquer mudança nos fatores determinantes e condicionantes de saúde individual ou coletiva, com a finalidade de recomendar e adotar as medidas de prevenção e controle das doenças ou agravos.

Nesse sentido, a vigilância epidemiológica tem, como propósito, fornecer orientação técnica permanente para os responsáveis pela decisão e pela execução de ações de controle de doenças e agravos. Para subsidiar esta atividade, deve tornar disponíveis informações atualizadas sobre a ocorrência dessas doenças ou agravos, bem como dos seus fatores condicionantes, em uma área geográfica ou população determinada. A vigilância epidemiológica constitui-se, ainda, em importante instrumento para o planejamento, a organização e a operacionalização dos serviços de saúde, como também para a normatização de atividades técnicas correlatas.

Na delimitação dos agravos, o trabalho concentrou na verificação das metas pactuadas para o Programa Nacional de Combate à Dengue e Programa Nacional de Combate à Leishmaniose Visceral, em função do número de casos notificados ao Ministério da Saúde.

Segundo consta no site www.drauziovarela.com.br , a Leishmaniose visceral, ou calazar, é uma doença transmitida pelo mosquito-palha ou birigui (Lutzomyia longipalpis) que, ao picar, introduz na circulação do hospedeiro o protozoário Leishmania chagasi.

Embora alguns canídeos (raposas, cães), roedores, edentados (tamanduás, preguiças) e equídeos possam ser reservatório do protozoário e fonte de infecção para os vetores, nos centros urbanos a transmissão se torna potencialmente perigosa por causa do grande número de cachorros, que adquirem a infecção e desenvolvem um quadro clínico semelhante ao do homem.

A doença não é contagiosa nem se transmite diretamente de uma pessoa para outra, nem de um animal para outro, nem dos animais para as pessoas. A transmissão do parasita ocorre apenas através da picada do mosquito fêmea infectado

Por sua vez, a dengue é causada por um arbovírus da família Flaviridae, transmitido de uma pessoa à outra através de um hospedeiro intermediário, o mosquito Aedes aegypti. Este é um mosquito peridoméstico, que se multiplica em depósitos de água parada, acumulada nos quintais e dentro das casas.

O mecanismo de sobrevivência do vírus, nos períodos entre uma epidemia e outra, é mal conhecido. Sabe-se, por exemplo, que os ovos do mosquito podem sobreviver um ano em ambiente seco, enquanto esperam a estação seguinte de chuvas para formar novas larvas.

(...)

2.4 - Metodologia utilizada

(...)


No respeitante à execução das obras e dos outros objetos dos contratos de repasse/convênios, buscou-se avaliar a regularidade do procedimento licitatório e a inspeção física dos respectivos objetos.

Quanto aos repasses federais na modalidade fundo a fundo para a área de saúde, em especial a alocada à Estratégia Saúde da Família, a investigação da regularidade na aplicação dos recursos federais foi processada por meio da avaliação da forma de atuar dos Conselhos de Controle Social, apreendida pela leitura dos registros nos livros de atas de conselho pertinentes, bem como, no caso da Estratégia Saúde da Família, acrescido da verificação da existência e da efetiva implementação do Fundo Municipal de Saúde, sob a gestão do titular da respectiva pasta, e da visita às unidades de saúde.



2.5 - VRF

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 8.762.594,98.


R$ 937.937,65 referem-se à transferência do Fundo Nacional de Saúde para Fundo Municipal de Saúde (Saúde da Família e Vigilância em Saúde) e R$ 7.824.657,33 refere-se ao somatório de todos os contratos de repasses e convênios relativos a obras executadas com recursos federais transferidos ao Município de Miracema do Tocantins, entre eles o Termo de Compromisso 96 - 2ª Etapa da canalização do leito coletor de águas pluviais, construído em gabião, os Contratos de Repasses 261930-53, 258667-09, 257410-80, 244174-43 e 239209-55 para Pavimentação asfáltica em vias urbanas e outros.

(...)


3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Inexecução ou execução parcial do objeto pactuado.

3.1.1 - Situação encontrada:

Em visita à obra do Cais de Proteção construído à margem do Rio Tocantins com recursos oriundos do Convênio n. 296/2001 (peça 7, p. 4-13), celebrado entre o Ministério da Integração Nacional e o Município de Miracema do Tocantins, verificou-se os seguintes problemas:

- defeitos na viga de coroamento (peça 7, p. 2);

- recalque (desnivelamento) das calçadas de passeio (peça 7, p. 2);

- ausência de sete dos 160m de extensão da obra previstos no projeto básico (peça 7, p. 3).

Além dos problemas físicos encontrados, verificou-se que o objetivo da obra previsto no Projeto Básico não foi atingido, uma vez que lá consta que o empreendimento deveria consolidar a distribuição de alimento e transporte fluvial, melhorando a condição de vida da população, sendo mais uma opção de transporte de alimentos e de passageiro, bem como facilitando a pesca, gerando, assim, maior renda e a aumentando o conforto da população. (peça 7, p. 39)

Vale frisar que o objetivo descrito no Projeto Básico (cais fluvial para transporte de alimentos e passageiros) é diferente do objetivo previsto no Termo de Convênio (construção de cais de proteção) e que, à primeira vista, nenhum dos dois foi atingido, tornando a obra irrelevante para a comunidade.

(...)


3.1.7 - Conclusão da equipe:

A obra objeto do Convênio n. 296/2001 (construção de cais de proteção) além de apresentar defeitos em sua estrutura física, não atingiu o objetivo proposto no seu Projeto Básico, nem está concluída, pois faltam sete metros de construção.

A visita à obra do cais não fazia parte do escopo inicial da fiscalização, pois foi fruto de proposta feita no âmbito do processo de Representação TC 018.806/2011-2 (apensado aos presentes autos) que trata de irregularidades na execução do Convênio n. 296/2001, mostrando-se adequada a formação de apartado para constituição de Tomada de Contas Especial e subsequente citação dos responsáveis.

3.1.8 - Proposta de encaminhamento:

Constituir apartado ao presente processo a partir do achado ‘Inexecução ou execução parcial do objeto pactuado’, e suas evidências, onde são relatados os problemas detectados na obra do Cais de Proteção de Miracema do Tocantins (Convênio n. 296/2001), para instauração de Tomada de Contas Especial, nos termos do art. 47 da Lei n. 8.442/1992 c/c art. 252 do RI/TCU, para a citação do responsável abaixo nomeado, com fundamento no art. 12, inciso II c/c art. 202, inciso II do RI/TCU, nos seguintes termos:

1. Responsável: Rainel Barbosa Araújo (CPF: 251.593.721-72), ex-Prefeito de Miracema do Tocantins durante o período de 2001 a 2004;

2. Atos Irregulares: i) não atingimento do objetivo previsto no projeto básico; i) defeitos físicos na obra iii) ausência de sete dos 160m de extensão da obra previstos no projeto básico.

(...)

3.2 - Impropriedades no acompanhamento da execução contratual, em desacordo com o art. 67 da Lei n. 8.666/1993.

3.2.1 - Situação encontrada:

Não foi encontrada nos processos de contratação de obras fiscalizados a designação formal de servidor para acompanhar a execução dos contratos, conforme preceitua o art. 67 da Lei n. 8.666/1993.

Há apenas um decreto genérico (peça 11, p. 1) nomeando o Secretário de Obras para executar as seguinte funções:

a) atestar as notas de serviços e produtos relacionados aos gastos específicos da Secretaria Municipal de Obras e Infraestrutura;

b) fiscalizar as obras executadas pela Prefeitura Municipal de Miracema do Tocantins.

Além disso, consta dos autos do Contrato de Repasse 247.190/2007 (Drenagem Urbana) a seguinte declaração em Parecer Técnico de Engenharia elaborado pela Caixa Econômica Federal (peça 11, p. 3):

‘A fiscalização da obra desconhece os locais de bota fora, jazida e pedreira, demonstrando o não acompanhamento da obra.’ Além disso, num dos Relatórios de Acompanhamento de Execução do Empreendimento (RAE) a Caixa Econômica Federal classificou a qualidade de fiscalização da obra como fraca (peça 11, p. 4).

Ambas as declarações, corroboram a situação encontrada pela equipe de auditoria.

(...)

3.2.7 - Conclusão da equipe:

O Município de Miracema do Tocantins não procedeu à designação formal de servidor específico para acompanhar os contratos de obras fiscalizados, contrariando o art. 67 da Lei 8.666/93. Tal omissão implica em um acompanhamento precário das obras, podendo acarretar serviços de baixa qualidade como os verificados no achado ‘serviços com qualidade deficiente’.

No entanto, considerando que o TCU, ao se deparar com tal falha, tem se posicionado no sentido de expedir determinações (Acórdão n. 1.710/2006 – Primeira Câmara) e ciências (Acórdão n. 748/2011 – Plenário) aos seus jurisdicionados sobre o assunto, cabe dar ciência ao Município sobre a irregularidade encontrada, uma vez que, num primeiro momento, não se detectou dano ao Erário em virtude de falta de fiscalização.

3.2.8 - Proposta de encaminhamento:

Dar ciência à Administração Municipal de Miracema do Tocantins de que a ausência de designação formal de servidor para acompanhar e fiscalizar os contratos da municipalidade fere o disposto no art. 67 da Lei 8.666/1993.



3.3 - Licitação realizada sem contemplar os requisitos mínimos exigidos pela Lei n. 8.666/1993.

3.3.1 - Situação encontrada:

A realização de procedimentos licitatórios destinados a aquisições e contratações de obras e serviços custeadas com recursos federais transferidos em razão de convênios e contratos de repasse não contemplam os requisitos mínimos exigidos pela Lei n. 8.666/1993 e apresentam ilegalidades e irregularidades, materializadas pela inclusão de exigências editalícias ilegais, impertinentes, exorbitantes ou restritivas, falhas na publicidade obrigatória de atos pertinentes, além de outras impropriedades que atentam contra os princípios da legalidade, isonomia, publicidade, julgamento objetivo, transparência e razoabilidade; circunstâncias que concorrem para restringir a participação de potenciais interessados aptos às disputas dos objetos, reduzindo o ambiente concorrencial e comprometendo o propósito de obtenção de proposta mais vantajosa para a Administração. Nestes termos, podemos elencar como ilegalidades e irregularidades mais comuns, detectadas nas seguintes licitações:



Concorrência n. 003/2006 – Drenagem urbana:

- exigência, sem justificativa prévia, da necessidade de apresentação de indicadores financeiros (índice de liquidez corrente, índice de liquidez geral e grau de endividamento), além de estabelecer patamares exorbitantes, inadmissíveis para habilitação (art. 31) (Peça 10, p. 18 e 19);

- estabelecimento de patamar de capital social ou patrimônio líquido em montante superior ao teto legal (art. 31) (Peça 10, p. 19);

- emissão de pareceres jurídicos meramente formais, aprovando minutas de editais contaminadas com as exigências aqui elencadas contrária à legislação e à jurisprudência dominante (art. 38, parágrafo único) (Peça 10, p. 42);

- limitação restritiva de prazo para realização de visita ou vistoria dos locais de realização das obras (art. 3º) (Peça 10, p. 18);

- exigência absoluta de engenheiro civil para realização de vistoria dos locais de obras (art. 3º) (Peça 10, p. 18);

- exigência de comprovação de vínculo societário ou celetista para o detentor de acervo técnico, em época anterior à existência da licitação (antes da publicação do edital), quando o limite legal é até a data da realização da licitação (sessão de abertura dos envelopes) (art. 30) (Peça 10, p. 18);

- exigência, para fins de qualificação técnica de execução de itens definidos no edital, como mais representativos, com quantitativos mínimos em torno de 100% do montante a ser executado, tendo como exemplo o Item Colchão Reno com a quantidade exigida no edital de 1.700 m³, enquanto que na Planilha de custos da obra a quantidade era de 1.620 m³. Também no item Gabião tipo saco a exigência de 3.700 m³, quando na planilha era de 3.760 m³ (art. 30) (Peça 10, p. 13, 17 e 18);

- projeto básico deficiente, sem os elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra, a exemplo da falta de especificação do tipo de pedra para enchimento do gabião (art. 6º, inciso IX) (Peça 10, p. 9).

Tomadas de Preço n. 002 e 003/2008, com objetos – Aquisição de Emulsão asfáltica para pavimentação de vários setores da cidade e Aquisição de Emulsão asfáltica e brita, e locação de equipamentos para terraplanagem as serem utilizados em pavimentação de vários setores da cidade, respectivamente:

- não comprovação de publicação no Diário Oficial da União de avisos relativos à abertura e ao processamento da licitação, quando o objeto licitado é custeado parcial ou totalmente com recursos federais (art. 21, inciso I). Há publicação só no Diário Oficial do Estado e Placar da Prefeitura (Peça 10, p. 84)




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