Grupo I – classe VII – Plenário



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GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC-024.929/2007-0 - c/ 1 anexo

Natureza: Representação

Entidade: Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes – Dnit

Interessada: Secretaria de Obras e Patrimônio da União - Secob/TCU

Advogados: não há


Sumário: REPRESENTAÇÃO. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES NO EDITAL 297/2007-00, DO DNIT. SUSPENSÃO CAUTELAR DO PROCESSO LICITATÓRIO. OITIVA. JUSTIFICATIVAS NÃO DESCARACTERIZAM AS IRREGULARIDADES. ANULAÇÃO DO CERTAME.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de Representação formulada pela Secretaria de Obras e Patrimônio da União/Secob, acerca de irregularidades no Edital da Concorrência nº 297/2007-00 do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes – Dnit (fls. 1/32, Anexo 1), cujo objeto é a contratação de serviços técnicos especializados para levantamento das condições estruturais do pavimento das rodovias federais por meio de ensaios deflectométricos realizados com o equipamento denominado Falling Weight Deflectometer – FWD. A licitação foi dividida em cinco lotes com extensão total de 54.624,8 quilômetros de rodovias. O valor total previsto para a contratação é de R$ 7.990.751,58 (data-base: maio/2007).

2. A representação apontou os seguintes indícios de irregularidades (fls. 1/8):

a) superestimativa do custo unitário do ensaio, contrariando o art. 6º, inciso IX, alínea “f” da Lei 8.666/93;

b) exigência de quantidades mínimas para a comprovação da capacitação técnica profissional, em afronta aos artigos 3º, §1º, inciso I, e 30, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93 e ao art. 37, inciso XXI da Constituição Federal;

c) exigência de quantitativo exagerado para comprovação da capacitação técnica operacional, o que configura restrição à competitividade da licitação, infringindo, assim, o artigo 3º, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93 e o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal ;

d) indeterminação do critério de medição dos serviços, em desacordo com o art. 62, § 2º, inciso III da Lei 4.320/64.

3. Diante desses aspectos, bem como da iminência da abertura das propostas, estando caracterizados o periculum in mora e o fumus boni iuris, concedi medida cautelar, em 9.10.2007, no sentido de suspender imediatamente a prática de atos relacionados à Concorrência 297/2007.

4. Na mesma oportunidade, realizou-se a oitiva do Diretor–geral do Dnit, para que se manifestasse sobre as irregularidades em tela.

5. O Diretor-geral do Dnit, após ter o prazo para apresentação das justificativas prorrogado, encaminhou, em 8.11.2007, por meio do Ofício 3182/2007/DG, a resposta à oitiva por mim determinada. Quanto às informações apresentadas pelo Dnit, a Unidade Técnica assim se manifestou (fls. 244/255):

13. O Dnit, inicialmente, destacou a importância dos levantamentos deflectométricos a serem contratados por meio do edital 297/2007-00, como continuidade de outras ações já realizadas – levantamento visual contínuo (LVC), medições de irregularidade longitudinal (IRI) e transversal (trilha de roda máxima), e o registro em vídeo das rodovias – para obtenção do inventário de defeitos nas rodovias federais. Tais levantamentos têm por objetivo a completa caracterização das condições estruturais dos pavimentos, de modo a permitir o emprego de um catálogo de soluções de manutenção e/ou restauração de rodovias, acompanhado de uma avaliação econômica dos investimentos necessários em toda a malha rodoviária federal.


II.1. Superestimativa do custo unitário do ensaio


14. Quanto à superestimativa do custo unitário do ensaio deflectométrico, foi apresentada a descrição detalhada da composição de preço do levantamento de campo com FWD (fl. 32, Principal). Segundo o Dnit, o principal custo envolvido refere-se ao aluguel do equipamento (FWD), estimado em R$50.000 por mês, gerando um custo total de três milhões de reais, para cinco lotes, num período de doze meses. Em face da extensão total de 54.624,8 quilômetros a ser avaliada e da realização de um ensaio a cada duzentos metros, o custo do aluguel do FWD, por quilômetro, é de R$54,92, e, por ensaio, é de R$10,98. Aliado a isso, o Dnit apresentou o preço por quilômetro praticado pelo Departamento Autônomo de Estradas e Rodagem – DAER do Rio Grande do Sul, para julho/2006, de R$64,41, valor este que, se atualizado para maio/2007 – data-base do edital 297/2007-00 –, indica um preço de R$66,28, superior ao valor de R$54,92 orçado pelo Dnit.

15. Outras considerações sobre a composição de preço unitário do ensaio foram apresentadas, a saber: (a) o pagamento de pessoal tomou por base a Tabela Oficial do Dnit para maio/2007; (b) as diárias foram embasadas no Decreto 5.554/2005, tendo sido adotado um acréscimo de 60% em virtude da necessidade de deslocamento em todo o território nacional; (c) o custo de veículo tomou por base a Tabela Oficial do Dnit para veículo popular, em maio/2007, tendo sido adotada uma quilometragem total equivalente a três vezes a quilometragem a ser levantada nos ensaios (fl. 33, Principal); e (d) as despesas fiscais foram fixadas em 17,14%, conforme estabelecido no Acórdão 325/2007 – Plenário do Tribunal.

16. Por fim, foi feita a atualização do valor do preço unitário do último levantamento feito pelo Dnit/DNER, com base no edital 12/99, tendo-se constatado que o preço total (levantamento de campo e serviços de escritório) então adotado, atualizado para maio/2007, é de R$168,87 por quilômetro, valor este superior ao preço orçado no edital 297/2007-00 de R$146,28 por quilômetro (fl. 34, Principal).

17. Diante das informações prestadas pelo Dnit, foi analisada a composição de custos unitários do serviço “levantamento deflectométrico com FWD, com espaçamento de 200m entre as estações de trabalho”, disponível no sítio do DAER na internet (fls. 39/41, Anexo 1). Destaca-se que, nas atualizações de valores entre diversas datas-base, foram adotados os índices de preço de consultoria da FGV, disponíveis no sítio do Dnit na internet1.

18. De imediato, nota-se uma incompatibilidade entre os valores de R$64,41 por quilômetro, estimado pelo DAER em julho/06 e corrigido pelo Dnit para R$66,282 na mesma data-base do edital 297/2007-00 (maio/07), e R$ 54,92 por quilômetro, adotado pelo Dnit com base no custo de aluguel do FWD no valor de R$50.000 por mês. O valor de R$64,41, constante da composição de custos unitários do DAER, refere-se ao preço unitário por quilômetro de todo o serviço “levantamento deflectométrico com FWD”, aí incluído o custo de aluguel do equipamento FWD. Já o valor de R$54,92, apontado pelo Dnit, refere-se somente à parcela de custo decorrente do aluguel do equipamento, restando ainda os custos de pessoal, encargos sociais, outras despesas gerais, custos administrativos e indiretos, para que a comparação entre os preços unitários seja possível. Vale dizer, o valor de R$64,41 divulgado pelo DAER, corrigido para R$66,28 na data-base de maio/07, é comparável ao valor de R$100,86, apresentado pelo Dnit como o custo do levantamento de campo por quilômetro, evidenciando que, de fato, o valor utilizado por aquele Departamento está sim superestimado em torno de 52%, em relação a este padrão de referência.

19. O valor de R$54,92 por quilômetro, referente ao custo de aluguel do FWD estimado pelo Dnit, pode ser comparado ao preço orçado pelo DAER da seguinte forma:

(a) segundo a composição de custos unitários apresentada pelo Dnit (fl. 32, Principal), entre os equipamentos do aluguel do FWD, incluem-se um rebocador e um notebook com software de processamento de dados;

(b) a partir da composição de custos unitários divulgada pelo DAER, tem-se que:

- aluguel do FWD = R$9.554,13 por mês;

- aluguel de micro computador, sistema operacional, Office e no-break = R$35,06 por mês;

- aluguel de veículo Blazer 2.4 (rebocador) = R$2.552,29 por mês;



(c) assim, o custo de aluguel do FWD, estimado pelo DAER e comparável ao valor do Dnit, é de R$12.141,48 por mês, em julho/06. Corrigindo-se tal valor para a data-base do edital (maio/07), obtém-se o custo de R$12.494,313 por mês, valor este que, se comparado ao custo de R$50.000 por mês, orçado pelo Dnit, indica uma superestimativa de 300% no custo de aluguel do FWD adotado pela Autarquia, em relação a este padrão de referência.

20. Tendo em vista que o custo de aluguel do FWD representa 54%4 do custo total do “levantamento de campo”, com reflexo ainda nos custos indiretos, nota-se que tal superestimativa é a principal responsável pela superestimativa de custo do serviço propriamente dito.

21. Outra comparação de custo passível de ser realizada refere-se ao custo mensal do equipamento FWD, adotado em outro edital elaborado pelo Dnit, também questionado pelo Tribunal, no âmbito do TC 017.601/2007-3. Nesse outro edital, a Autarquia estimou, para a data-base julho/06, o custo mensal de R$14.717,55 para o equipamento FWD (fl. 42, Anexo 1). Este valor, corrigido para maio/07, passa a ser de R$15.145,245, que, se comparado ao custo mensal constante do edital 297/2007-00, no valor de R$50.000, indica uma superestimativa de 230% no custo mensal ora analisado, em relação a este novo padrão de referência. Vale destacar que o custo indicado no edital 02/2007-00, objeto de análise no âmbito do TC 017.601/2007-3, foi questionado pelo TCU em face de indícios de superestimativa de custos, que culminaram com a determinação de anulação do referido procedimento licitatório. Vale dizer, caso fosse adotado o valor adequado de custo mensal do equipamento naquele edital, a superestimativa ora apurada no edital 297/2007-00 seria ainda maior.

22. É importante frisar que os dois valores ora adotados como referência, ainda que o custo constante do edital 02/2007-00 tenha sido questionado pelo TCU, estão, de certa forma, condizentes entre si. Na mesma data-base (maio/07), o “custo de aluguel do FWD” foi estimado pelo DAER em R$12.494,31, e pelo Dnit – no edital 02/2007-00 – em R$15.145,24; ou seja, a variação entre eles é de apenas 21%, bastante inferior à superestimativa apontada no edital 297/2007-00. O valor que destoa dos demais é justamente o custo de aluguel adotado neste edital 297/2007-00, no valor mensal de R$50.000, significativamente superior aos demais parâmetros apresentados.

23. E mais, tendo em vista que o Dnit é responsável pela orçamentação dos serviços por ele licitados, não se pode admitir que, para um mesmo serviço, qual seja o “levantamento deflectométrico com FWD”, a Autarquia adote estimativas de custo tão discrepantes com as aqui levantadas, entre os parâmetros dos editais 02/2007-00 e 297/2007-00. A despeito dos indícios de superestimativa de custo apontados pelo Tribunal no edital 02/2007-00, caso fosse utilizado o valor nele apresentado para o custo mensal do FWD, na composição de custos unitários do edital 297/2007-00, o preço unitário do serviço “levantamento deflectométrico com FWD” passaria de R$100,86 para R$50,636 (fl. 43, Anexo 1), ou seja, haveria uma redução de 49,8% no valor orçado.

24. Por fim, vale mencionar que o argumento apresentado pelo Dnit no sentido de que o preço unitário constante do edital 297/2007-00 é inferior ao preço unitário utilizado no último levantamento deflectométrico feito pelo Dnit/DNER, com base no edital 12/99, não é suficiente para elidir os indícios de superestimativa de custos então apontados.

25. Diante do exposto, entende-se que os argumentos apresentados pelo Dnit não podem ser aceitos como justificativa para os indícios de superestimativa de custo do ensaio deflectométrico, inicialmente apontados, devendo ser providenciada a anulação do edital 297/2007-00 – por ofensa ao princípio licitatório de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, previsto no artigo 3º da Lei 8.666/93 – ou, alternativamente, a alteração do referido instrumento convocatório, por meio de errata, com a inclusão de orçamento detalhado do custo global dos serviços, conforme preconiza o artigo 6º, inciso IX, alínea f, da Lei 8.666/93, em valores condizentes com os preços praticados pelo mercado, de modo a assegurar a contratação mais vantajosa para a Administração.

II.2. Comprovação de capacitação técnico-profissional com quantitativo mínimo


26. Para a exigência de quantidades mínimas na comprovação de capacitação técnico-profissional, o Dnit alegou que a 1ª errata ao edital 297/2007-00 alterou o seu subitem 14.4.b, sem qualquer referência a quantitativo mínimo, nos seguintes termos: ‘Comprovação do licitante possuir em seu quadro permanente, na data da licitação e constante da Certidão de Registro de Pessoa Jurídica do CREA, engenheiro(s) detentor(es) de atestado(s) e/ou certidão(ões) de responsabilidade técnica de execução do serviço de levantamento deflectométrico de impacto’. Por esta razão, entende a Autarquia que o referido instrumento convocatório está em conformidade com o disposto nos artigos 3º, §1º, inciso I, e 30, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93, e no artigo 37, inciso XXI, da Constituição da República.

27. De imediato, vale destacar que a 1ª errata ao edital 297/2007-00 acostada aos presentes autos às fls. 35/36, do Anexo 1, quando da interposição da representação, indicava sim uma alteração no subitem 14.4.b do referido edital, com a exigência de quilometragem mínima, para a capacitação técnico-profissional, equivalente a 50% da extensão total de cada lote. Tendo em vista a divergência de informações, foi consultado o texto da 1ª errata disponível no sítio do Dnit na internet, tendo-se constatado que, no documento atualmente disponível ao público, de fato, não há qualquer referência a quantitativo mínimo na comprovação de capacitação técnico-profissional. A versão atual da 1ª errata ao edital 297/2007-00 foi juntada aos autos às fls. 44/45, Anexo 1.

28. Nesse sentido, tomando-se por base o texto da 1ª errata ao edital atualmente disponibilizada pelo Dnit, entende-se que a exigência de capacitação técnico-profissional constante do referido instrumento convocatório atende ao disposto nos artigos 3º, §1º, inciso I, e 30, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93, e no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal. Haja vista a divergência de documentos juntados aos autos, em relação a esta 1ª errata, é importante frisar que, quando da publicação efetiva do edital 297/2007-00, o subitem que tratar da comprovação de capacitação técnico-profissional não pode conter exigência de quantitativo mínimo, sob pena de violação aos mandamentos legais e constitucionais. Assim, com a supracitada retificação do edital 297/2007-00, resta saneado tal indício de irregularidade anteriormente apontado.

II.3. Comprovação de capacitação técnico-operacional com quantitativo exagerado


29. Com relação à comprovação de capacitação técnico-operacional em quantidade mínima de 50% da extensão total a ser levantada, o Dnit argumentou que tal exigência tomou por base determinações do próprio TCU que deram origem à Portaria 721 do Dnit, de 09/05/2007. Segundo a Autarquia, o referido normativo determina que a exigência de capacitação técnica restrinja-se aos itens de maior relevância técnica e financeira do objeto a ser licitado, em número máximo de oito e não superior a 50% das quantidades licitadas para o serviço específico.

30. Em virtude do questionamento do Tribunal na presente representação, o Dnit prontificou-se a alterar a exigência editalícia de 50% para 40%, em relação à capacitação técnico-operacional, por meio de errata a ser publicada nos devidos meios, após a deliberação do Tribunal sobre o mérito da matéria.

31. Embora o Dnit tenha concordado em reduzir a exigência de capacitação técnico-operacional de 50% para 40% da extensão total a ser levantada, estando, assim, em harmonia com os Acórdãos 1284/2003 e 2088/2004 – Plenário, exarados pelo Tribunal, alguns comentários sobre o assunto fazem-se necessários.

32. Além de atender aos mandamentos legais e às decisões desta Corte de Contas, as licitações públicas devem obedecer, primordialmente, ao Texto Constitucional que, em seu artigo 37, inciso XXI, estabelece que: ‘ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações’ (grifos inovados). Tendo em vista que a Lei 8.666/93 não dispõe sobre os critérios de comprovação da capacitação técnico-operacional, em face de veto presidencial a seus dispositivos, as exigências definidas pela Administração devem ser avaliadas caso a caso, respeitando-se sempre o disposto na Constituição.

33. Nesse sentido, o que se deve avaliar no caso em tela é se a complexidade do objeto licitado aumenta à medida que a quantidade de serviço a ser executada é elevada, ou seja, se as exigências de qualificação técnico-operacional estabelecidas no edital são adequadas e necessárias ao objeto licitado. Tal adequação está relacionada com a estrutura da empresa construtora – pessoal, equipamentos e instalações disponíveis para aplicação na execução do serviço –, conforme preceitua o artigo 30, inciso II, da Lei 8.666/93, a seguir transcrito:

‘Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:



II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;’ (Grifos inovados).

34. Verifica-se que a legislação faculta à Administração a adoção de exigências de capacidade técnico-operacional inclusive em termos de quantidades e prazos. Essas limitações, entretanto, devem ser inerentes ao objeto licitado pois, caso contrário, representariam nítida restrição ao caráter competitivo do certame. Nas lições de Marçal Justen Filho7 , sempre que a dimensão quantitativa (...) for essencial à execução satisfatória da prestação objeto da futura contratação ou retratar algum tipo de dificuldade peculiar, a Administração estará no dever de impor requisito de qualificação técnica operacional fundada nesses dados’ (grifos inovados).

35. Não parece ser o caso da execução de levantamentos deflectométricos de impacto a serem licitados pelo Dnit. Embora não se possa negar tratar-se de um serviço de grandes dimensões, haja vista o levantamento englobar 54.624,8 quilômetros, divididos em cinco lotes, a quantidade de ensaios a serem realizados não é de fundamental importância para a execução do objeto licitado. O que se deve avaliar é a natureza do ensaio em si, ou seja, se a empresa contratada terá estrutura – em termos de pessoal e equipamentos – necessária à realização dos ensaios; uma vez capacitada para a realização de ensaios, pouco importa a quantidade de ensaios que se pretende realizar, posto tratar-se de uma atividade repetitiva, em que o incremento no número de ensaios não implica maior complexidade na execução dos mesmos.

36. Pretende-se demonstrar, portanto, que o Dnit pode sim estabelecer quantitativos mínimos para a comprovação de capacitação técnico-operacional, de modo a assegurar um mínimo de segurança para a Administração na execução do serviço. Tal exigência, entretanto, não pode ser adotada como justificativa para a restrição ao caráter competitivo do processo licitatório, que somente deve permitir ‘exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações’, nos termos do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal. Vale dizer, de nada adianta a Autarquia reduzir a exigência editalícia de 50% para 40% da extensão total a ser levantada em cada lote, sem apresentar justificativas plausíveis para tal requisito, evidenciando a correlação entre a exigência imposta e a natureza do serviço a ser executado.

37. Com relação à estrutura empresarial necessária para a execução do serviço, pode-se tomar por base a norma DNER PRO 273/96 (fls. 46/47, Anexo 1), que estabelece os procedimentos para a execução de ensaios com vistas a determinação de deflexões, por meio da utilização de deflectômetro de impacto tipo FWD. Segundo este normativo, os equipamentos utilizados no serviço são um veículo propulsor, um equipamento FWD instalado em reboque tracionado por veículo e um sistema de aquisição de dados (células de carga, sensores, termômetros e odômetro de precisão). Embora a referida norma não disponha sobre o pessoal necessário, é razoável supor que a equipe técnica resuma-se a uma equipe de campo, para execução dos ensaios, e uma equipe de escritório, para compilação dos dados obtidos. Fica evidente que a complexidade do serviço limita-se à natureza do ensaio, sem qualquer relação com a quantidade de ensaios realizados.

38. Se a empresa contratada tiver experiência na realização de ensaios deflectométricos em grande escala, tal fato pode conduzir a uma maior eficiência na execução dos serviços, com decorrente redução de custos; e, nesse caso, a licitante terá maiores chances de vencer o processo licitatório. Parece razoável admitir que, de fato, a empresa vencedora da licitação será aquela que gozar de maior eficiência, e que, portanto, oferecerá o menor preço para execução do objeto licitado. Mas não se pode, de antemão, limitar o universo de participantes do certame sob a alegação de que uma empresa que não executou ensaios deflectométricos numa extensão de 4.300 quilômetros, em média, seja incapaz de cumprir as obrigações do instrumento contratual. Tal restrição ganha relevância ao considerar-se que o serviço de levantamento deflectométrico não é executado com freqüência pelo mercado e, quando o é, não se dá nas dimensões estabelecidas pelo edital ora analisado, o que, por si só, já reduz a poucas empresas o número de licitantes habilitadas para execução do serviço.

39. Diante do exposto, permanece a irregularidade inicialmente apontada no sentido de que a qualificação técnico-operacional exigida no edital, com quantidade mínima de 50%, ou 40%, da extensão total a ser levantada em cada lote, implica restrição ao caráter competitivo da licitação, em ofensa aos artigos 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e 3º, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93, devendo tal exigência ser retirada do edital 297/2007-00, ou, alternativamente, devidamente justificada como relevante para a adequada execução do objeto licitado, antes do prosseguimento dos atos inerentes ao processo licitatório.

II.4. Indefinição do critério de processamento das medições


40. Quanto ao critério de processamento das medições, o Dnit apontou que o edital 297/2007-00 tomou por base o edital padrão de concorrência pública do tipo menor preço, aprovado pela Diretoria Colegiada na pauta de 01/12/2005. Além disso, segundo a Autarquia, a minuta que deu origem ao edital 297/2007-00 foi submetida à Coordenação Geral de Cadastro e Licitação e à Procuradoria Geral Especializada do Dnit, tendo sido aprovada pela Diretoria Colegiada em 19/06/2007 (fl. 202, Principal), conforme consta do processo 50600.008263/2006-70, juntado aos presentes autos por meio do Ofício 3181/2007/DG (fls. 35/243, Principal).

41. O Dnit esclareceu também que as medições dos serviços serão feitas “por quilômetro levantado com FWD”, conforme o cronograma físico-financeiro definido pela empresa, nos termos do subitem 23.2 do supracitado edital.

42. Nota-se que, embora tal dispositivo não conste do edital, o Dnit afirmou qual será o critério de processamento das medições, no sentido de que o serviço será medido “por quilômetro levantado com FWD”. Era justamente esta especificação, clara e precisa, que se esperava encontrar no instrumento convocatório, conforme preconiza a Lei 8.666/93, em seu artigo 40, inciso XVI. No entanto, a única disposição prevista no edital, sobre a forma de medição, estabelece que “os serviços serão medidos mensalmente”, dando margem a diversas interpretações sobre a forma de medição a ser adotada na prática, seja com base nos serviços efetivamente executados ou pela mão-de-obra colocada à disposição para tanto.

43. Nesse ponto, entretanto, faz-se necessário avaliar a planilha de orçamento estimado constante do edital. Para cada lote a ser licitado, o orçamento é dividido nos seguintes grupos: (a) pessoal; (b) encargos sociais; (c) custos administrativos; (d) equipamentos; (e) custos indiretos; e (f) levantamento de campo. De todos esses grupos, o único item do orçamento que permite a aferição do serviço “por quilômetro levantado com FWD” é o “levantamento de campo”, referente à execução dos ensaios propriamente ditos. Os demais itens estão associados a pessoal e equipamentos de escritório, necessários à coordenação dos serviços e à compilação das informações obtidas em campo. Ocorre que, para esses itens, não há como adotar o critério de medição mencionado, posto que tais custos são dimensionados por mês e não pela quantidade de ensaios realizados.

45. Diante do exposto, embora o Dnit tenha esclarecido que as medições dos serviços devem se dar “por quilômetro levantado com FWD”, este critério é adequado somente para o item “levantamento de campo” da planilha orçamentária, não sendo suficiente para evidenciar a forma de medição de todos os itens constantes do orçamento. Entende-se que o indício de irregularidade ora analisado não foi elidido e, para a adequada publicação do edital 297/2007-00, deve ser providenciada a inclusão de cláusula editalícia, por meio de errata, que explicite o critério de medição para todos os itens constantes do orçamento estimado, restando assegurada a obediência aos ditames da Lei de Licitações.

III. Conclusão


46. A presente instrução teve por objetivo avaliar a resposta à oitiva do Diretor-Geral do Dnit, em virtude de suspensão cautelar do edital 297/2007-00 – que tem por objeto a execução de serviços técnicos especializados de levantamento das condições estruturais do pavimento das rodovias federais, com a utilização do FWD – por indícios de superestimativa de custos, restrição à competitividade – em face dos requisitos de qualificação técnica exigidos – e indefinição do critério de medição dos serviços, em ofensa aos mandamentos da Lei 8.666/93.

47. O primeiro indício de irregularidade que motivou a concessão de medida cautelar diz respeito à superestimativa do custo unitário do ensaio deflectométrico, além da ausência de composição de custos unitários do referido serviço no edital 297/2007-00. O Dnit, em sua manifestação, embora tenha apresentado uma composição de custos unitários para o serviço “levantamento deflectométrico com FWD”, apresentou argumentos insuficientes para justificar o preço de R$100,86 por quilômetro para o item “levantamento de campo” constante do orçamento estimado do edital. E, mais do que isso, as informações trazidas aos autos pelo Dnit ratificaram a tese de que o valor orçado pela Autarquia está sim superestimado em relação aos padrões de preço praticados pelo mercado. Tal irregularidade, por si só, enseja a anulação do edital 297/2007-00, por violação ao princípio licitatório de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, previsto no artigo 3º da Lei 8.666/93.

48. Outro questionamento constante da oitiva refere-se à exigência de quantidades mínimas na comprovação de capacitação técnico-profissional. Segundo o Dnit, a 1ª errata ao edital 297/2007-00 alterou o seu subitem 14.4.b, referente a essa exigência, sem fazer nenhuma menção a quantitativo mínimo. Embora o texto da 1ª errata ao edital atualmente disponível no sítio do Dnit na internet seja diferente do texto juntado aos autos, quando da interposição da representação, em que havia sim a exigência de quantitativo mínimo, entende-se que, com a retificação do edital 297/2007-00 no sentido de eliminar a exigência de quantitativo mínimo na qualificação técnico-profissional, resta saneada a irregularidade inicialmente apontada, em obediência ao disposto nos artigos 3º, §1º, inciso I, e 30, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93, e no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal.

49. Foi apontado também indício de restrição à competitividade do certame, em face da exigência de comprovação de capacitação técnico-operacional com quantitativo mínimo de 50% do serviço a ser executado. Tal exigência foi julgada excessiva, posto tratar-se de serviço de natureza repetitiva, em que a quantidade de serviço não tem influência em sua natureza. Sobre este questionamento, o Dnit concordou em reduzir a exigência editalícia de 50% para 40%, julgando que, assim, estaria assegurada a competitividade da licitação. Este entendimento, entretanto, não parecer ser o mais adequado para o caso em tela, haja vista o Texto Constitucional, em seu artigo 37, inciso XXI, dispor que, em licitações públicas, as exigências de qualificação técnica devem ser indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. Na presente instrução, foi evidenciado que a dimensão quantitativa não é essencial à execução dos ensaios deflectométricos de impacto, e que o Dnit também não justificou devidamente a necessidade de se adotar tal percentual mínimo, em face da natureza do serviço. Pelas razões expostas, entende-se que tal exigência deve ser retirada do edital 297/2007-00, por contrariar os artigos 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e 3º, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93, ou, alternativamente, devidamente justificada como relevante para a adequada execução do objeto licitado, antes do prosseguimento do processo licitatório.

50. O último ponto questionado no edital 297/2007-00 trata da ausência de critério de processamento das medições, em ofensa ao artigo 40, inciso XVI, da Lei 8.666/93, e ao artigo 62, §2º, inciso III, da Lei 4.320/64 c/c o artigo 6º, inciso II, da Lei 8.666/93. Sobre esse aspecto, o Dnit argumentou que as medições dos serviços serão feitas “por quilômetro levantado com FWD”. Tal critério, entretanto, só permite a aferição do item “levantamento de campo” previsto no orçamento estimado, não sendo adequado para a correta medição, e o conseqüente pagamento, dos demais itens previstos na planilha de preços. Também nesse caso, permanece a irregularidade inicialmente apontada, devendo ser providenciada a inclusão de cláusula editalícia, por meio de errata, que explicite o critério de medição para todos os itens constantes do orçamento estimado do edital 297/2007-00, de modo a atender aos ditames da Lei de Licitações.

IV. Proposta de Encaminhamento


51. Diante de todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo:

I) conhecer da presente representação, nos termos do artigo 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;

II) assinar o prazo de quinze dias, com fundamento no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c os artigos 45, da Lei 8.443/92, e 251, do Regimento Interno/TCU, para que o Dnit adote as providências necessárias no sentido de anular o edital 297/2007-00, em virtude da constatação de superestimativa de preços, restrição ao caráter competitivo do certame, e indefinição no critério de medição dos serviços – por violação ao disposto na Constituição Federal e nas Leis 8.666/93 e 4.320/64 – ou, alternativamente, antes de dar prosseguimento à licitação objeto do referido edital, retificar seus termos, de modo a:

a) fazer constar o orçamento detalhado do custo global dos serviços, em atendimento aos artigo 6º, inciso IX, alínea f, da Lei 8.666/93, em valores condizentes com os preços praticados pelo mercado, de modo a assegurar a contratação mais vantajosa para a Administração;

b) abster-se de exigir, na comprovação de capacitação técnico-profissional, quantitativos mínimos de experiência anterior, conforme preconizam os artigos 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e 30, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93;

c) abster-se de exigir, na comprovação de capacitação técnico-operacional, quantitativos mínimos exagerados, sem a devida fundamentação de que tal exigência é relevante para a adequada execução do objeto licitado e guarda relação com a natureza do serviço, de modo a não restringir, de forma indevida, o universo de participantes no certame licitatório;

d) fazer constar, de forma clara, o critério de medição para todos os itens constantes do orçamento global dos serviços, em obediência aos artigos 40, inciso XVI, da Lei 8.666/93, e 62, §2º, inciso III, da Lei 4.320/64 c/c o artigo 6º, inciso II, também da Lei 8.666/93;

III) determinar ao Dnit, com fundamento no artigo 43, inciso I, da Lei 8.443/92 c/c o artigo 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que encaminhe a este Tribunal, tão logo sejam adotadas as medidas estabelecidas no item (II) supracitado, documento que comprove a adoção de tais providências;

IV) encaminhar cópia deste relatório, voto e decisão que o TCU adotar ao Diretor-Geral do Dnit, para conhecimento e adoção das providências cabíveis.”

    É o relatório.

VOTO

A Secob, no curso de análise de oitiva do Dnit no TC 017.601/2007-3, também de minha relatoria, que igualmente trata da contratação de ensaios deflectométricos, apontou fortes indícios de irregularidades no Edital da Concorrência nº 297/2007-00 que comprometeriam a economicidade da contratação: superestimativa do custo unitário do ensaio, restrição à competitividade devido a requisitos de qualificação técnica exigidos, e indefinição dos critérios de medição dos serviços.

2. A partir da manifestação do Diretor-geral do Dnit, foi suprimido apenas um dos indícios de irregularidades originalmente apontados   a exigência de quantidades mínimas como requisito de qualificação técnica profissional  , em razão de ter sido retificada a errata consultada à época da representação.

3. Quanto à superestimativa do custo unitário do ensaio, o padrão de referência apresentado pelo Dnit para comprovar a correção do valor estimado no orçamento para o aluguel mensal do equipamento, qual seja, o preço constante da tabela oficial do Departamento Autônomo de Estradas e Rodagem – DAER do Rio Grande do Sul, em vez de descaracterizar a irregularidade, tornou-a ainda mais evidente, pois, enquanto o valor do Dnit refere-se apenas a uma parcela de custo do serviço “levantamento deflectométrico com FWD”   aluguel do equipamento  , o valor divulgado pelo DAER engloba a sua execução completa, incluindo, além do aluguel do FWD, todas as demais parcelas necessárias à execução do levantamento, o que indica superestimativa de 300% no custo adotado pela Autarquia para o aluguel do equipamento.

4. Outra constatação que corrobora o entendimento acerca da superestimativa do valor do aluguel do equipamento, é a sua comparação com o custo mensal do equipamento constante em outro edital elaborado pelo Dnit, cujo valor foi questionado, no TC 017.601/2007-3, em razão da baixa produtividade e do pequeno número mensal de dias trabalhados adotados no cálculo. Naquele certame, o valor mensal estimado para o equipamento FWD foi de R$ 15.145,24/mês e o custo mensal constante do orçamento em discussão é de R$ 50.000/mês.

5. Registro que o Dnit não apresentou nenhuma memória de cálculo que pudesse comprovar a fonte de dados a partir da qual obteve o valor mensal adotado no orçamento do edital em questão. Tal providência é indispensável já que o custo do aluguel do equipamento é preponderante no custo total do “levantamento de campo”, pois representa 54% deste último.

6. Em relação à restrição da competitividade, provocada pela necessidade de comprovação de capacitação técnica operacional com quantitativo exagerado, não foi apresentada justificativa técnica que demonstrasse a vinculação entre o percentual fixado e a natureza do serviço a ser realizado. A redução do percentual exigido de 50% para 40% da extensão total a ser levantada, não é providência suficiente para desconstituir o argumento defendido pela unidade técnica de que “a complexidade do serviço limita-se à natureza do ensaio, sem qualquer relação com a quantidade de ensaios realizados”.

7. Por fim, quanto à indefinição do critério de processamento das medições, o critério ora adotado pelo Dnit – medição por quilômetro levantado com FWD –, além de não constar do edital, só é aplicável ao item “levantamento de campo”, pois os demais itens – pessoal, encargos sociais, custos administrativos, equipamentos, custos indiretos   estão dimensionados por mês e não pela quantidade de ensaios realizados, o que torna incoerente o objeto da contratação com a forma de pagamento pelos serviços a serem contratados.

8. Observo que, não fosse a atuação tempestiva do controle as irregularidades presentes no Edital da Concorrência nº 297/2007-00 colocariam a Administração sob risco de uma contratação altamente desvantajosa para os cofres públicos, em função do volume de recursos envolvidos na licitação. Por isso, entendo necessária a realização de audiência dos responsáveis pela elaboração do Termo de Referência, das Indicações Particulares e do Orçamento Estimado, respectivamente, Anexos II, III e IV do Edital, para que de apresentem razões de justificativa pela ocorrência das irregularidades verificadas no mencionado edital.

9. Diante de todo o exposto, acolho a manifestação e a proposta da Secob como razões de decidir, no sentido de fixar prazo para a anulação do Edital da Concorrência nº 297/2007-00, sem prejuízo de promover a audiência aditada no item precedente, haja vista persistirem as irregularidades apontadas na inicial, relativas à superestimativa de custo unitário dos ensaios, à restrição à competitividade da licitação e à indefinição do critério de processamento das medições, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea “f”, e artigo 3º, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93, ao art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, e ao art. 62, § 2º, inciso III da Lei 4.320/64.



    Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de fevereiro de 2008.

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

ACÓRDÃO Nº 216/2008 - TCU - PLENÁRIO


1. Processo TC-024.929/2007-0 - c/ 1 anexo

2. Grupo I – Classe – VII: Representação

3. Interessada: Secretaria de Obras e Patrimônio da União - Secob/TCU

4. Entidade: Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes – Dnit

5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secob

8. Advogados constituídos nos autos: não há.


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Representação formulada pela Secretaria de Obras e Patrimônio da União - Secob, acerca de irregularidades no Edital da Concorrência nº 297/2007-00 do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes – Dnit, cujo objeto é a contratação de serviços técnicos especializados para levantamento das condições estruturais do pavimento das rodovias federais por meio de ensaios deflectométricos realizados com o equipamento denominado Falling Weight Deflectometer – FWD.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação, nos termos do artigo 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, com fundamento no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c os artigos 45, da Lei 8.443/92, e 251, do Regimento Interno/TCU, para que o Dnit adote as providências necessárias no sentido de anular o Edital da Concorrência nº 297/2007-00, em virtude da constatação de superestimativa de preços, restrição ao caráter competitivo do certame, e indefinição no critério de medição dos serviços – por violação ao disposto na Constituição Federal e nas Leis 8.666/93 e 4.320/64.

9.3. determinar ao Dnit, com fundamento no artigo 43, inciso I, da Lei 8.443/92 c/c o artigo 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que encaminhe a este Tribunal, tão logo sejam adotadas as medidas estabelecidas no item 9.2 supracitado, documento que comprove a adoção de tais providências;

9.4. determinar à Secob que identifique os responsáveis pela elaboração do Termo de Referência, das Indicações Particulares e do Orçamento Estimado, respectivamente, Anexos II, III e IV do Edital da Concorrência nº 297/2007-00, para efeito de realização de audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, para que apresentem razões de justificativa pela ocorrência das irregularidades verificadas no mencionado edital, relacionadas a seguir, as quais poderiam dar ensejo a uma contratação altamente desvantajosa para os cofres públicos;

9.4.1. superestimativa do custo unitário do ensaio, contrariando o art. 6º, inciso IX, alínea “f” da Lei 8.666/93;

9.4.2. exigência de quantitativo exagerado para comprovação da capacitação técnica operacional, o que configura restrição à competitividade da licitação, infringindo, assim, o artigo 3º, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93 e o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal;

9.4.3. indeterminação do critério de medição dos serviços, em desacordo com o art. 62, § 2º, inciso III da Lei 4.320/64.

9.5. autorizar a Secob a realizar as diligências necessárias para o cumprimento do disposto no item precedente;

9.6. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao Diretor Geral do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – Dnit.


10. Ata nº 4/2008 – Plenário

11. Data da Sessão: 20/2/2008 – Ordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0216-04/08-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Auditor presente: Augusto Sherman Cavalcanti.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

UBIRATAN AGUIAR

Presidente


Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral, em exercício





1 Índices de consultoria da FGV: julho/06 = 141,124 e maio/07 = 145,225.

2 Custo corrigido para maio/07 = 64,41 * (145,225 / 141,124) = 66,28.

3 Custo corrigido para maio/07 = 12.141,48 * (145,225 / 141,124) = 12.494,31.

4 Custo de aluguel do FWD = R$ 3.000.000; custo total do serviço = R$ 5.509.381,58.

5 Custo corrigido para maio/07 = 14.717,55 * (145,225 / 141,124) = 15.145,24.

6 O custo total com o equipamento FWD, para os cinco lotes, durante o prazo contratual de um ano, seria de: 15.145,24 * 5 * 12 = 908.714,40. Substituindo-se o valor de R$3.000.000,00, constante da composição, por este, o custo total seria de R$2.765.681,80, e o custo por quilômetro, de R$50,63.

7 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 11. ed. São Paulo: Dialética, 2005. p. 331.


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