Grupo I classe V plenário



Baixar 0.51 Mb.
Página1/5
Encontro26.06.2018
Tamanho0.51 Mb.
  1   2   3   4   5

GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO

TC 017.318/2001-5 (com 02 volumes)

Natureza: Relatório de Auditoria Operacional

Unidades: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Agência Nacional de Águas e Ministério do Meio Ambiente.

Interessado: Tribunal de Contas da União
EMENTA: Relatório de Auditoria Operacional realizada em decorrência de deliberação proferida pelo Plenário ao ter presente o requerimento formulado pelo Ministro Adylson Motta na Sessão de 20/06/2001, tendo como objeto a avaliação do governo federal na gestão dos recursos hídricos. Achados relacionados com as consequências socieconômicas da redução da disponibilidade hídrica no Brasil; identificação dos estados que correm risco de desabastecimento, com suas respetivas causas; Achados relacionados com as boas práticas relativas à gestão dos recursos hídricos capazes de contribuir para o equacionamento da crise de abastecimento;práticas adotadas pelas empresas de abastecimento com vistas a evitar o desperdício do sistema de água. Recomendações e determinações aos diversos órgãos/entidades visando melhorar o desempenho relacionado à gestão de recursos hídricos. Comunicações às autoridades interessadas e aos órgãos envolvidos.
Trata-se do Relatório de Auditoria Operacional realizada junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Agência Nacional de Águas e Ministério do Meio Ambiente em cumprimento à deliberação proferida por este Plenário quando da apreciação do Requerimento formulado pelo Ministro Adyldon Motta na Sessão de 20/06/2001 no sentido de o Tribunal realizar auditoria para avaliar a atuação do Governo Federal na gestão dos recursos hídricos, as perspectivas para o futuro próximo e as medidas preventivas que estejam sendo adotadas para evitar a escassez.

Pela importância do trabalho levado a efeito pela Equipe da Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União desta Corte, composta pelos Analistas Márcia Souza Magalhães, Fábio Henrique Granja e Barros, Márcio Stern da Fonseca, Júnio César Gonçalves Queiroz, Thereza Irene de Souza e Washington Reis Cardoso, transcrevo o Relatório de fls. 139/210:


"1. RESUMO

A Auditoria sobre a Atuação do Governo Federal na Gestão dos Recursos Hídricos foi realizada com o objetivo de analisar a questão referente à crise de abastecimento de água por que já passam algumas localidades brasileiras apesar da abundância do recurso no País.

Em virtude da complexidade da matéria, o escopo da auditoria foi dividido em duas fases. A primeira realizou-se no período de primeiro de outubro a quatorze de dezembro de 2001 e está relatada neste documento. Foram feitas incursões em algumas cidades para diagnosticar as causas e as conseqüências da crise de abastecimento. Além disso, procurou-se identificar as principais soluções que podem ter efeito no curto prazo, passíveis de serem implementadas pelo Governo Federal diretamente ou como agente indutor.

Na segunda fase, será investigada a integração entre Política Nacional de Recursos Hídricos e outras políticas públicas. Esta fase identificará medidas que tenham efeitos de médio e longo prazos e que visem, além de outras coisas, a prevenir uma crise de abastecimento e a garantir um desenvolvimento mais equilibrado.

As principais conclusões alcançadas durante a análise de cada questão de auditoria formulada estão apresentadas abaixo.

1.1 QUESTÃO 1 – Quais as principais conseqüências econômicas e sociais da crise de recursos hídricos?

Qualquer país que pretenda manter um crescimento econômico sustentado deve tratar a água não apenas como um bem econômico, mas como um recurso estratégico. A redução da sua disponibilidade, por restrições qualitativas ou quantitativas, pode gerar custos elevados, pois a água é bem essencial à vida e insumo para todas as atividades. Os impactos ocorrem em vários setores. Dados levantados durante o trabalho enfatizam conseqüências sérias no orçamento do Governo Federal, no setor elétrico, na agricultura, na indústria e na saúde pública.

Com relação ao orçamento do Governo Federal, observou-se uma perda de arrecadação com a crise de energia elétrica da ordem de R$ 690 milhões, em 2001, e espera-se uma perda de R$ 1,12 bilhão em 2002 (IPEA, 2001). Por sua vez, com relação aos gastos hospitalares com doenças de veiculação hídrica, a Secretaria de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde registra gastos da ordem de R$ 178 milhões com despesas ambulatoriais e com internações, em 2000.

O setor elétrico também apresentou custos adicionais devido à redução da disponibilidade de água nos mananciais. Estimativas do estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2001) mostram que a crise de energia gerou uma perda de faturamento das estatais de, aproximadamente, R$ 425 milhões em 2001 e deverá gerar cerca de R$ 452 milhões em 2002. Já a Usina de Henry Borden, localizada em São Paulo, deixou de faturar aproximadamente R$ 800 milhões devido à poluição do Rio Pinheiros no período de 1992 a 2001.

A agricultura irrigada, por sua vez, apresenta acentuada vulnerabilidade à escassez de água, pois esse é seu principal insumo. Por exemplo, na região da Bacia Hidrográfica de Sapucaí-Mirim / Grande em São Paulo, estima-se que 30% das áreas com infra-estrutura de irrigação não estejam operando seu maquinário. Isso acarreta uma redução da renda obtida pelo irrigante, pois a produtividade sem a irrigação é muito menor, gerando para essa região uma custo de aproximadamente R$ 13 milhões.

Na indústria, o uso de recursos hídricos se torna preocupante quando analisado pela ótica do consumo de águas subterrâneas. Atualmente, 95% das indústrias, condomínios privados, hotéis, hospitais, clubes esportivos, centros de natação e postos de gasolina da região metropolitana de São Paulo utilizam água subterrânea (Rebouças, 1999). O impacto disso é que a superexploração dos aquíferos pode estar excedendo à capacidade de recarga desse corpo hídrico, podendo gerar a interrupção futura das atividades e custos elevados na remediação do problema.

Por fim, a saúde da população é diretamente afetada pela falta de saneamento público, principalmente, as classes sociais mais carentes. Em termos de atendimento da demanda nacional, dos usuários que percebem mensalmente até 2 salários mínimos, apenas 68% têm abastecimento público de água, e 41% de coleta de esgoto. Em contraste, dos que ganham mais de 10 salários mínimos mensalmente, 99% são servidos com abastecimento público de água e 81% com coleta de esgoto (IBGE, 1991). Existem atualmente no Brasil 10,2 milhões de domicílios que não têm serviço de abastecimento de água e, aproximadamente, 11,5 milhões que não possuem serviços de coleta de esgoto ou fossa séptica. Conseqüentemente, esse déficit se reflete sobretudo nos casos de internações e óbitos. Segundo dados do Sistema Único de Saúde, no período de 1995/1998, foram registrados 24.396 óbitos de crianças de 0 a 5 anos. Todavia, apesar da importância do saneamento para reduzir os índices de mortalidade e de internações, principalmente em áreas mais pobres, observa-se que nos últimos anos as restrições orçamentárias para implementação, ampliação e melhoria dos serviços de saneamento têm sido uma constante. Segundo a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, estava previsto para o Programa Saneamento é Vida, em 2000, o valor de R$ 620 milhões, dos quais foram contingenciados R$ 560 milhões. E, apenas 1,8% do total previsto para esse programa foi realizado em 2000, representando algo em torno de R$ 11,4 milhões. Além disso, o Programa Morar Melhor que tinha um orçamento autorizado de R$ 712 milhões, em 2000, sofreu um contingenciamento de 42% desse valor, algo em torno de R$ 302 milhões.

As principais recomendações advindas das investigações realizadas no âmbito desta questão são no sentido de que:

a Agência Nacional de Águas avalie a oportunidade de se utilizar como critério para a concessão da outorga para os irrigantes, das bacias federais, o comprometimento com a melhoria da eficiência, sinalizando para os usuários a necessidade de melhorar as técnicas de irrigação;

a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão analise a possibilidade de os programas de saneamento passarem a receber a chancela de prioritários com fluxo de recursos, pois esse mecanismo garantirá o desenvolvimento da programação financeira sem interrupções orçamentárias.

1.2 QUESTÃO 2 – Quais cidades brasileiras correm risco de desabastecimento e quais as causas dessa crise?

Analisando-se as causas da crise de abastecimento de água, pode-se perceber que as características que a cercam estão presentes em todas as regiões do país. Poluição de mananciais, déficit na coleta de esgotos, má utilização de recursos hídricos e desperdício de água são aspectos comuns aos grandes centros urbanos e, se ainda não representam uma crise imediata em todas as localidades, já causam problemas de aumento de custos de captação e distribuição, bem como a diminuição da quantidade e da qualidade da água para abastecimento humano, sinalizando, nessas localidades, a perspectiva de crise.

Segundo a Agência Nacional de Águas, todas as regiões metropolitanas (onde vive 1/3 da população) “apresentam, em comum, deficiências na coleta, tratamento e disposição final de esgotos sanitários, que resultam em comprometimento da qualidade das águas de manancial e conseqüente redução das disponibilidades hídricas para abastecimento”. Além dessas, outras grandes cidades brasileiras sofrem com deficiências na rede de esgotamento sanitário e com a poluição de mananciais causadas pela ação antrópica que impacta negativamente o meio ambiente e deteriora os recursos hídricos.

De acordo com a publicação - Introdução ao Gerenciamento dos Recursos Hídricos (ANA / ANEEL – 2001) - os Estados de Pernambuco, Paraíba, Sergipe, Alagoas, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Ceará, São Paulo, Bahia e o Distrito Federal sofrem as conseqüências do estresse hídrico, que é a baixa disponibilidade de água para consumo humano.

A crise de água não é conseqüência apenas de fatores climáticos e geográficos, mas principalmente do uso irracional dos recursos hídricos. Isso advém, principalmente da forma como é gerido o recurso, bem como de fatores culturais. As conclusões do trabalho mais relevantes relacionadas ao problema indicam que:

a água não é tratada como um bem estratégico;

falta integração entre política de recursos hídricos e demais políticas públicas;

a área de saneamento básico apresenta graves problemas;

a água doce é compreendida como um recurso infinito desprovido de valor econômico.

A água deveria ser tratada como um bem estratégico porque, como visto, sua escassez pode gerar elevados custos sociais e econômicos. Contudo, a crise de recursos hídricos não é tratada como questão prioritária pelo Governo Federal.

A política de recursos hídricos, por sua vez, não está integrada com as demais políticas públicas. Isso tem como reflexo inconstância das prioridades que conduzem os diversos setores da administração, bem como o estabelecimento de objetivos conflitantes.

Além disso, a área de saneamento básico enfrenta problemas sérios. De acordo com a Agência Nacional de Águas, apenas 20% do volume de esgoto coletado passa por uma estação de tratamento. Além disso, dados da Organização Mundial de Saúde indicam que cerca de 80% das doenças são devidas à falta de saneamento.

Por fim, tendo em vista a aparente disponibilidade abundante dos recursos hídricos no Brasil, a sociedade utiliza a água como se fosse inesgotável. Isso ocorre inclusive com a concordância do poder público, que, na maioria dos casos, não cobra pela sua utilização. Esse e os outros fatores apontados acima contribuem de maneira importante para o uso irracional dos recursos hídricos.

As principais recomendações advindas das investigações realizadas no âmbito desta questão são no sentido de que:

a Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente e a Agência Nacional de Águas sinalizem ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Presidência da República o grau de prioridade com que a crise de abastecimento de água deve ser tratada.

a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao definir quais programas devem ser tratados como prioritários, considere as diretrizes, os fundamentos e os objetivos estabelecidos pela Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/97), bem como outras diretrizes determinadas para o setor.

a Agência Nacional de Águas promova ações e estudos para garantir, por meio da realização da cobrança pelo uso da água, o devido incentivo à racionalização do seu uso, reconhecendo a água como um bem econômico.

1.3 QUESTÃO 3 – Quais as boas práticas relativas à gestão dos recursos hídricos capazes de contribuir para o equacionamento da crise de abastecimento?

As medidas necessárias para resolver ou minimizar a crise de abastecimento podem ser de curto, de médio e de longo prazos e precisam ser tomadas com relação à gestão dos recursos hídricos, particularmente, nas seguintes áreas: planejamento, regulação, adequação da oferta e da demanda hídrica, saneamento, fiscalização, monitoramento, recuperação e na coordenação das atividades das entidades envolvidas. Essas ações são de responsabilidade dos governos, da iniciativa privada e da comunidade em geral.

As medidas nessa área devem visar: à consolidação dos Comitês de Bacias, das Agências e dos Planos das Bacias; à adequação do modelo econômico financeiro a um desenvolvimento integral e multisetorial da bacia hidrográfica; e à integração setorial (saneamento, irrigação, eletrificação, mineração, reflorestamento, criação de áreas de preservação). Sendo necessário: ultimar o Plano Nacional dos Recursos Hídricos; integrar a utilização das águas superficiais e das águas subterrâneas, relacionar as políticas ambientais e a gestão dos recursos hídricos; integrar medidas estruturais (grandes obras) e medidas não estruturais (ações preventivas ou de conservação); materializar a visão sistêmica em ações concretas.

Para conhecer boas práticas, foi realizado um estudo-de-caso no Ceará. O Estado foi escolhido porque muitas das providências apontadas acima estão sendo tomadas e apresentam resultados satisfatórios. Seu sistema de gestão de recursos hídricos foi um dos primeiros a serem desenvolvidos no país, tendo sido apontado por especialistas da área como bastante avançado. Além disso, esse sistema se assemelha ao modelo proposto pela Política Nacional de Recursos Hídricos, Lei nº 9.433/97.

As principais boas práticas identificadas são:

O Estado do Ceará concebeu e implementou um sistema integrado de gestão de recursos hídricos. Isso permitiu priorizar, direcionar e integrar ações, evitando divergências ou duplicidades. Os principais avanços do sistema são a separação entre a gestão da água bruta e a da água tratada, bem como o disciplinamento da demanda, mediante a introdução da outorga e da cobrança.

O sistema de gerenciamento de recursos hídricos no Ceará dá especial ênfase ao planejamento, cujos principais instrumentos são: Plano Estadual de Recursos Hídricos, estudos de hierarquização, planos de bacia e planos de operação de reservatórios. Em todos eles há a participação ativa das entidades de usuários de água bruta.

Existe um conjunto de sistemas de informações hidrológicas, que, apesar de ser ainda aquém do prescrito na Lei Federal nº 9.433/97, tem-se mostrado de grande valia para o desenvolvimento da gestão, inclusive no que concerne à previsão de eventos críticos e à preparação para enfrentá-los.

Quando coubesse e respeitadas as diversidades locais e regionais, as boas práticas verificadas no Ceará poderiam ser conhecidas e adotadas pelo Governo Federal ou esse poderia divulgar e induzir sua implementação.

As principais recomendações advindas das investigações realizadas no âmbito desta questão são no sentido de que:

a Agência Nacional de Águas, a Secreta de Infra-estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e a Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente estabeleçam critérios técnicos para a eleição das obras hídricas a serem executadas;

a Agência Nacional de Águas elabore um plano de obras hídricas, onde se estabeleça que obras, dentro da competência do Governo Federal, são necessárias para o atendimento da demanda da população brasileira por recursos hídricos;

a Agência Nacional de Águas e a Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional, sempre que possível e adequado, estabeleçam como critério para o incentivo financeiro de ações relacionadas a recursos hídricos implementadas por outros entes federados: a) a avaliação por parte das entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, quanto à sustentabilidade da ação programada; b) a possibilidade de implementar instrumentos da política de recursos hídricos necessários à sustentabilidade da ação programada. Para isso, devem-se definir regras gerais que estabeleçam as situações em que é possível e adequado aplicar os critérios mencionados.

1.4 QUESTÃO 4 – As empresas de abastecimento têm sido adequadamente incentivadas a investir em manutenção da rede para evitar o alto desperdício dos sistemas?

Para esta questão, procurou-se identificar os problemas mais relevantes enfrentados pelos prestadores de serviço e os aspectos da atuação do Governo Federal que poderiam ser aperfeiçoados. No que se refere a isso, as principais conclusões do trabalho estão registradas abaixo.

Um dos aspectos verificados foi a falta de capacidade de investimento por parte das Companhias, ocasionada por fatores de ordem institucional, comercial e operacional, que interferem negativamente nas ações de combate a perdas de água durante sua distribuição. Com base nisso, é recomendável que o Governo Federal promova ações de estímulo e apoio à modernização dessas Companhias.

Outra questão importante refere-se ao financiamento do setor saneamento. Desde 1998, tem havido contingenciamento dos recursos oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, ocasionado, entre outras causas, pela necessidade da realização do ajuste fiscal. Isso levou à interrupção do principal fluxo de recursos para o setor. Ficaram especialmente prejudicados os financiamentos promovidos pelo Governo Federal necessários à implementação de ações imediatas e de médio prazo para redução de perdas nos sistemas e recuperação de receitas. Assim, há o risco de agravamento da situação operacional dos prestadores de serviço e das conseqüências econômicas e sociais para o país decorrente do desperdício de água. Dessa forma, existe a necessidade de restabelecerem-se linhas de crédito para programas de manutenção.

Além de abertura de linhas de crédito para o setor de saneamento, torna-se uma alternativa a implantação e coexistência de outras formas de incentivos ao setor, como a redução de impostos incidentes sobre os insumos e equipamentos utilizados pelos prestadores de serviço de saneamento.

As principais recomendações advindas das investigações realizadas no âmbito desta questão são no sentido de que:

a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano priorize ações voltadas à melhoria da gestão institucional, operacional e comercial, de todas as companhias de saneamento estaduais, com ênfase naquelas mais deficitárias sob o aspecto operacional e comercial;

a Secretaria da Receita Federal, do Ministério da Fazenda, e a ecretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República estudem a viabilidade de criar incentivos fiscais para o setor, por intermédio da redução da carga tributaria incidente sobre materiais e equipamentos utilizados pelas companhias de água e esgotos.

2. INTRODUÇÃO

2.1 ANTECEDENTES

O objeto da auditoria realizada é a crise de abastecimento de água enfrentada pelo País. Tal crise caracteriza-se pela carência de água de qualidade por que passa parte da população brasileira.

O Brasil possui 8% de toda a água doce do mundo (Graf, 2000). Contudo, o recurso apresenta-se distribuído irregularmente no território nacional, sendo abundante em alguns locais e escasso em outros. Além disso, algumas localidades dispõem de água em boa quantidade, porém inutilizável devido à poluição. As regiões mais populosas são as que apresentam menor disponibilidade de recursos hídricos. Assim, crise de abastecimento de água é uma realidade no Brasil e os seus efeitos já podem ser observados em diversas localidades brasileiras.

Diferentemente da crise energética, ela se caracteriza por ter uma aparência local ou regional, nem sempre sendo compreendida como um problema nacional, como se suas causas e seus efeitos estivessem restritos às regiões em crise e fossem questões a serem enfrentadas apenas pela população dessas áreas.

Entretanto, analisando-se as causas dessa crise, pode-se perceber que as características que a cercam estão presentes em todas as regiões do país. Poluição de mananciais, déficit na coleta de esgotos, má utilização de recursos hídricos e desperdício de água são aspectos comuns aos grandes centros urbanos e, se ainda não representam uma crise imediata em todas as localidades, já causam problemas de aumento de custos de captação e distribuição, e a diminuição da quantidade e da qualidade da água para abastecimento humano, sinalizando, nessas localidades, a perspectiva de crise.

Seis dos estados brasileiros já se encontram em situação de estresse hídrico(1) periódico e regular(2). Quatro apresentam tendências a enfrentar ocasionalmente falta d’água(3). E esse quadro deve-se agravar, caso nas localidades afetadas a taxa de crescimento populacional se mantenha e a densidade demográfica continue aumentando, pois esses são os principais vetores relacionados a problemas de escassez aliados à gestão inadequada e aos fatores climáticos. Por exemplo, estima-se que a capacidade de abastecimento do Distrito Federal, cuja população cresce na ordem de 2,66% ao ano, estará esgotada por volta de 2007(4). Além disso, o Reservatório do Descoberto que abastece 65% do DF corre grande perigo devido ao aumento do número de moradores ao seu redor.(5)

(1) Estresse hídrico é o conceito baseado nas necessidades mínimas per capita para manter a qualidade de vida adequada em regiões moderadamente desenvolvidas situadas em zonas áreas. Baseia-se no pressuposto de que 100 l/dia (36,5 m³/ano) representam o mínimo necessário para suprir as necessidades domésticas e manutenção de um nível adequado de saúde

(2) Pernambuco, Paraíba, Distrito Federal, Sergipe, Alagoas e Rio Grande do Norte

(3) Rio de Janeiro, Ceará, São Paulo, Bahia.

(4) Dados registrados no documento denominado Situação dos recursos hídricos no DF., de autoria da Caesb, de 15 de junho de 2000.

(5) Idem.
A gestão de recursos hídricos no Brasil sempre se pautou na idéia de que possuímos o recurso em abundância. Resulta disso o estímulo ao desperdício e ao mau uso da água, uma das principais causas dos problemas enfrentados por várias localidades. O Nordeste, no entanto, enfrenta uma situação distinta. Naquela região, a escassez é sentida há muito, porém, é necessária a adoção de medidas sistemáticas que ataquem o problema como um todo, pois o que não falta são ações paliativas de alcance pontual. O País enfrenta, portanto, os problemas resultantes da deficiência do modelo de gestão adotado.

A Política Nacional de Recursos Hídricos, aprovada em 1997 pela Lei nº 9.433/97, estabeleceu modernos instrumentos para o enfrentamento do problema. Com ela, o planejamento passa a ser realizado por bacia hidrográfica. A gestão passa a ser descentralizada e a envolver a participação da sociedade. Além disso, novos instrumentos legais, financeiros e econômicos foram instituídos para garantir, entre outras coisas, o aporte de recursos para a implementação dos planos estabelecidos e a adequada valoração do recurso natural.

(6) Segundo o Aurélio, bacia hidrográfica é “o conjunto das terras drenadas por um rio e por seus afluentes”.
Porém, a implementação dessa Política é um grande desafio, pois envolve grandes mudanças na forma como ainda é conduzida a gestão das águas no Brasil. Será necessário grande esforço na readequação institucional, em decorrência da descentralização e, principalmente forte mudança cultural da sociedade.

2.2 ENTES AUDITADOS

Há diversos órgãos e entidades federais cujas atribuições estão relacionadas ao gerenciamento dos recursos hídricos, todos esses sujeitos ao controle do TCU. Eles integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, instituído pela Lei nº 9.433/97: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; a Agência Nacional de Águas - ANA; os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; os Comitês de Bacia Hidrográfica; os órgãos dos poderes públicos federal cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos. Além desses, integram o Sistema as Agências de Água e os órgãos dos poderes públicos estaduais, do Distrito Federal e municipais.

No que tange ao saneamento básico, o Ministério da Saúde - MS, a Fundação Nacional de Saúde – Funasa e a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano – Sedu (da Presidência da República) participam da tarefa de fornecer à população água de qualidade e tratamento de esgoto.

2.3 OBJETIVO E ESCOPO DA AUDITORIA

O objetivo do trabalho é analisar a questão referente à possível crise de abastecimento de água em um cenário de abundância do recurso no País. Para investigar essa questão foi formulado o seguinte problema de auditoria: “Apesar de a quantidade de recursos hídricos ser abundante no Brasil, o abastecimento de água está em crise. Algumas localidades correm sérios riscos de racionamento do recurso. Como conseqüência, podem-se relacionar sérios problemas de saúde pública e até mesmo reflexos no desenvolvimento econômico.”

Durante a fase de levantamento de auditoria, que antecedeu a etapa de execução, foram diagnosticadas muitas peculiaridades que serviram para delinear o objeto do presente trabalho. Isto é, os recursos hídricos perpassam várias atividades econômicas e sociais, seja como insumo básico, como fonte de vida ou até mesmo como receptor de dejetos. Com isso, o número de envolvidos na gestão desses recursos – os órgãos governamentais, a iniciativa privada ou mesmo a comunidade – é demasiadamente grande.

Além disso, as causas da crise de abastecimento estão longe de serem similares entre si e de fácil solução, haja vista que um país como o Brasil com amplas proporções, com os mais variados modos de produção e com intensa aglomeração demográfica, possui muitas especificidades regionais. Conseqüentemente, os efeitos da crise de abastecimento são sentidos de forma diferenciada entre essas diversas localidades, isto é, em uma região brasileira altamente industrializada o racionamento de água poderá, entre outras conseqüências, gerar prejuízos diretos para a produção e para o nível de emprego. Por sua vez, uma região carente e sem um sistema de abastecimento adequado, poderá ter seus índices de internações e de óbitos decorrentes de doenças de veiculação hídrica aumentados, devido à crise de abastecimento.

Com efeito, a complexidade do assunto impõe um tratamento diferenciado à questão, isto é, o assunto demanda uma análise pormenorizada em diversas áreas temáticas que torna longo o tempo necessário para realização do trabalho. Por isso, a auditoria se dividiu em duas fases. O presente relatório contém os resultados das investigações levadas a cabo na primeira fase, que teve 5 dias úteis de planejamento, 25 de execução e 22 de relatório. Nessa fase foram feitas incursões em algumas cidades para identificar mais detalhadamente as causas e as conseqüências da crise de abastecimento. Além disso, procurou-se identificar as principais soluções que podem ter efeito no curto prazo, passíveis de serem implementadas pelo governo federal, diretamente ou como agente indutor, para a solução e a minimização dos efeitos da crise de abastecimento.

Na fase - II, prevista para o primeiro semestre de 2002, outras áreas com problemas serão abordadas. Entre elas a integração da gestão de recursos hídricos com os diversos setores econômicos (atividade industrial, implantações urbanísticas, construções imobiliárias, construção de estradas, atividades de mineração, atividades agropecuárias e esgotamento sanitário, etc.). Também será focalizada a integração da Política Nacional de Meio Ambiente e a Política Nacional de Recursos Hídricos. Esses estudos permitirão a identificação de medidas que tenham efeitos de médio e longo prazos e que visem, além de outras coisas, prevenir uma crise de abastecimento e garantir um desenvolvimento econômico mais equilibrado.

A fase II não será objeto de maiores comentários no presente relatório, que tem como finalidade narrar os resultados das investigações desenvolvidas na fase I. Como a fase II ainda não iniciou-se, quando se fizer menção a “a presente auditoria, ou ao presente trabalho, deve-se entender que se está fazendo referência à fase I.

Para facilitar a realização da presente auditoria, desmembrou-se o problema de auditoria mencionado em três partes, as quais também foram desmembradas em questões de auditoria. É o que está apresentado abaixo.

2.3.1 Problema 1: Sem a devida informação sobre a crise de abastecimento, não é possível à população exercer o direito de controlar e auxiliar a atuação do Governo Federal referente à solução do problema.

O conhecimento da crise de abastecimento e de suas causas é essencial para a resolução da mesma. De posse desse conhecimento, a sociedade pode exercer de forma mais eficaz o controle social e cobrar ações de governo, tanto no sentido de prevenir como de minimizar os efeitos da crise.

Nesse sentido o TCU exerce um papel importante, pois pode trazer à sociedade o retrato da situação atual do abastecimento de água no Brasil e os fatores que colaboram para a instalação da crise no setor, apresentando-se, portanto, como órgão fomentador do controle social efetivo e eficaz.

Além disso, é necessário prevenir a população para que ela utilize mais racionalmente os recurso hídricos, diminuindo o desperdício. Essa participação já se demonstrou eficaz no processo de racionamento de energia elétrica, durante o corrente ano, e se tivesse sido antecipada talvez teria afastado a possibilidade do “apagão”.

2.3.1.1 Questão 1: Quais as principais conseqüências econômicas e sociais da crise de recursos hídricos?

Para demonstrar a importância das medidas necessárias para diminuir a crise de abastecimento de água procurou-se identificar as conseqüências econômicas e sociais dessa crise. Somente assim será possível conscientizar, o governo, a população e os empresários da gravidade desse processo e de como todos serão afetados pela possível falta de água.

2.3.1.2 Questão 2: Quais cidades brasileiras correm risco de desabastecimento e quais as causas dessa crise?

O trabalho teve como um de seus objetivos coletar essas informações sobre a amplitude da crise de abastecimento, suas características e suas causas a fim de que sejam repassadas à população. Isso, para que essa conheça a atual situação do abastecimento de água nas diversas regiões brasileiras e, conseqüentemente, para que as autoridades competentes, via controle social, sejam sensibilizadas a agir em prol do fim dessa crise.

2.3.2 Problema 2: Exceto com relação ao semi-árido e algumas poucas localidades do território nacional o problema existente não é de quantidade de água bruta, mas gerenciamento inadequado dos recursos hídricos, que tem como conseqüência a indisponibilidade de água de qualidade para a população.

Atualmente, além da problemática do semi-árido brasileiro, a possibilidade de uma crise de abastecimento de água está associada à incapacidade dos sistemas produtores de atenderem suas respectivas demandas, tanto em conseqüência da insuficiência da disponibilidade hídrica nos mananciais (assoreamento; poluição orgânica e química por esgotos domésticos, industriais e pluvial), quanto da insuficiente capacidade institucional e econômica da União, Estados e Municípios para administrarem os problemas de ordens estruturais e de gestão.

Há um consenso entre vários especialistas da área de que os maiores problemas de recursos hídricos no Brasil consistem, respectivamente, na degradação da qualidade da água nas áreas onde se situam os grandes centros urbanos e industriais, que tem como principal causa o baixo nível de tratamento dos esgotos urbanos, e no desafio da sustentabilidade hídrica do semi-árido brasileiro, que implica a implantação de políticas gerenciais eficazes e de medidas estruturais que resultem em um convívio equilibrado com a escassez natural de água, agravada quando das prolongadas secas.

Assim, há dois aspectos principais a serem considerados: um é a distribuição da água no território nacional, pois algumas regiões são bem servidas do recurso, outras não. O outro é a poluição.

2.3.2.1 Questão 3: Quais as boas práticas relativas à gestão dos recursos hídricos capazes de contribuir para o equacionamento da crise de abastecimento?

Procurou-se identificar experiências positivas com relação a práticas de gestão capazes de contribuir para o equacionamento do problema. Esse conhecimento possibilitará a divulgação de boas práticas de gestão de recursos hídricos já implementadas e que poderão servir de parâmetros para que as autoridades competentes possam adotá-las, respeitadas as diversidades locais e regionais.

2.3.3 Problema 3: Os sistemas de saneamento são inadequados no que se refere à manutenção, ocorrendo grandes perdas na distribuição de água.

Parte do investimento do Governo Federal em saneamento básico deve estar voltado para o incentivo e/ou o custeio de obras destinadas a diminuir o desperdício de água no momento da distribuição, no âmbito das companhias de saneamento. Em termos gerais, nas localidades onde o desperdício é muito alto, este tipo de investimento é preferível àquele destinado à expansão do sistema com vistas ao aumento do volume de água distribuído para a população.

No Brasil, o abastecimento de água é de responsabilidade dos municípios, que na maioria dos casos têm cedido essa incumbência aos Estados. Estes prestam os serviços por intermédio das suas companhias de saneamento. Há também os casos em que o próprio governo municipal mantém os serviços de saneamento e distribuição de água. Em quaisquer dos casos, o Governo Federal pode participar na prestação de alguns serviços por meio de investimentos diretos ou incentivos para investimentos de terceiros.

Portanto, faz-se necessária a participação do Governo Federal no estímulo ao combate do desperdício de água, tanto no âmbito da administração municipal quanto atuando diretamente junto às empresas de saneamento, visando um melhor aproveitamento desse recurso natural.

2.3.3.1 Questão 4: As empresas de abastecimento têm sido adequadamente incentivadas a investir em manutenção da rede para evitar o alto desperdício dos sistemas?

De acordo com o estudo denominado Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos - 1999, realizado no âmbito do Programa de Modernização do Setor de Saneamento - PMSS, os valores do desperdício de água das companhias estaduais de saneamento são elevados. Das 27 companhias estaduais, 9 têm perdas superiores a 50%, sendo que 3 apresentam valores próximos aos 70%. Essa ineficiência das empresas de saneamento tem-se caracterizado como um dos fatores que contribuem para agravar a crise de abastecimento de água..

Com as investigações realizadas em torno dessa questão, buscou-se avaliar a ação do Governo Federal com vistas a reduzir o desperdício de água no Brasil.

2.4 MÉTODO

As estratégias metodológicas para a realização do trabalho foram o estudo-de-caso, a pesquisa e a utilização de dados existentes. Os dados para a análise do problema de auditoria foram obtidos por meio de:

entrevistas a gestores públicos cuja função se relaciona à gestão de recursos hídricos e a especialistas com conhecimentos na área;

questionários enviados às secretarias de recursos hídricos e de meio ambiente estaduais, às companhias de saneamento e a ONGs;

observação direta;

coleta de dados na Internet e em bibliotecas.

Para a análise dos dados obtidos foi utilizada a análise qualitativa.

A equipe de auditoria foi desmembrada em três grupos, aos quais foram atribuídas cada questão de auditoria (com exceção de um, que ficou incumbido de duas questões).

O primeiro grupo, composto pelos ACE Fábio H. G. Barros, Thereza de Souza e Alencar Filho, realizou um estudo de caso no Estado de São Paulo, onde investigaram as causas e as conseqüências da crise de abastecimento. A investigação realizada refere-se às questões 1 e 2, de responsabilidade, respectivamente, dos servidores Fábio e Thereza. A análise das causas da crise e das localidades onde ocorre ou poderá ocorrer contou com a colaboração da servidora do Ibama Cíntia Silva. A análise das conseqüências econômicas foi realizada com a colaboração do servidor do Ipea José Aroudo Mota.

Outro grupo, composto pelos ACE Washington Cardoso, José Dácio Filho e Iran Cavalcante, ficou incumbido da realização de estudo de caso no Estado do Ceará, a fim de investigar as boas práticas de gestão (questão 3) implementadas – indicado como um exemplo de modelo de gestão de sucesso. Colaborou com a análise da questão o servidor Henrique Chaves da Agência Nacional de águas.

Para analisar se as companhias de abastecimento são incentivadas a investir em manutenção da rede para evitar o alto desperdício dos sistemas, houve um estudo de caso no Estado do Maranhão. Os ACE - Júnio Queiroz e Márcio Stern - foram incumbidos dessa missão.

2.5 LIMITAÇÕES

Algumas limitações foram enfrentadas durante a realização da auditoria. Em primeiro lugar, foi obtida grande quantidade de informações, o que dificultou a agregação de dados e sua análise. Além disso, muitos dados necessários à análise, apesar de existirem, não estavam acessíveis se considerado o tempo disponível para a realização do trabalho. Outro fator limitante foi o fato de que, para a obtenção de muitas dessas informações a equipe dependia da colaboração dos técnicos das diversas entidades envolvidas na auditoria, que muitas vezes não dispunham do tempo necessário para coletá-las e fornecê-las tempestivamente. Além disso, muitas vezes, não foi possível verificar a confiabilidade dos dados obtidos por meio de questionários e entrevistas.

Para minimizar as dificuldades relacionadas à grande quantidade de dados, a equipe procurou lidar com um escopo reduzido. Além disso, optou-se por trabalhar com estudos-de-caso, que trata de um universo de investigação menor.

Com relação à confiabilidade dos dados, procurou-se sempre fazer a triangulação de dados, que é a confirmação de uma determinada informação por mais de uma fonte.

3. QUESTÃO 1: QUAIS AS CONSEQÜÊNCIAS SOCIOECONÔMICAS DA REDUÇÃO DA DISPONIBILIDADE HÍDRICA NO BRASIL?

Ao longo deste capítulo apresentar-se-ão algumas conseqüências econômicas e sociais da redução da disponibilidade hídrica, seja devido à degradação direta dos mananciais, ou pela má gerência desses recursos, aumentando a vulnerabilidade frente a oscilações climáticas e elevando o risco de uma crise de abastecimento para os usuários. Os impactos para a sociedade do quadro de escassez hídrica são muito grandes, pois influenciam praticamente todos os segmentos econômicos. Esse tópico não teve a pretensão de identificar todos os impactos socioeconômicos da crise de abastecimento, mas apenas algumas informações e correlações que expressam de forma clara e objetiva prejuízos econômicos e sociais que perpassam várias áreas da sociedade. Dessa forma, espera-se definir uma espécie de limite inferior dos prejuízos advindos da crise de recursos hídricos de algumas localidades brasileiras.

As evidências, que serão mostradas abaixo, ressaltam que a água não é, simplesmente, um bem com valor econômico porque é essencial à vida, mas, principalmente, porque é finito e a sua demanda global aumenta mais que o crescimento populacional mundial (Rebouças, 1999). Por isso, qualquer país que pretenda manter uma expansão econômica continuada, isto é, sem restrições às suas atividades, deve tratar este insumo não apenas como um recurso natural, mas como um recurso estratégico, pois a redução da sua disponibilidade, por restrições qualitativas ou quantitativas, pode gerar elevados custos sociais e produtivos.

3.1 ACHADO: IMPACTOS DA REDUÇÃO DA QUANTIDADE E DA QUALIDADE HÍDRICA NO ORÇAMENTO DO GOVERNO FEDERAL.

A crise de energia, que em última análise é fruto de uma redução na disponibilidade hídrica, gera alguns impactos diretos no orçamento do setor público. Um dos primeiros impactos que se observam com a redução hídrica é referente à perda de arrecadação dos governos devido à diminuição da geração de energia elétrica. Com o objetivo de avaliar os efeitos diretos e indiretos da crise energética sobre o resultado primário do setor público, em 2001 e 2002, analisou-se um estudo do Ipea que efetuou estimativas das perdas de arrecadação da União, dos estados, dos municípios e das empresas estatais (Pêgo Filho et al.,2001).(7)



Compartilhe com seus amigos:
  1   2   3   4   5


©ensaio.org 2017
enviar mensagem

    Página principal