Natureza: Prestação de Contas



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.122/2003-6

GRUPO II – CLASSE II – Primeira Câmara

TC 011.122/2003-6.

Natureza: Prestação de Contas.

Entidade: Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) - MS.

Exercício: 2002.

Responsáveis: Antônio Carlos da Costa Bezerra (461.746.307-06); Armando Jose de Aguiar Pires (598.512.527-00); Ary Leite de Jesus (342.777.571-20); Claudio Maierovitch Pessanha Henriques (059.514.278-86); Dulcelina Mara Said Pereira (923.172.517-34); Fernando Antônio Viga Magalhães (121.324.462-53); Franklin Rubinstein (083.596.877-49); Galdino Guttmann Bicho (433.935.197-00); Gonzalo Vecina Neto (889.528.198-53); Jonas Roza (911.494.447-20); Jose Carlos Magalhaes da Silva Moutinho (398.005.047-53); Luis Carlos Wanderley Lima (545.176.487-53); Luiz Cláudio Meirelles (670.574.627-00); Luiz Felipe Moreira Lima (359.175.987-20); Luiz Milton Veloso Costa (124.552.536-00); Marcelo Azalim (177.349.246-20); Maria Goretti Martins de Melo (418.344.966-91); Maria da Conceição Fernandes Soares (547.006.477-87); Maria da Graça Santana Hofmeister (285.607.100-78); Moysés Diskin (162.335.656-34); Myrtes Peinado (020.590.438-67); Nur Shuqaira Mahmud Said Abdel Gader Shugair (086.167.638-64); Pedro Jose Baptista Bernando (380.859.767-49); Ricardo Oliva (669.453.568-68); Silas Paulo Resende Gouveia (311.988.216-04); Walmir Gomes de Sousa (334.034.061-72)

Interessado: Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) - MS (03.112.386/0001-11).

Advogados: Pedro Raphael Campos Fonseca (OAB/DF 13.836); Lucivalter Expedito Silva (OAB/MG 91.079); José Pinheiro de Souza Sobreira (OAB/DF 25.065); Júlio César Soares de Souza (OAB/MG 107.255); Elisa Lima Afonso (OAB/DF 18.843); Douglas Fernandes de Moura (OAB/DF 24.625); Érico Joaquim da Silva Junior (OAB/DF 23.529); Kárida Coelho Monteiro (OAB/DF 6.550/E); Cláudia Marinho da Silva (OAB/DF 6.023/E); Renata Luiz Gerheim (OAB/DF 6.023/E); José Luis Wagner (OAB/DF 17.183 e OAB/RS 18.097); Sandra Luiza Feltrin (OAB/RS 35.063 e OAB/DF 2.238-A); Lilia Fortes dos Santos Wagner (OAB/RS 25.543); Paulo César Santos de Almeida (OAB/RS 38.535); Luiz Antônio Muller Marques (OAB/RS 39.450 e OAB/DF 2.358-A); Luciana Inês Rambo (OAB/RS 52.887); Felipe Carlos Schwingel (OAB/DF 24.046); Bruno Conti Gomes da Silva (OAB/DF 7.083/E); Rafael Oliveira de Freitas (OAB/DF 8.650/E); Vicente de Paula Mendes (OAB/MG 15.116); Márlia Ferreira Bicalho (OAB/MG 23.394); Vera Lúcia Soares Barbosa Campos (OAB/MG 68.215); Josiana Cláudia da Silva Mendes (OAB/MG 100.459); Patrícia Carla Miranda (OAB/MG 81.355); Lycurgo Leite Neto (OAB/DF 1.530-A); Eduardo Lycurgo Leite (OAB/DF 12.307); Darcílio Augusto Gomes (OAB/RJ 313-B); Rafael Lycurgo Leite (OAB/DF 16.372); Ronaldo Feldmann Hermeto (OAB/DF 10.189); Thiago Bezerra Prado Coimbra (OAB/DF 15.548); Renata Machado (OAB/DF 20.415); Alexandre Guimarães Farah (OAB/DF 14.214); Geysa Coellho Lobo de Carvalho (OAB/DF 21.823); Juliana Abranches Abelheira (OAB/DF 23.350); Camila Pires Lombardi (OAB/DF 4992/E); Ana Paula de Araújo Lima Rodrigues (OAB/DF 6691/E).

SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS. ANVISA. CONTRATO DE GESTÃO. METAS NÃO ALCANÇADAS. SUPERVISÃO MINISTERIAL DEFICIENTE. DESCONTROLE ADMINISTRATIVO NA CONCESSÃO DE DIÁRIAS E PASSAGENS. CITAÇÃO. AUDIÊNCIA. ACOLHIMENTO DE RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DE ALGUNS RESPONSÁVEIS E REJEIÇÃO DE OUTROS. DETERMINAÇÃO PARA INSTAURAÇÃO DE TCE. JULGAMENTO REGULAR DE ALGUNS RESPONSÁVEIS E IRREGULAR DE OUTROS. ACOLHIMENTO DE RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DE ALGUNS RESPONSAVEIS E REJEIÇÃO DE OUTROS. MULTA. DÉBITO. DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÃO. ARQUIVAMENTO.

Relatório

Trata-se de prestação de contas anual da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), autarquia sob regime especial administrada por contrato de gestão, vinculada ao Ministério da Saúde, relativa ao exercício de 2002.



  1. A Anvisa foi criada através da Lei nº 9.782/1999 com sede e foro no Distrito Federal, prazo de duração indeterminado e atuação em todo território nacional. A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada pela independência administrativa, estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira.

  2. O contrato de gestão, a qual está submetida, é um documento oficial firmado com o Ministério da Saúde. O contrato estabelece que a Agência é responsável pelo controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias. Além desses, a Anvisa ainda exerce controle de portos, aeroportos e fronteiras e a interlocução junto ao Ministério das Relações Exteriores e instituições estrangeiras para tratar de assuntos de cunho internacional na área de vigilância sanitária.

  3. São competências da Anvisa, respeitada a legislação em vigor, além de regulamentar, controlar e fiscalizar os produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública, entre outros itens:

  • coordenar o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária;

  • fomentar e realizar estudos e pesquisas no âmbito de suas atribuições;

  • estabelecer normas, propor, acompanhar e executar as políticas, as diretrizes e as ações de vigilância sanitária;

  • administrar e arrecadar a taxa de fiscalização de vigilância sanitária;

  • conceder registros de produtos, segundo as normas de sua área de atuação;

  • conceder e cancelar o certificado de cumprimento de boas práticas de fabricação;

  • interditar, como medida de vigilância sanitária, os locais de fabricação, controle, importação, armazenamento, distribuição e venda de produtos e de prestação de serviços relativos à saúde, em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde;

  • cancelar a autorização de funcionamento e a autorização especial de funcionamento de empresas, em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde;

  • coordenar as ações de vigilância sanitária realizadas por todos os laboratórios que compõem a rede oficial de laboratórios de controle de qualidade em saúde;

  • monitorar e auditar os órgãos e entidades estaduais, distrital e municipais que integram o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, incluindo-se os laboratórios oficiais de controle de qualidade em saúde.

  1. De acordo com os critérios estabelecidos pelo Manual de Análise de TC/PC desta Corte, foram geridos no exercício R$ 235.544.721,21 (fls. 306).

  2. De acordo com a Auditora Federal de Controle Externo (AUFC) responsável pela instrução do processo, foi constatado que (fls. 310/12):

"6.1.1. O relatório de gestão do responsável contém os elementos relacionados na IN-TCU nº 12/1996;

6.1.2. A SFC acompanhou (fl. 268-272), junto à Anvisa, o cumprimento de determinações e recomendações emanadas por este Tribunal e constatou que foram acatadas, com exceção do disposto no item 8.2 da Decisão TCU nº 1641/2002 - Plenário, referente ao Processo Administrativo Disciplinar nº 25351.173841/2002-56, que encontra-se em fase final de análise. Oportunamente será encaminhado, após a liberação da autoridade julgadora, o Senhor Ministro de Estado de Saúde;

6.1.3. Em relação à Decisão TCU nº 955/1999, emanada do TC nº 011.773/1999-5, a Anvisa responde afirmando 'que a fiscalização e controle da falsificação e adulteração de alimentos é atividade realizada pelas unidades de vigilância sanitária dos estados e municípios, exercendo apenas o acompanhamento, estando incumbida de tarefas normativas e, eventualmente, aquelas de âmbito nacional, após atuação específica de um estado. Considerando a descentralização das atividades e a autonomia de estados e municípios, a Anvisa alega que não cabe a si determinar às Visa’s estaduais e municipais a forma de realizar atividades conjuntas. Atualmente, encontra-se em exame uma proposta, denominada Projeto de Ação Conjunta de Inspeções em Distribuidoras de Medicamentos, que consiste em uma ação conjunta da Anvisa, Vigilâncias Sanitárias Estaduais e as Secretarias de Saúde, Fazenda e Justiça, para realizar inspeções em todo o país. Durante a preparação desse projeto verificou-se a necessidade de elaborar uma norma, que se encontra em fase final de estudo e tem como objetivo garantir o Sistema de Controle e Fiscalização em toda a cadeia dos produtos farmacêuticos.' (fl. 269)

6.1.3.1. A nosso ver, com a evolução da Vigilância Sanitária no país, desde a criação da Anvisa, acrescido do fato que a norma objetivando garantir o Sistema de Controle e Fiscalização de toda cadeia de produtos farmacêuticos encontra-se em fase de finalização, acreditamos que o Determinado por este Tribunal foi atendido. O maior objetivo era 'implementação de ações conjuntas'. E isto está acontecendo.

6.1.4. Pela Decisão TCU nº 988/2001- Plenário, no TC nº 001.693/1999-9, foi realizada inspeção em conjunto envolvendo Anvisa, Denasus e Centro de Vigilância Sanitária de São Paulo.

6.1.4.1. A Anvisa concluiu que a Fundação Pró-Sangue Hemocentro de São Paulo encontrava-se em condições satisfatórias de funcionamento, não sendo possível comprovar a comercialização do plasma processado em suas instalações.

6.1.5. O presente processo recebeu instrução em setembro de 2003, mas com a chegada de novos elementos antes de análise desse Tribunal, foi necessária a reinstrução do feito.

6.1.6. Em 25/11/2003, foi proferido o Acórdão TCU nº 2874/2003 - Primeira Câmara, emanado do TC nº 010.511/2002-1, que versa sobre as contas do exercício de 2001.

6.1.6.1. Não houve tempo hábil para que a Anvisa adotasse providências sobre as determinações e recomendações ali expedidas e, portanto, a SFC pudesse verificar o seu cumprimento.

6.2. Pareceres de Auditoria:

6.2.1. Auditoria Interna da Entidade.

6.2.1.1. A Unidade de Auditoria Interna da Anvisa constatou que, de modo geral, foram atendidas ou estão em fase de cumprimento as recomendações e determinações encaminhadas pela SFC e pelo TCU, quando dos julgamentos das contas, e as provenientes das auditorias efetuadas na Agência.

6.2.1.2. Alegou que não houve atos de gestão ilegítimos, ilegais ou antieconômicos, mas apenas procedimentos incorretos que estão a merecer medidas corretivas de rumo, não vislumbrando existência de execução de ato que resultasse em dano ao Erário, ou que prejudicasse o desempenho da ação administrativa no cumprimento dos programas de trabalho.

6.2.1.3. Com o fato de que os atos de gestão praticados com a utilização dos recursos públicos, colocados à disposição da referida Agência, não comprometeram em grau exigível a probidade da gestão preconizada, nem causaram prejuízo à Fazenda Nacional, concluiu pela Regularidade com Ressalva.

6.2.2. Secretaria Federal de Controle – SFC

6.2.2.1. A Secretaria Federal de Controle, consoante o estabelecido nas IN-TCU nº 12/1996, e IN-SFC/MF nº 2/2000, realizou exames sobre os atos dos gestores da Anvisa, efetuando trabalhos de auditoria por amostragem nas áreas de Gestão Operacional, Orçamentária, Financeira, Patrimonial, de Recursos Humanos e de Suprimento de Bens e Serviços, bem como na área de Controles de Gestão.

6.2.2.2. Dos exames realizados constatou impropriedades e irregularidades, que foram levadas ao conhecimento do gestor, com vistas ao colhimento da sua manifestação. Após serem analisadas pelo [órgão de] controle interno, serão remetidas a este Tribunal para subsídio ao julgamento das contas. Cabe acrescentar que até o momento da realização desta análise, não tinha chegado a este Tribunal essa manifestação. Entramos em contato com a SFC, que tampouco tinha recebido a resposta do gestor.

6.2.2.2.1. Não obstante, foi encaminhado para este Tribunal, pelo Diretor Presidente Substituto, Sr. Luis Carlos Wanderley Lima, Relatório do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria nº 626, de 30/7/2003 (fls. 304/305 e vols. 3, 4 e 5), com o propósito de atender a determinação da SFC de instaurar sindicância para quantificar, qualificar e documentar os fatos relacionados com a concessão de diárias e passagens a servidores da Anvisa, que teriam sido utilizadas de forma irregular, em desobediência ao § 3º do art. 6º do Decreto nº 343/1991.

6.2.2.3. Em razão das irregularidades encontradas por ocasião dos exames, a SFC concluiu pela irregularidade da prestação de contas da gestão 2002 da Anvisa."


  1. Em seguida, o AUFC passa, em sua instrução, à análise das impropriedades e irregularidades verificadas na área de concessão de diárias e passagens que alega ter causado impacto nas contas dos gestores. O exame se baseia no relatório de auditoria de avaliação da gestão da SFC, o qual atendeu ao disposto na Decisão TCU nº 1690/2002, no seguintes termos (fls. 312/20):

"7.1. O principal fato apontado é referente à emissão de passagens e concessão de diárias com graves irregularidades, consubstanciados pelas informações aduzidas nos termos da Nota Técnica em anexo, onde destaca-se que:

- os servidores relacionados realizaram viagens nas condições previstas na Decisão TCU nº 1690/2002 - Plenário;

- a concessão dessas diárias e passagens ferem os princípios constitucionais de legalidade, moralidade e finalidade pública;

- a Anvisa não vem atendendo ao Decreto nº 343/1991, especificamente quanto às determinações de apresentar justificativas dos motivos do deslocamento em sextas-feiras e finais de semana, a descrição objetiva do serviço a ser executado e a indicação do local onde o serviço será realizado;

- a Agência não possui ou não arquivou documentos comprobatórios da efetiva realização dos trabalhos que justificaram a realização das viagens;

- o Diretor-Presidente da Anvisa pertence ao corpo docente da Universidade de São Paulo e ministra aulas em horário incompatível com seu trabalho na Anvisa, ferindo as determinações da Lei nº 8.112/1990, e implicando que as solicitações de passagens e diárias para as viagens realizadas, com a utilização da justificativa 'reunião na Faculdade em Saúde Pública – FSP-USP', são, na verdade, para despesas de caráter particular com o intuito de ministrar aulas naquela entidade; e,

- o descontrole operacional presente na concessão de diárias e passagens na Anvisa, com servidores recebendo diárias e passagens de forma irregular e indevida, roteiros de viagens descontínuos e sem lógica operacional, sem a anexação dos bilhetes de passagens nos processos de concessão e não devolução de diárias recebidas quando não foram realizadas as viagens programadas (fl. 301, vol.1).

7.1.1. Dando cumprimento à determinação deste Tribunal, contida no item 8.3 da Decisão TCU nº 1690/2002 - Plenário, de 4/12/2002, conforme transcrito abaixo, a SFC procedeu à análise dos procedimentos de concessão de diárias dos servidores por ocasião do exame das contas anuais relativas ao exercício de 2002 da Anvisa, especialmente dos ocupantes de cargos e funções públicas.

'8.3 - determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que, por ocasião do exame das contas anuais, relativas ao exercício de 2002, dos órgãos e entidades que integram a Administração Pública Federal, analise os procedimentos de concessão de diárias por deslocamentos incluindo ou iniciando em finais de semana e feriados a servidores ocupantes de cargos e funções públicas, com enfoque especial a respeito do cumprimento ou não por parte dos gestores das disposições contidas no § 3º do art. 6º do Decreto nº 343/1991, a fim de que o Tribunal, por ocasião do julgamento das contas, possa dar um tratamento adequado às situações irregulares apontadas nos respectivos Relatórios de Auditoria';

7.1.2. Vindo ao encontro de determinação do TCU, o Subcorregedor-Geral da União solicitou a apuração de denúncia sobre supostas irregularidades na concessão de diárias e passagens a Gerentes Gerais da Anvisa, a partir do recebimento por ele de e-mail com denúncia pública. Tal denúncia alegava a utilização indevida de passagens e diárias utilizadas pelos Gerentes Gerais da Anvisa, que moravam fora de Brasília-DF e retornavam todos os finais de semana aos seus logradouros, utilizando-se de motivos fictícios, inclusive usando o poder de coerção sobre funcionários subalternos, que, por medo de serem demitidos, não podiam questionar.

7.1.3. Os gastos com passagens, diárias e os números de viagens nos exercícios de 2001 e 2002, conforme quadros abaixo, traduzem a totalidade do que foi despendido pela Anvisa.

Quadro I – Recursos Gastos com Passagens e Diárias, em R$



Anvisa

Montante de Recursos Gastos com Passagens

Montante de Recursos Gastos com Diárias

Total

Exercício de 2001

10.043.442,91

8.053.655,07

18.097.097,98

Exercício de 2002

12.774.515,36

8.531.261,58

21.305.776,94

Total

22.817.958,27

16.584.916,65

39.402.874,92

Quadro II – Número de Viagens



Anvisa

Número de Viagens

Exercício de 2001

17.800

Exercício de 2002

16.200

Total

34.000

7.1.4. A SFC concentrou os seus esforços para analisar os gastos com passagens e diárias dos ocupantes de cargos em comissão e funções de confiança ocupados por diretores e gerentes provenientes de outros estados, retornando nos finais de semana para seus estados de origem, para participar de reuniões, as quais não teriam comprovação, tanto de sua realização quanto de sua necessidade.

7.1.5. Foram selecionados os exercícios de 2001 e 2002, e o grupo de servidores detentores de cargos em comissão e funções de confiança equivalentes aos de Natureza Especial – NE e aos DAS 4, 5 e 6.

7.1.6. Diminuindo o escopo da auditoria, selecionou-se dentre esses servidores, os provenientes de outros estados da federação e que poderiam ter interesse de usar o pretexto de reuniões para retornar aos seus estados de origem para passar o final de semana.

7.1.7. Chegou-se a essa informação verificando quais os servidores que recebiam auxílio-moradia, uma vez que tal benefício só pode ser concedido aos servidores de cargos comissionados DAS 4, 5 e 6 e de natureza especial ou seus equivalentes, que não possuam imóvel ou residência no DF, acrescido do fato de que tenham realizado, nos exercícios de 2001 e 2002, viagens incluindo ou iniciando em finais de semana e feriados. Esse último dado foi obtido do Sistema de Diárias e Passagens da Anvisa.

7.1.8. Com todo esse cruzamento de dados, o trabalho de auditoria propriamente dito foi analisado com base nas viagens realizadas por 21 servidores.

7.1.9. Resumindo, esses 21 servidores realizaram viagens que se enquadram nas condições informadas na denúncia, bem como nas condições de exame determinadas pela Decisão TCU nº 1690/2002 - Plenário.

7.1.10. Segundo a SFC, 'esses servidores realizaram, nos exercícios avaliados, viagens iniciando na sexta-feira ou vésperas de feriados, além de viagens com ida e volta na própria sexta-feira. Esclareça-se ainda que esses servidores são exatamente os que realizaram o maior número de viagens entre os servidores da Anvisa'. 'Outro dado esclarecedor, verificado nas análises, refere-se ao fato de que tais viagens são realizadas para a capital do estado de origem do servidor. Por outro lado, quando esse mesmo servidor viaja a serviço para outro destino, seu retorno se dá, preferencialmente, em finais de semana e segundas-feiras, passando também por seu estado de origem. Tal tipo de roteiro reforça a suspeita de que tais viagens estariam servindo, na verdade, aos interesses particulares de seus beneficiários'. (fl.289, vol.1)

7.1.11. Além da SFC, o próprio [órgão de] controle interno [a rigor, auditoria interna] da Anvisa relata que não existe justificativa apresentada nas requisições de passagens aéreas condizentes com a assiduidade das viagens rotineiras realizadas nos finais de semanas (fl. 236, vol.1).

7.1.12. O Diretor-Presidente da Anvisa encaminhou relatório contendo as justificativas das viagens realizadas, mas, a critério da equipe de auditoria da SFC, não foram suficientes os esclarecimentos prestados para elidir as suspeitas levantadas na denúncia, pois continha descrição apenas para o mês de dezembro de 2001, além de não serem para todos os detentores de cargos de confiança que viajaram.

7.1.13. O que se demonstra na Nota Técnica é que com a desculpa de participar de reuniões em órgãos e entidades em seus estados de origem, os 21 servidores obtiveram passagens e diárias que os favoreceram, pois poderiam passar o final de semana em suas residências.

7.1.14. Conforme verificamos na análise do [órgão de] controle interno existem graves indícios de que esses servidores estão utilizando-se de passagens aéreas custeadas pelo Erário, contrariando os princípios da legalidade, moralidade e finalidade pública, que tanto pautaram estudos do administrativista Hely Lopes Meirelles:

'Princípio da Legalidade

O administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

Princípio da Moralidade

O agente administrativo, (...) , ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. O ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, (...) , segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade da sua ação: o bem comum.

Princípio da Finalidade Pública

É vedada a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração.'

7.1.15. Embora levando em consideração a independência administrativa e a autonomia financeira da Anvisa, não podemos esquecer que o dinheiro é público e portanto os princípios constitucionais de legalidade, moralidade e finalidade pública não podem ser relegados a segundo plano.

7.1.16. Esse fato pôde ser consumado e não se tem prova sobre ele, porque o sistema de comprovação das viagens requer apenas a devolução dos bilhetes e não o dos cartões de embarque (esses últimos é que trazem a data exata do embarque).

7.1.17. Mesmo havendo um serviço que controle a concessão de bilhetes de passagem aérea, é inoperante o controle. O servidor, que quiser burlar o sistema, em posse desse bilhete, com saída e retorno na própria sexta-feira, chegando ao balcão de embarque muda a data de retorno sem que tal alteração fique registrada no bilhete aéreo. Ao chegar em Brasília, o servidor pode tranquilamente 'prestar contas' da sua viagem 'a serviço' sem deixar registro nos processos de concessão de passagens e diárias sobre as alterações das datas.

7.1.18. Dos dados abordados, o que verificamos são indícios. Para que restasse comprovada a improbidade administrativa, prevista nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, atos prejudiciais ao Erário e atentatórios contra os princípios da administração pública, foi solicitado pela SFC à Corregedoria da Anvisa realização de sindicância com o propósito de comprovar e documentar cada uma das viagens irregulares, 'através da obtenção dos processos de concessão de diárias e passagens, dos documentos comprobatórios da realização ou não das reuniões alegadas, dos registros das companhias aéreas sobre a data efetiva de embarque, além de outros'. (fl. 290, vol.1):

'Art. 14 À Corregedoria compete:

IV – instaurar, por ofício ou por determinação superior, sindicâncias e processos administrativos disciplinares relativamente aos servidores, submetendo-os à decisão do Diretor-Presidente.

Lei nº 8.429/1992

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

(...)


XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;'

7.1.19. Este Tribunal, em sua Decisão TCU nº 1690/2002 - Plenário, já anteriormente citada, determinou que fosse dada especial atenção para o § 3º do art. 6º do Decreto nº 343/1991:

'Art. 6º As diárias serão pagas antecipadamente, de uma só vez, exceto nas seguintes situações, a critério da autoridade concedente:

(...)


3º. As propostas de concessão de diárias, quando o afastamento iniciar-se a partir da sexta-feira, bem como os que incluam sábados, domingos e feriados, serão expressamente justificadas, configurando, a autorização do pagamento pelo ordenador de despesas, a aceitação da justificativa.'

7.1.20. O art. 7º do mesmo Decreto especifica os elementos essenciais para que essa justificação fosse considerada válida:

'Art. 7º São elementos essenciais do ato de concessão:

I - o nome, cargo ou a função do proponente;

II - o nome, o cargo, emprego ou função e a matrícula do servidor beneficiário;

III - a descrição objetiva do serviço a ser executado;

IV - indicação dos locais onde o serviço será realizado;

V - o período provável do afastamento;

VI - o valor unitário, a quantidade de diárias e a importância total a ser paga;

VII - autorização de pagamento pelo ordenador de despesas.'

7.1.21. Essas 'justificativas expressas' não foram encontradas pela equipe do [órgão de] controle interno, nem nas informações constantes do Sistema de Diárias e Passagens, nem nos processos de concessão de diárias e passagens.

7.1.22. O que a equipe encontrou foram expressões padronizadas do tipo 'participar de reunião', nos mesmos teores das viagens realizadas que não se iniciaram em sextas-feiras ou em finais de semana. Não bastasse essa falta de justificação sobre a necessidade da viagem ser nesse período, não estão claros o que dispõem os incisos III e IV do art. 7º, 'descrição objetiva do serviço a ser executado' e a 'indicação do local onde o serviço será realizado'. Isso não é uma 'descrição objetiva', embora a Anvisa responda que seja. (fl. 292, vol.1)

7.1.23. Tendo sido questionada pela SFC, a Anvisa respondeu justificando que essas viagens tiveram a aceitação do ordenador de despesas e que a 'Agência possui representação em todas as unidades da federação, mantém intensa cooperação com entidades como o INPI, a Fiocruz, as Universidades Federais e suas Fundações, as Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, os Hemocentros, os Laboratórios Centrais de Saúde Públicos, os Procon's e outras entidades, o que requer constante deslocamento do corpo técnico e gerencial desta instituição, principalmente para o eixo Rio de Janeiro – São Paulo – Minas Gerais, onde estão localizados a maior parte do agentes (grandes laboratórios) sujeitos à fiscalização da Anvisa'. (fl.293)

7.1.24. É de entendimento da SFC, que o fato da Anvisa possuir representações em todas as unidades da federação não haveria a necessidade, a bem do interesse público, através da economia de gastos, de tantas viagens. 'Servidores da Anvisa presentes nessas unidades descentralizadas nos estados poderiam representá-la em tais reuniões, desonerando as finanças da Unidade.'

7.1.25. Em contato com o [órgão de] controle interno [a rigor, auditoria interna] da Anvisa, verificamos que a entidade não possui essas 'representações', mas sim Coordenações de Vigilância de Portos, Aeroportos e Fronteiras – CVPAF em todos os estados. Só que os servidores lotados nessas coordenações nem sempre têm competência para representá-la em reuniões. Nesses casos haveria necessidade de enviar técnicos da sede.

7.1.26. A IN-STN nº 14/1988 estipula que os bilhetes de passagens utilizados por servidores em seus deslocamentos a serviço sejam arquivados na unidade gestora, à disposição dos órgãos de controle. Tal determinação não vem sendo plenamente cumprida, mas embora o fosse, não é eficiente, pois, conforme já exposto, os servidores interessados em burlar as informações contidas nos bilhetes de viagens, alteram a data de embarque ou de retorno diretamente no balcão da empresa aérea, sem que fique configurada essa mudança.

7.1.27. A companhia aérea, modifica os registros de seus sistemas informatizados e aplica uma etiqueta adesiva, de fácil remoção, com as alterações realizadas sobre o bilhete de passagem. Quando da devolução dos bilhetes, basta ao servidor interessado em burlar o sistema, remover a etiqueta, não deixando vestígios das verdadeiras datas de embarque.

7.1.28. A única maneira viável de cruzar esses dados e verificar quais foram as datas reais das viagens, uma vez que foi impossível analisar os cartões de embarque, seria obter junto às companhias aéreas as listas dos passageiros.

7.1.29. Embora a equipe de auditoria da SFC tenha solicitado informações junto às empresas envolvidas (Eurexpress, Varig e Tam), não obteve resposta.

7.1.30. É do nosso entendimento, como também o foi da SFC, que o Sistema de Viagens e Passagens da Anvisa carece de uma revisão nos procedimentos operacionais para que a concessão de diárias e passagens obedeça os procedimentos legais estabelecidos, principalmente quanto à necessidade de apresentar justificativas adequadas dos motivos para deslocamento em sextas-feiras e feriados, e descrever clara e objetivamente o serviço a ser executado, bem como indicar corretamente o local onde o serviço será realizado.

7.1.31. Ademais, baseados nos princípios que prezam a prudência e a transparência dos atos públicos, seria conveniente uma determinação para que sejam arquivados, junto aos processos de concessão de diárias e passagens, documentos que comprovem que o serviço para o qual a viagem se justificou foi efetivamente realizado, tais como atas de reunião, relatórios resumindo as atividades realizadas, ofícios de apresentação, cartões de embarque.

7.1.32. Esse último item está consubstanciado na Portaria nº 98/2003, que obriga o servidor a apresentar, no prazo máximo de cinco dias, contado do retorno da viagem, os canhotos dos cartões de embarque, visando compor o processo de prestação de contas.

7.1.33. Um outro dado que ajudaria a coibir tal prática seria o cumprimento do art. 7º do Decreto nº 3.892/2001, que prevê que os bilhetes aéreos emitidos venham com a informação 'A Serviço do Governo Federal':

'Art. 7º Independentemente da forma de pagamento, os bilhetes de passagem aérea poderão ser reembolsáveis somente ao órgão requisitante ou comprador, devendo neles constar a seguinte informação: 'A Serviço do Governo Federal'.'

7.1.34. A transparência desses fatos colaborará para dirimir dúvidas e separar os servidores que viajam realmente a serviço daqueles que se utilizam de subterfúgios para atender a seus próprios interesses.

7.1.35. Cabe acrescentar aqui que a crítica a essa falta de transparência na concessão de diárias e passagens a um pequeno grupo de servidores, notadamente da Gerência da entidade, não visa em nenhum momento macular o importante papel que a Anvisa representa na sociedade, ou seja, proteger e promover a saúde sanitária da população, mas sim resguardar essa missão, com o objetivo de que nenhum ato suspeito possa interferir em seu trabalho.

7.1.36. Em relação à análise da concessão de diárias e passagens no caso do Diretor-Presidente da Anvisa, fica entretanto agravada a situação, uma vez que não são apenas indícios, mas sim o fato da SFC ter obtido confirmação junto à Universidade de São Paulo (USP), de que o mesmo continuou exercendo, durante o período que esteve comandando a direção da Anvisa, as atividades de docência na Faculdade de Saúde Pública daquele centro de ensino.

7.1.37. Através de Ofício encaminhado em 24/3/2003, a Faculdade de Saúde Pública da USP respondeu que o Dr. Gonzalo Vecina Neto teria ingressado em 16/5/88 no corpo docente para exercer o cargo de Professor Assistente. Acrescentou a USP que 'o docente cumpriu no período de 1999-2002 o horário das 13:00 às 19:00, nas segundas-feiras e sextas-feiras, no Departamento de Prática de Saúde Pública.' (fl. 296, vol.1).

7.1.38. O que vinha como justificativa para as viagens realizadas – 'reunião na Faculdade de Saúde Pública – FSP – USP' – todas as sextas-feiras para São Paulo (fls. 3 a 16 do vol. 2 – anexo I) era na realidade para atender o seu próprio interesse de ministrar aulas no seu trabalho anterior, que em verdade era concomitante, uma vez que não houve desincompatibilização do cargo da referida faculdade.

7.1.39. Essa conduta não só contraria a Lei 8.112/1990, no que se refere a ausência injustificada ao serviço pelo exercício de atividades incompatíveis com o horário de trabalho, como também contraria a Lei 8.429/1992 que preceitua a probidade administrativa:

'Lei 8.112/1990

Art. 117. Ao servidor é proibido:

(...)

XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho.



Lei 8.429/1992

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.'

7.1.40. Baseada na 'manifesta má-fé', quando justificada a solicitação de diárias e passagens com motivos comprovadamente fictícios, a SFC recomendou imediata 'instauração de Tomada de Contas Especial visando a apuração do montante do débito a ser ressarcido aos cofres públicos por quem deu causa à fraude, considerando todo o período de mandato do dirigente' (fl. 296, vol.1).

7.1.41. Dando cumprimento a essa recomendação, a Anvisa publicou a Portaria nº 626 de 30/7/2003, instituindo Grupo de Trabalho para analisar e apresentar relatório à Diretoria Colegiada sobre os fatos relacionados nos termos da Nota Técnica da SFC (Processo SFC nº 25351.012932/2003-05).

7.1.42. Uma vez que a própria [unidade de] auditoria interna da Anvisa, em seu Relatório Anual de Atividades informa que é necessário melhorar a operação de anexação dos documentos que comprovem a adequada emissão de passagens e diárias, cabe a este Tribunal determinar à Anvisa que cumpra o que consta do art. 7º do Decreto nº 3.892/2001; cumpra o Decreto nº 343/1991; melhore o Sistema de Passagens e Diárias, notadamente no que se refere à operação de anexação de documentos e na não-emissão de novos bilhetes e diárias para quem não justificou a viagem anterior.

7.1.43. Após o processo em análise ter sido instruído, esta Secretaria de Controle Externo recebeu o Ofício nº 1.891 GADIP/ANVISA com o Relatório Final do Grupo de Trabalho – GT, criado pela Portaria nº 626, de 30/7/2003, do Diretor Presidente da Anvisa (fls. 304/305, vol.1).

7.1.44. O Grupo foi instituído para dar cumprimento à Nota Técnica nº 418/DSSAU/DS/SFC/CGU-PR, que determina a instauração de sindicância para quantificar, qualificar e documentar os fatos relacionados com a concessão de diárias e passagens a servidores da Anvisa, que teriam sido utilizadas de forma irregular, em desobediência ao parágrafo 3º, do art. 6º, do Decreto nº 343/1991.

7.1.45. Analisando os documentos do GT, pode-se constatar que nem todas as 21 pessoas envolvidas apresentaram os trechos das viagens, portanto, cabe realizar inspeção à Agência para suprir tal lacuna, bem como para podermos saber os números de diárias fornecidas a essas mesmas pessoas, para o que é necessário ter em mãos as Propostas de Concessão de Diárias – PCD’s, uma vez que do Sistema Siafi não foi possível extrair-se esse dado.

7.1.46. Os itens a ser inspecionados encontram-se mais detalhados no Anexo 8 [fls. 339/46].

7.1.47. Quanto às justificativas das viagens apresentadas, as mesmas se revestem de características globais, e não específicas por viagens. Mesmo quando a especificação deveria ser por viagem, são repetidos chavões semelhantes a outros anteriormente citados.

7.1.48. Mas nada justifica as viagens serem, em sua maioria, na sexta com retorno na segunda-feira. Acrescente-se a isso o fato dos casos em que as reuniões foram agendadas pela própria Agência.

7.1.49. Em virtude do exposto, faz-se necessário questionamento à Anvisa no sentido de esclarecermos:

- Por que agendar reuniões, continuamente, na sexta e na segunda-feiras?

- Por que os cursos ministrados eram, em sua maioria, na cidade domicílio de origem do participante no evento/reunião?

- Por que algumas pessoas ministram cursos apenas no RS e MG, não o fazendo em SP e RJ, se eram centros, segundo a própria Anvisa, que congregam maior número de público alvo?

7.1.50. Cabe acrescentar que nesse ofício encaminhado, informa-se que a Anvisa está tomando providências internas para aperfeiçoar o seu sistema de controle interno, notadamente quanto à obrigatoriedade de apresentação de Cartões de Embarque junto com os bilhetes de passagens utilizados e de relatórios de viagens."



  1. Ainda no âmbito de sua instrução, a AUFC passou a examinar as ocorrências verificadas em diversas outras áreas da entidade, a saber: processos licitatórios, inventários de bens, metas do contrato de gestão, deficiências operacionais, participação da sociedade na gestão das ações de saúde sanitária, inobservância de cláusulas dos termos de ajustes e metas, composição inapropriada de equipes de licitação e concessão de diárias a colaboradores eventuais.

  2. Transcrevo a seguir trechos das ocorrências na área de processos licitatórios examinadas pela AUFC (fls. 320/321):

"7.2. Processos licitatórios

7.2.1. No exercício de 2002, a Gerência Logística da Anvisa, responsável pela execução dos processos licitatórios da entidade executou as despesas nas modalidades descritas no quadro abaixo.




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