Grupo I – classe VI – 2ª Câmara



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GRUPO I – CLASSE VI – 2ª Câmara

TC-021.303/2005-1 (com 2 volumes e 1 anexo)

Natureza: Representação

Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS – Gerência Executiva de Belém/PA

Interessado: Pólo Comércio, Refrigeração e Representação Ltda – ME

Advogado constituído nos autos: não há


Sumário: REPRESENTAÇÃO. EXIGÊNCIA DE VISTORIAS EXCESSIVAMENTE ONEROSAS AOS LICITANTES. RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE. DIRECIONAMENTO. OBJETO DA LICITAÇÃO MANIFESTAMENTE ANTIECONÔMICO. PROCEDÊNCIA. DETERMINAÇÃO PARA QUE SEJA ANULADO O CERTAME E REVISTO O PROJETO BÁSICO. AUDIÊNCIA.
1. a exigência de vistoria que onere de forma desnecessária a participação de interessados em procedimento licitatório caracteriza restrição ao caráter competitivo da licitação, de que trata o art. 3º da Lei nº 8.666/93, ensejando, por isso mesmo, a nulidade do procedimento.

2. a realização de licitação de objeto manifestamente antieconômico enseja a nulidade do procedimento licitatório e a necessidade de revisão do projeto básico, com fundamento no art. 23, § 3º, da Lei nº 8.666/93.


RELATÓRIO
Trata-se de Representação formulada pela empresa Pólo Comércio, Refrigeração e Representação Ltda – ME, por meio da qual noticiou irregularidade concernente à restrição ao caráter competitivo da licitação, no edital da Concorrência nº 01/2005, realizada pela Gerência Executiva do INSS em Belém/PA, tendo por objeto a contratação de serviços de manutenção de ar-condicionado.

2. De acordo com o interessado, o edital fez exigência no sentido “de que cada licitante, somente através do mesmo engenheiro mecânico responsável técnico tenha que vistoriar todas as Unidades Operacionais do INSS constantes do Projeto Básico – Anexo I, devendo obter em cada unidade o Atestado de Visita para ao final, de posse de todos os atestados, dirigir-se ao Serviço de Logística que lhe emitirá a Declaração de Vistoria a ser juntada aos Documentos de Habilitação”. (o grifo não é do original)

3. A assertiva da interessada está fundamentada nos seguintes argumentos:

a) “nada menos que 16 (dezesseis) Unidades Operacionais estão localizadas no interior do Estado do Pará, sendo que, dentre estas, 9 (nove) estão a distâncias superiores a 350 Km, partindo de Belém, às quais o acesso fica praticamente limitado ao transporte aéreo, o que representaria alto custo a quem quisesse participar do certame e certamente provocou a desistência de muitos, reduzindo ao mínimo as chances da Administração obter a proposta mais vantajosa, objetivo final das licitações”;

b) “a preferência pela atual prestadora de serviços, uma vez que, de todas as concorrentes, era a única que não teria custos para obter Atestados de Visita nos locais do serviços, já que poderia fazê-lo dentro da sua rotina de serviços, devidamente coberta pelo valor cobrado da Administração”;

c) a atual prestadora de serviços “foi a única habilitada entre apenas 3 (três) participantes incluindo a denunciante”, ficando “claro o benefício a ela concedido em detrimento das demais”.

4. Ao examinar a matéria, a Unidade Técnica propôs que fosse suspenso, cautelarmente, o certame e se realizasse a audiência dos responsáveis, no caso o Gerente-Executivo do INSS em Belém, o Sr. Sérgio Luís Braga Pinto, e os membros da Comissão de Licitação instituída pela Portaria INSS/GEXBEL nº 132, de 04 de outubro de 2005, “pela exigência contida no subitem 2.4, alínea d, I a II, do edital da Concorrência nº 01/2005, contrariando o disposto no art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93”,

5 O então Relator acolheu a proposta da Unidade Técnica de suspensão cautelar do procedimento licitatório e determinou a oitiva dos responsáveis nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno.



6. Promovida a oitiva dos responsáveis e apresentadas as justificativas, a Unidade Técnica manifestou-se nos termos abaixo transcritos:
HISTÓRICO

2. A presente Representação foi formulada nos termos do art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/93, pela empresa Pólo Comércio, Refrigeração e Representação Ltda-ME apontando irregularidades que estariam ocorrendo na Concorrência nº 01/2005, promovida pelo Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS.

3. Submetido o assunto ao relator, deliberou Sua Excelência por suspender cautelarmente o referido certame, com base no art. 267do RI/TCU, determinando que fossem ouvidos os responsáveis para a apresentação dos esclarecimentos pertinentes.

4. O ponto central questionado é a exigência contida no subitem 2.4, alínea d, I a II, do edital da Concorrência nº 01/2005, que estaria contrariando o disposto no art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93 (O referido item traz a exigência de visitas técnicas em todas as Unidades Operacionais do INSS a ser realizada exclusivamente por engenheiro mecânico responsável técnico da licitante perante o CREA).
Justificativas/Esclarecimentos

5. O Gerente-Executivo do INSS em Belém-Pa, Sr. Sergio Luis Braga Pinto, e os membros da Comissão de Licitação instituída pela Portaria INSS/GEXBEL nº 132, de 04 de outubro de 2005, Senhores Edmilson Monteiro Pina, Evaristo Porfírio Queiroz Neto e Normando Ferreira da Silva, apresentaram, em conjunto, seus esclarecimentos de fls. 20/33 (juntando a documentação que compõe o anexo 1), e que assim podem ser resumidos.

6. Em relação à exigência de visita técnica, alegam os responsáveis que:

6.1 A ‘visita técnica’ é legitima, não tem caráter restritivo e atende o principio da eficiência. Nesse sentido, foi que o INSS, ‘com base em experiências anteriores e em consonância com Editais de Licitação de diversos Órgãos Públicos’, buscou estabelecer condições para que durante a execução do contrato ‘não ocorressem surpresas, como se deu com a vencedora do último certame’, que rescindiu unilateralmente o contrato após sete meses de vigência, alegando desequilibro financeiro decorrente do estado precário dos equipamentos dos quais não tinha conhecimento.

6.2 Os custos das visitas técnicas ‘tem caráter isonômico para os licitantes’. Por ser o regime do futuro contrato o da empreitada global ‘é obrigação das licitantes examinar cuidadosamente o estado e condições de uso dos equipamentos’.

6.3. É improcedente a alegação de que ‘a atual prestadora estaria em vantagem porque não teria custos para obter atestados de visita’. Admite que a contratada detém vantagem de conhecer os equipamentos, porém, a visita técnica tem por objetivo ‘justamente eliminar essa vantagem permitindo a todos os licitantes confrontarem-se em pé de igualdade com a já prestadora dos serviços’.

7. Em relação presença do engenheiro mecânico responsável técnico na visita técnica, alegam os responsáveis que:

7.1 A ‘exigência editalícia da presença do engenheiro mecânico responsável técnico na visita técnica’ encontra amparo legal na Lei nº 5.194/66, que também regula o exercício da profissão de engenheiro (e atribui a essa categoria as prerrogativas para fiscalizar, dirigir e executar obras e serviços técnicos) e a Lei nº 5.524/68, que regula o exercício da profissão do Técnico Industrial, pois os ‘serviços de manutenção de ar condicionado, mesmo que realizados por técnicos de nível superior, tecnólogos, ou técnicos de grau médio, são fiscalizados e disciplinados pelo CONFEA. Tal fato faz com que esses serviços sejam considerados como de engenharia’. Nesse sentido, os responsáveis trazem a lume a Resolução CONFEA nº 218/73, citando em especial seus artigos 1º, 12º 23, 24, 25.

7.2. A Resolução CONFEA 278/73 ‘explicita as atribuições concedidas ao Técnico de 2º grau pela Resolução CONFEA nº 218/73’, em seu art.4º, bem como a ‘Decisão Normativa CONFEA nº 042/92, é mais explicita na caracterização dos serviços de manutenção de ar condicionado como serviços de engenharia, mesmo quando realizado apenas por técnicos de 2º grau’.

7.3. Diante das circunstâncias acima, ‘não há como negar que as atribuições do engenheiro se sobrepõe às atribuições dos técnicos e que a supervisão dos serviços de manutenção de equipamentos de ar condicionado é atividade pertinente ao ofício de engenheiro mecânico, podendo em casos excepcionais, de menor porte, e sob a supervisão de profissional do engenheiro mecânico ser exercido por técnicos’.

7.4. A ‘complexidade dos equipamentos instalados nas Unidades Operacionais do INSS’, pode ser verificado no Anexo I – Termo de referencia do Edital, uma vez que as ‘parcelas de maior relevância dos equipamentos aos quais será aplicada manutenção, envolvem centrais de ar condicionado de grande porte não apenas em Belém, mas em vários municípios do Estado, que compreendem, entre outros: torres de refrigeração; conjunto moto-bombas; equipamentos do tipo self contaneid com condensação a água; equipamentos do tipo self contaneid com condensação a ar; e equipamentos tipo split system’. Em função dessa complexidade, pareceu-lhes ‘necessário, razoável, e de melhor senso que o engenheiro responsável técnico da licitante estivesse presente na inspeção preliminar dos equipamentos, independente da presença de técnicos’.

7.5. A exigência da presença do engenheiro responsável técnico das licitantes nas vistorias técnicas é uma pratica já consagrada pelos Órgãos Públicos, como, por exemplo, o que ocorreu nas seguintes licitações: Concorrência nº 01/2005 (TCU); Tomada de Preços nº 01/2005, (Assembléia Legislativa de Minas Gerais); Convite nº 04/2005 (Tribunal Regional Federal da 1ª Região); Pregão nº 063/2005 (TJE do Amapá); Convite nº 016/2005 (Prefeitura do Rio de Janeiro; Pregão nº 02/2003 (TRE/Tocantins); Concorrência nº 05/2003 (Casa Civil da Presidência da República); Pregão nº 078/2005 (Ministério da Saúde); Tomada de Preços nº 01/2005 (Ministério da Fazenda no Pará) e Concorrência nº 03/2005 (Ministério das Relações Exteriores).

8. Em suas considerações finais, afirmam os responsáveis que outros interesses estariam movendo a empresa autora da Representação, citando o fato de a correspondência enviada ao TCU ter texto idêntico ao ‘recurso da ACS Costa’, apresentado na Licitação em questão. Cita ainda que o contrato emergencial expirou em 13/12/2005.

9. Por fim, pede a suspensão da medida cautelar, à luz do art. 276, § 5º, do RI/TCU, com a conseqüente continuidade dos procedimentos relativos à Concorrência nº01/2005, acrescentando que o retardamento da decisão final resultará em graves danos à Administração.

Análise

10. Os responsáveis apresentam extensa argumentação em defesa da inclusão, no edital da Concorrência nº 01/2005, da exigência de visita técnica pelos licitantes para verificação dos equipamentos e das instalações onde os mesmos se encontram. A exigência de vistoria técnica não é por si só ilegal. Com efeito, em diversos certames licitatórios vemos essa condição impostas aos licitantes sempre com amparo, ainda que não expresso, do art. 30, III, da Lei nº 8.666/93.

11. A exigência de que essa visita técnica se dê exclusivamente por engenheiro mecânico responsável técnico da licitante junto ao CREA é que merece exame mais detalhado, por ser este o ponto controvertido. Ele está presente no subitem 2.4, alínea d, I a II, do edital da Concorrência nº 01/2005, abaixo transcrito:

2. DA HABILITAÇÃO


2.1. Para fins de habilitação no certame, os interessados terão que satisfazer os requisitos relativos a:

a) habilitação jurídica;

–----------------------------------------------------------

2.4. A licitante (...) deverá incluir no ENVELOPE Nº 01 (DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO) os seguintes documentos:

–----------------------------------------------------------



d) declaração, emitida pelo Chefe do Serviço de Logística, de que o engenheiro mecânico responsável técnico perante o CREA vistoriou pessoalmente os locais onde serão executados os serviços, de que tem pleno conhecimento das condições locais, do estado físico dos equipamentos e das instalações pertinentes, e de que levantou todos os elementos técnicos necessários ao cumprimento das obrigações relacionadas ao objeto da licitação. Tal declaração resultará dos seguintes procedimentos:

i) o engenheiro mecânico responsável técnico perante o CREA realizará visitas técnicas em todas as Unidades Operacionais do INSS constantes no Projeto Básico – Anexo I, nas quais serão emitidos Atestados de Visita, devidamente carimbados e assinados pelos Chefes de cada Unidade;

II) munidos dos respectivos Atestados de Visita, o licitante dirigir-se-á ao Serviço de Logística, que emitirá a Declaração de Vistoria;



III) o Serviço de Logística somente emitirá a Declaração de Vistoria quando apresentados os Atestados de Visita correspondentes a todas as Unidades do INSS no Pará. Recomendamos, portanto, atenção redobrada dos licitantes no cumprimento deste item posto que, durante a execução do contrato, não serão aceitas atitudes protelatórias ou reclamações de qualquer ordem, relacionadas ao conhecimento do estado dos equipamentos.’ (grifamos)

12. Como se vê, há exigência expressa no Edital de que a visita técnica seja realizada pelo ‘engenheiro mecânico responsável técnico perante o CREA’ da licitante, o que conflita com a afirmação dos responsáveis (fls 21) de que o autor desta Representação ‘adentrou (...) em particularidade não contida expressamente no texto legal, qual seja a exigência de que a restrição estaria na exigência de a visita técnica ser feita pelo Engenheiro Responsável Técnico da Licitante’.

13. Verifica-se no edital que são 25 (vinte e cinco) os locais em que as visitas técnicas deveriam ocorrer (fls. 107/115). Destes, 9 (nove) estão situados no município de Belém. Os 16 (dezesseis) restantes localizados em municípios do interior do Estado.

14. Analisando os equipamentos existentes nos 16 postos localizados no interior do Estado do Pará, temos a seguinte situação:

LOCAL

(Posto do INSS)

Equipamento (tipo) – quantidade

Self Contained

Split

Aparelho de ar-condicionado de janela (ACJ)

Abaetetuba




4

5

Cametá







15

Capanema







16

Bragança







17

Paragominas







13

Castanhal




8

14

Santa Isabel




2

2

Santarém




7

20

Itaituba







10

Altamira







1

Alenquer







14

Tucurui







8

Marabá




9

1

Parauapebas

1




7

Redenção







10

Conceição do Araguaia







4

Total

1

9

157


15. Dos 16 postos situados no interior do Estado do Pará apenas um (Parauapebas) tem aparelhos tipo Self contained, 5 (cinco) ainda possuem algum equipamento tipo ‘Split’, enquanto 10 (dez) postos possuem apenas aparelhos de ar-condicionado de janela.

16. Os aparelhos de ar-condicionado de janela, predominantes nos referidos postos do interior do Estado, são tidos como o sistema mais simples disponível no mercado e largamente empregados no uso doméstico. Não têm tais equipamentos maiores dificuldades para manutenção ou reparo por profissionais em atuação na área.

17. Assim, não vislumbramos em nenhum desses postos do INSS localizados no interior do Estado complexidade suficiente de seus equipamentos de refrigeração para exigir que apenas o engenheiro mecânico responsável técnico da licitante pudesse, ele próprio, realizar as visitas técnicas em tais postos. Ao se ter como indispensável tal exigência, forçoso seria admitir como corolário que a intervenção em tais locais, se realizadas por profissionais de nível médio, tornar-se-iam imprestáveis, tecnicamente falando. Não é, todavia, o que se verifica no competitivo mercado de manutenção de equipamentos de refrigeração. Tal conclusão, contrária à pratica do mercado, contradiz também o plano de execução do contrato, uma vez que o Edital (anexo 1, projeto básico, item 7, fls. 105 do volume 1) prevê que os serviços serão executados por profissionais de nível médio, com a seguinte especificação:

01 Encarregado de Manutenção;

02 mecânicos de Refrigeração para atuar na capital

02 ajudantes para atuar na capital

04 mecânicos de refrigeração para atuar no interior do Estado

04 ajudantes para atuar no Interior do Estado

01 Operador.

18. É até razoável admitir-se que a exigência de o responsável técnico fazer ele próprio a visita técnica seja aplicável aos locais de maior complexidade como, por exemplo, aos denominados ‘Edifício Sede’ e ‘Edifício Costa e Silva’, onde estão concentrados os equipamentos de maior porte (Torres de refrigeração, Bombas – equipamentos detalhados fls. 24 e 25). O primeiro imóvel é prédio com 8 pavimentos e o segundo conta com 17 andares, incluindo a cobertura.

19. Essa hipótese é compatível, aliás, com as licitações a que o INSS faz referência, nas quais a visita do responsável técnico, quando exigida expressamente nos editais (nem todos os editais mencionados pelos responsáveis trazem tal exigência é bom frisar), foi para vistoriar uns poucos prédios, localizados na sede dos respectivos órgãos e com estrutura de manutenção complexa (não somente refrigeração como ocorre na licitação em exame). É o caso, por exemplo, dos seguintes certames tidos como referência pelo INSS:

a) Concorrência nº 1/2005-TCU (Objeto: serviços de operação, manutenção preventiva e corretiva dos sistemas, dos equipamentos e das instalações dos edifícios pertencentes ao TCU, na cidade de Brasília/DF). Em cujo edital, item 30.6.1, é justificada a exigência de o Responsável Técnico ‘para que este se inteirasse da das condições e grau de dificuldades existentes’.

b) Tomada de Preços 122/2004-Pa, promovida pela Justiça Federal no Pará (Seção Judiciária do Pará) (Objeto: obras de adaptação, modernização e reforma parcial do prédio-sede da Seção Judiciária, localizado em Belém/Pa). Objeto diferente do licitado pelo INSS. Não obstante, registra-se que, prudentemente, não foi incluída no edital exigência expressa de visita técnica exclusivamente pelo responsável técnico da empresa licitante;

c) Convite nº 04/2005, promovida Pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (Objeto: impermeabilização das áreas de marquises, lajes cobertura do edifício Sede da Seção Judiciária do Para, Belém –Pa). Objeto diverso do certame realizado pelo INSS. No entanto, menciona-se que o instrumento convocatório referido não traz a exigência apontada pelos responsáveis. Exige apenas que a visita técnica se dê por meio de ‘engenheiro ou arquiteto habilitado’.

d) Tomada de Preços, promovida pela Alfândega do Aeroporto Tancredo Neves/MG (Objeto: serviços de manutenção preventiva e corretiva, com fornecimento de peças, no sistema de ar-condicionado da Alfândega do aeroporto Tancredo Neves/MG). Objeto assemelhado ao do INSS em que foi exigida a presença do responsável técnico. Sem adentrar ás especificidades do Edital, observa-se se tratar de visita a um único local, em que o deslocamento do responsável técnico não encontra maiores embaraços.

e) Convite nº 016/2005, promovida pela Prefeitura do Rio de Janeiro (Objeto: manutenção preventiva e corretiva, com fornecimento de peças, no sistema de ar-condicionado). Objeto assemelhado ao do INSS. Foi exigida a visita técnica por Responsável Técnico, porém, o que é prudente, foi facultada que a mesma se desse por empregado da licitante com habilitação técnica e devidamente indicado para tal fim.

f) Pregão 02/2003, promovida pelo TRE/Tocantins (Objeto: manutenção preventiva corretiva com fornecimento de peças para o sistema de ar-condicionado do órgão). Tem objeto assemelhado à licitação promovida pelo INSS. Foi exigida vistoria técnica sem exigir, no entanto, que fosse por Responsável Técnico, ficando o ônus de eventual falta de informação das peculiaridades dos equipamentos não observadas na visita técnica a cargo dos licitantes.

g) Concorrência nº 05/2003, promovida pela Casa Civil da Presidência da Republica (objeto: operação, manutenção, assistência técnica e higienização das instalações e equipamentos: ar-condicionado, umidificação de ambiente e refrigeração, das edificações da PR). Objeto assemelhado ao do INSS em que foi exigida a presença do Responsável Técnico. Sem adentrar ás especificidades do Edital, observa-se se tratar de visita a um único local, em que o deslocamento do responsável técnico não encontra maiores embaraços técnicos.

h) Pregão Eletrônico nº 078/2005, promovido pelo Ministério da Saúde (Objeto: manutenções diversas). Foi exigida visita por Responsável Técnico, porém os serviços são complexos. A manutenção de equipamentos de refrigeração é apenas um item dos serviços de manutenção a serem contratados. São situações distintas. Ademais os locais de visitação estão situados todos em Brasília/DF.

20. No caso da Concorrência nº 01/2005, promovida pelas Gerência do INSS no Pará, os serviços a serem executados são exclusivamente de manutenção de equipamentos de refrigeração de ambientes e não tem na maioria dos postos do órgão a complexidade a que os responsáveis fazem alusão, como se pode verificar na avaliação dos postos localizados no interior do Estado mencionados anteriormente (maiores detalhes às fls. 27/31 do volume1), cuja visitação tem custos altos de deslocamento, custos que são aumentados consideravelmente quando o profissional a realizar tais visitas técnicas é o responsável técnico das empresas.

21. Concordamos com a afirmação do responsável de que ‘o porte dos equipamentos e a complexidade dos serviços recomendam que o futuro responsável técnico adquira, pessoalmente, o conhecimento do estado físico e das condições de uso de equipamentos a manter’. No entanto, o que dizer quando a exigência do edital obriga que uma empresa licitante encaminhe de Belém a cidade de Altamira seu engenheiro responsável técnico para que ele, somente ele, verifique a situação de um único aparelho de ar-condicionado, de 18.000 BTUs, contrariando a racionalidade que deve presidir as ações administrativas?

22. Nesse caso especifico, comprovando o desarrazoado da exigência, verificamos que um condicionador de ar de 18.000 BTUs pode ser adquirido por até R$ 1.161,11 (pesquisa de fls. 34), enquanto o custo de deslocamento Belém/Altamira/Belém, é de R$ 1.425,20, (pesquisa de fls 35), apenas com passagem aérea, sem o cômputo de outros custos envolvidos.

23. A mesma situação de exigência exarcebada se verifica em relação a outras localidades também caracterizadas pelo alto custo no deslocamento a partir de Belém e que têm um número muito reduzido de equipamentos a serem manutenidos, como Conceição do Araguaia, 4, Santa Isabel do Pará, 4, Abaetetuba, 9, e Tucuruí, 8.

24. Em suas justificativas para a adoção da cláusula restritiva os responsáveis enfatizam a necessidade de maior cautela e busca da segurança no futuro contrato. Daí inferirmos que, na ótica dos responsáveis, tal exigência teria implicitamente um caráter seletivo, privilegiando as empresas com melhores condições (financeira, inclusive), capazes de reduzir a possibilidade de eventual fracasso na futura avença. No entanto, essa cautela, em termos fáticos, tomou forma exagerada criando injustificável restrição à competitividade do certame, violando o art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93.

25. Ao nosso ver, a segurança buscada pela Administração já estava contemplada no edital, pelo menos nos seguintes tópicos: alínea h, do Subitem 2.4, exigindo a comprovação de aptidão para o desempenho de atividade, com a apresentação de atestados de capacitação técnico-profissional, acompanhada de Certidão de acervo Técnico (tem amparo no art. 30, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93), e item 2.3, exigindo a garantia de participação na licitação (à luz do art. 31, III, a referida lei).

26. Quanto a possíveis imperativos legais vinculando a Administração a incluir no Edital a exigência aqui em exame, entendemos não ser procedente tal entendimento uma vez que a coleta de natureza técnica, levantamentos, elaboração de orçamento, serviços preliminares e verificação para a formulação das propostas pelos licitantes, como é em essência a finalidade da visita técnica, encontram-se incluídos dentre as atribuições conferidas a técnicos de nível médio pela Resolução CONFEA nº 278/73, cujo artigo 4º transcrevemos:

‘Art. 4º – As atribuições dos Técnicos Industriais de 2º Grau, em suas diversas modalidades, para efeito do exercício profissional e de sua fiscalização, respeitados os limites de sua formação, consistem em:

I – executar e conduzir diretamente a execução técnica de trabalhos profissionais referentes a instalações, montagens e operação;

II – prestar assistência técnica no estudo e desenvolvimento de projetos e pesquisas tecnológicas, ou nos trabalhos de vistoria, perícia, avaliação, arbitramento e consultoria, sob a supervisão de um profissional de nível superior, exercendo dentre outras as seguintes tarefas:

1) coleta de dados de natureza técnica;

2) desenho de detalhes e de representação gráfica de cálculos;

3) elaboração de orçamentos de materiais, equipamentos, instalações e mão-de-obra;

4) detalhamento de programas de trabalho, observando normas técnicas e de segurança;

5) aplicação de normas técnicas concernentes aos respectivos processos de trabalho;

6) execução de ensaios de rotina, registrando observações relativas ao controle de qualidade dos materiais, peças e conjuntos;

7) regulagem de máquinas, aparelhos e instrumentos técnicos.

III – executar, fiscalizar, orientar e coordenar diretamente serviços de manutenção e reparo de equipamentos, instalações e arquivos técnicos específicos, bem como conduzir e treinar as respectivas equipes;

IV – dar assistência técnica na compra, venda e utilização de equipamentos e materiais especializados, limitada à prestação de informações quanto às características técnicas e de desempenho;

V – responsabilizar-se pela elaboração de projetos de detalhes e pela condução de equipe na execução direta de projetos;



Igualmente a Lei nº 5.524/68 (que dispõe sobre o exercício da profissão de Técnico Industrial de nível médio), dá competência ao Técnico Industrial de nível médio para atividades correlacionadas às visitas técnicas:

‘Art. 2º – A atividade profissional do Técnico Industrial de nível médio efetiva-se no seguinte campo de realizações:

I – conduzir a execução técnica dos trabalhos de sua especialidade;

II – prestar assistência técnica no estudo e desenvolvimento de projetos e pesquisas tecnológicas;

III – orientar e coordenar a execução dos serviços de manutenção de equipamentos e instalações;

IV – dar assistência técnica na compra, venda e utilização de produtos e equipamentos especializados;

V – responsabilizar-se pela elaboração e execução de projetos compatíveis com a respectiva formação profissional.
28. Ainda a Decisão Normativa CONFEA nº 042/92, apontada pelos responsáveis ‘como mais explícita’ na defesa de seus argumentos, ao reverso, valoriza o papel do técnico de 2º grau ou de nível médio ao estabelecer, in verbis:
‘3 – Por deliberação da Câmara Especializada de Engenharia Industrial e de acordo com o porte da empresa, as atividades de instalação e manutenção de sistemas condicionadores de ar e de frigorificação poderão ser executadas sob a responsabilidade técnica de Técnico de 2º Grau, legalmente habilitado’.

29. A exigência de visita técnica como é sabido se dá com fundamento no art. 30, III, da Lei nº 8.666/93, que tem o seguinte redação:
‘Art. 30 A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

–----------------------------------------------------------------------------



III – comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação’.
30. Ao analisar o referido inciso III do art. 30 da lei 8.666/93, o administrativista Marçal Justen Filho, in ‘Comentários à lei de licitações e contratos’, 5ª edição, pg. 315, diz, in verbis ‘Não se pode inferir que o conhecimento das peculiaridades do objeto autoriza alguma presunção acerca da qualificação técnica. As condições técnicas do licitante independem de requisitos formais e burocráticos dessa ordem’. Sem usar do rigor crítico com que aquele especialista vê o referido dispositivo legal, entendemos que as exigências relativas à visita técnica, como item de avaliação de qualificação técnica, devem ser cuidadosamente tomadas pela Administração, sem exageros ou condicionantes capazes de restringir a competitividade do certame.

31. No exame da boa-fé na atuação dos responsáveis no procedimento licitatório em comento, tem-se como inegável que a empresa que mantém o contrato e que foi a única habilitada no certame teve beneficio diretos, com redução de custos, em face da exigência de visita técnica a todos os locais. Não obstante essa situação de fato criada, entendemos que as circunstâncias enfrentadas pela Administração, conforme analisado anteriormente, permitem relevar as infrações à norma, sendo bastante, ao nosso ver, a proposta de encaminhamento adiante apresentada.

32. Assim, concluímos que a exigência de que as visitas técnicas às 25 Unidades Operacionais do INSS, algumas com número inexpressivo de equipamentos, só pudessem ser realizadas exclusivamente pelo ‘engenheiro mecânico responsável técnico perante o CREA’ teve inegável potencial de reduzir o universo de interessados no certamente, caracterizando cláusula ou condição capaz de comprometer, restringir ou frustrar o caráter competitivo das licitações, contrariando o disposto no art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93.

Proposta de Encaminhamento

33.. Pelo exposto, somos pelo encaminhamento ao Relator, Exmo Ministro Guilherme Palmeira, nos termos do art. 22 da Resolução nº 136/2000, com a seguinte proposta:

i) seja determinado à Agencia Executiva de Belém/Pa do INSS que:

I.1) com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal e no art. 45 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 251 do RI/TCU, adote as providências necessárias, no prazo de 15 (quinze) dias, com vistas a anular a Concorrência nº 01/2005;

I.2) quando do lançamento de novo edital de Licitação em substituição à Concorrência nº 01/2005:

II) não inclua, como item de habilitação e qualificação técnica, no procedimento licitatório, restrições desnecessárias que frustrem o caráter competitivo do certame, contrariando o art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93, a exemplo da exigência de que as visitas técnicas aos postos do INSS distribuídos por diversos municípios do Estado do Pará, para verificação dos equipamentos de refrigeração, só possam ser realizadas por engenheiro mecânico responsável técnico de licitante junto ao CREA;

III) remeter cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, ao autor da representação;

IV) arquivar o presente processo.
É o Relatório.
VOTO
Pelos fundamentos de fato e de direito apresentados, coloco-me de acordo com as conclusões da Unidade Técnica, pois resta comprovada a falta de razoabilidade da exigência feita pelo INSS/PA no edital de Concorrência nº 01/2005, no sentido de que as visitas aos locais em que os serviços serão prestados sejam realizadas exclusivamente pela pessoa do responsável técnico da empresa, no caso, um engenheiro mecânico. Trata-se de exigência que viola o art. 3º da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, visto que restringe o caráter competitivo da licitação, pois onera de forma injustificável os licitantes.

2. Como destacou a Secex/PA, não se discute, nesta oportunidade, a conveniência ou não de se exigir que os licitantes visitem o local em que os trabalhos serão realizados para que tenham a exata noção dos serviços que serão prestados ou mesmo o estado dos bens a serem mantidos, como é o caso das licitações mencionadas como paradigma pelo Responsável. Entretanto, repito, não nos parece razoável se exigir que a verificação do estado de preservação de um ar-condicionado de janela ou mesmo split seja realizada exclusivamente por um mesmo engenheiro mecânico, especialmente quando se observa que o próprio edital exige que os serviços sejam realizados por técnicos da área e não por esse profissional.

3. Coloco-me de acordo, ainda, com a argumentação apresentada pelo interessado quando defende que não existe nenhuma razão para que as próprias empresas não definam a forma como seriam realizadas essas visitas. Por exemplo, contratando pessoas de sua confiança do próprio local em que a visita seria realizada, o que poderia reduzir significativamente os custos para o licitante.

4. Assiste razão, também, ao interessado quando defende a necessidade de se fazer uma descrição mais detalhada a respeito das condições dos equipamentos, especialmente daqueles que se encontram parados ou em manutenção. Há que se considerar, outrossim, que, estando a maioria dos aparelhos em Belém, sendo inclusive semelhantes aos existentes no interior, a possibilidade de se dispensar as visitas, reduzindo, assim, significativamente, os custos dos licitantes, o que aumentaria, sem dúvida, a concorrência.

5. Não se compreende, ademais, como pode existir aparelho de ar-condicionado parado, se estava em vigor um contrato de manutenção, como de forma apropriada questiona o interessado. Como dos autos não consta o contrato atual, concluo que, ou no contrato então vigente não existia a previsão de manutenção corretiva ou, se existia, não foi cumprido.

6. Relevante destacar, ainda, que seriam realizadas 16 (dezesseis) visitas, sendo que 9 (nove) delas, como esclarece o interessado, em locais 350 km distantes de Belém, cujo acesso se faz por via aérea. Não constam dos autos os custos que se incorreria para realizar tais visitas. No entanto, não se pode deixar de levar em consideração o exemplo apresentado pela Secex/PA, pois só com passagem aérea, ida e volta, para a cidade de Altamira, seriam gastos cerca de R$ 1.425,20, para examinar um aparelho de janela que, segundo estimativas feitas pela Secretaria, um novo, não custa mais de R$ 1.161,11. Como o projeto básico prevê a realização de manutenção mensal para esse tipo de aparelho, conclui-se que, ao final do contrato de 12 meses, seriam gastos o equivalente a 15 aparelhos novos. Acrescente-se essa mesma dificuldade para o acesso aos municípios de Conceição do Araguaia, Santa Isabel do Pará, Abaetetuba e Tucurui. Some-se a essa despesa de transporte, estadia, despesas de locomoção terrestre dentro do município e alimentação.

7. Além do mais, não se trata de uma visita simples, pois diversos aparelhos não estavam funcionando, o que exigiria de cada um dos licitantes tempo significativo para avaliá-los. Aliás, sobre essa questão não se pode deixar de concordar com o interessado quando defende que caberia à administração indicar no projeto básico, para cada um desses aparelhos, os motivos do não funcionamento.

8. Como já argumentei, de fato, não existem parâmetros nos autos que nos levem a qualquer conclusão a respeito dos custos que incorreriam os licitantes para realizar tais visitas. Porém, não há dúvida de que a mesma impactaria significativamente o valor total do contrato e mais do que isso, a rentabilidade da própria empresa vencedora o que pode, até mesmo, inviabilizar a contratação.

9. Diante do exposto, não posso deixar de concordar com o interessado quando defende que o certame, na forma, organizada, beneficia indevidamente a contratada, uma vez que esta dificilmente iria incorrer em custos adicionais de vistoria, ainda que o seu responsável técnico fosse obrigado a realizar todas as visitas, uma vez que esta tinha pleno conhecimento do estado dos aparelhos.

10. Compreendo oportuno consignar que, ao constatar que o Responsável mencionou expressamente licitação realizada por este Tribunal, decidi fazer um breve exame dos preços praticados pelo TCU, de forma a verificar a compatibilidade com os estimados pelo INSS/PA, no quesito mão-de-obra que corresponde significativa parcela dos custos.

11. Constata-se que os encargos sociais estimados por aquela Autarquia correspondem a 93,85%, sendo que no contrato firmado pelo TCU, em 2004, representam 76,27%, percentual este compatível com a contratação de outros serviços nesta Corte que tem como principal item de custo a mão-de-obra, a exemplo de limpeza e vigilância cujos percentuais correspondem a 71,59% e 73,03%, respectivamente.

12. Registro, outrossim, que o INSS/PA estimou como bonificação e BDI o correspondente a 30%, isso sem incluir os tributos. No entanto, verifica-se que no contrato firmado pelo TCU, em 2004, esse percentual corresponde a 25%. Registro, entretanto, que nos contratos de limpeza e vigilância acima mencionados esse percentual não ultrapassa 10%.

13. Se por um lado os custos acima mencionados estão estimados acima do razoável, por outro, não constam da planilha orçamentária elaborada pelo INSS/PA os custos que a contratada irá incorrer com a manutenção dos aparelhos nos municípios do interior, relativos a transporte, estadia e alimentação dos seus empregados, os quais, não temos dúvida, são bastante significativos.

14. Cumpre esclarecer que os dados acima indicados encontram-se à disposição do público em geral no endereço eletrônico do Tribunal na Internet (https://contas.tcu.gov.br/contrata/ConsultaPublica).

15. Por derradeiro, constata-se, após examinar, mais uma vez, os custos estimados pelo INSS/PA, que, de um total de 14 profissionais previstos no projeto básico, oito serão utilizados exclusivamente para dar manutenção nas cidades do interior, portanto, cerca de 57% do custo de mão-de-obra.

16. Não há dúvida de que esse percentual, considerando os demais insumos, tende a ser igual ou até mesmo superior para os demais itens, pois os custos de transporte, alimentação e estadia para atender essas cidades são bastante significativos. Considerando que o valor total estimado para a referida contratação corresponde a R$ 444.783,55 por ano, conclui-se que serão gastos com a manutenção dos aparelhos nas cidades do interior cerca de R$ 254.000,00 (R$ 444.783,55 x 57%). Como está prevista a manutenção de um ar-condicionado tipo self contained, trinta split e cento e cinqüenta e nove de janela, totalizando 190 aparelhos, o custo de manutenção anual é suficiente para adquirir todos esses aparelhos novos a cada ano, com garantia de funcionamento.

17. Nesse sentido, parece-nos notório que a contratação do objeto da presente licitação é manifestamente antieconômica.

18. Desse modo, e ante o que dispõe o art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93, abaixo transcrito, estou certo de que o INSS/PA não pode deixar de avaliar outras alternativas menos onerosas para a Administração Pública:


Art. 23....

§1º As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.”
19. Nessa linha de raciocínio, o INSS/PA não deve descartar a possibilidade de fazer contratações regionalizadas ou no próprio local em que os serviços serão realizados. Nesse caso, considerando que o valor dos serviços serão bastante reduzidos para cada um dos municípios, deverá adotar procedimento licitatório mais simplificado, contratando inclusive por dispensa, nos termos do inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/92, sem deixar de considerar a possibilidade de reduzir as exigências de habilitação jurídica, de qualificações técnica e econômico-financeira e de regularidade fiscal, conforme facultado pelo art. 32, § 1º, do mesmo estatuto de licitação.

20. Não se pode descartar, também, a possibilidade de se permitir que a empresa contratada subcontrate esses serviços em cada localidade. Diante de custos tão elevados, a hipótese de remessa do aparelho a um município próximo ou mesmo a Belém deve, também, ser considerada, mesmo que para isso seja necessário cada unidade possuir aparelhos reserva.

21. Finalizando, constato que seria oportuno que o INSS/PA reexaminasse o seu projeto básico e verificasse as reais necessidades de se fazer manutenções preventivas em tão curto espaço de tempo: para os aparelhos split, de quinze em quinze dias, e para os aparelhos de janela, de 30 em trinta dias. Certamente, a diminuição desses prazos reduzirá significativamente os custos do contrato.

22. Por todo o exposto, além de acolher a proposta da Unidade Técnica no sentido de que se determine ao INSS/PA que adote providências no sentido de anular o referido procedimento licitatório, compreendo que deve ser feita determinação à Autarquia para que reveja, também, o projeto básico e o respectivo orçamento.

23. Além disso, considerando a existência dos fortes indícios da prática de ato antieconômico, compreendo, também, relevante que se determine à Secex/PA que realize diligência ao INSS/PA solicitando que encaminhe cópia dos contrato de manutenção de ar-condicionado vigente na data da licitação, bem como aqueles firmados após a concessão de cautelar pelo TCU suspendendo a concorrência nº 1/2005, acompanhado dos editais de licitação, respectivos projetos básicos, planilhas de custos e demais documentos que permitam um exame detalhado de todas as condições pactuadas.

24. Constatando a prática de ato antieconômico nos contratos supra mencionados, fica a Secex/PA autorizada a promover a audiência dos responsáveis, atentando para o fato de verificar a responsabilidade da área técnica que, comumente, é responsável pela elaboração de projetos básicos. Havendo débito, no entanto, deve propor a conversão do processo em TCE para citação dos responsáveis.

25. Por derradeiro, compreendo oportuno que se realize a audiência dos responsáveis pela Concorrência nº 1/2005, em razão das irregularidades concernentes à restrição ao caráter competitivo da licitação, violando, assim, o art. 3º da Lei nº 8.666/93, e favorecimento a um dos licitantes, no caso, a empresa que já estava prestando os serviços objeto da licitação, bem como, da área técnica, em razão da elaboração de projeto básico manifestamente antieconômico.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.

Sala das Sessões, em 24 de abril de 2007.

AROLDO CEDRAZ

Relator

ACÓRDÃO Nº 874/2007- TCU - 2ª CÂMARA


1. Processo TC 021.303/2005-1 (com 2 volumes e 1 anexo)

2. Grupo I– Classe VI – Representação

3. Interessado: Polo Comércio, Refrigeração e Representação Ltda – ME

4. Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social – Gerência Executiva de Belém do Pará

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secex/PA

8. Advogado constituído nos autos: não consta


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada pela empresa Polo Comércio, Refrigeração e Representação Ltda – ME, noticiando irregularidade concernente à restrição ao caráter competitivo da licitação, no edital da Concorrência nº 01/2005, realizada pela Gerência Executiva do INSS em Belém/PA, tendo por objeto a contratação de serviços de manutenção de ar-condicionado.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos artigos 237, inciso VII, do Regimento Interno, em:

9.1. conhecer da representação e considerá-la procedente;

9.2. com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal e no art. 45 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, fixar o prazo de 15 (quinze) dias para que o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS – Gerência Executiva de Belém do Pará adote providências no sentido de anular a Concorrência nº 1/2005;

9.3. determinar ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS – Gerência Executiva de Belém do Pará que, observando o que dispõe o art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93, adote providências no sentido de reexaminar e rever o projeto básico da Concorrência nº 1/2005, tendo em vista a existência de fortes indícios de que a contratação em comento é manifestamente antieconômica;

9.4. determinar à Secex/PA que:

9.4.1. promova diligência ao Instituto Nacional do Seguro Social – Gerência Executiva de Belém do Pará – INSS/PA solicitando que encaminhe cópia dos contratos de manutenção de ar-condicionado que se encontravam em vigor na data da licitação e respectivos aditivos, bem como dos demais contratos firmados após a concessão da cautelar pelo Tribunal de Contas da União suspendendo a Concorrência 01/2005, acompanhados dos editais e respectivos projetos básicos, planilhas de custos e demais documentos que permitam um exame detalhado de todas as condições pactuadas, ficando autorizado, desde logo, caso entenda necessária, a realização de inspeção junto à Autarquia;

9.4.2. caso se confirme a existência da prática de ato antieconômico, promova audiência dos responsáveis, atentando para o fato de verificar a responsabilidade da área técnica que, comumente elabora os projetos básicos, e, havendo débito, o processo deverá ser restituído ao Gabinete do Relator com proposta de conversão em TCE;

9.4.3. promova a audiência do Sr. Sérgio Luiz Braga, dos membros da Comissão de Licitação instituída pela Portaria INSS/GEXBEL nº 132, de 04 de outubro de 2005, Senhores Edmilson Monteiro Pina, Evaristo Porfírio Queiroz Neto e Normando Ferreira da Silva, e dos responsáveis pela elaboração do projeto básico da Concorrência nº 1/2005, para que apresentem, no prazo de quinze dias, razões de justificativa para inclusão no edital do subitem 2.4, alínea d, I a II, do edital da Concorrência nº 1/2005, uma vez que referida exigência restringe o caráter competitivo da licitação, contrariando, dessa forma, o art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, restando ainda caracterizada favorecimento a um dos licitantes, no caso a empresa até então contratada;


9.4.4. promova a audiência dos responsáveis pela elaboração do projeto básico que fundamentou a Concorrência nº 1/2005, uma vez que o mesmo é manifestamente antieconômico.
10. Ata nº 13/2007 – 2ª Câmara

11. Data da Sessão: 24/4/2007 – Extraordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0874-13/07-2

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Guilherme Palmeira (Presidente), Ubiratan Aguiar e Aroldo Cedraz (Relator).

13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Auditor presente: Augusto Sherman Cavalcanti.


GUILHERME PALMEIRA

AROLDO CEDRAZ

Presidente

Relator

Fui presente:



MARIA ALZIRA FERREIRA

Subprocuradora-Geral






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