Natureza: Relatório de Auditoria



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.817/2010-0

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 011.817/2010-0

Natureza: Relatório de Auditoria

Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes; Ministério dos Transportes (vinculador)

Responsáveis: Gustavo Adolfo Andrade de Sá (160.953.084-53); José Ivalmir Neves Cavalcanti (685.992.504-34); Luiz Antonio Pagot (435.102.567-00); Luiz Clark Soares Maia (040.065.774-00); Luiz Eduardo Diogo Pompeu (687.456.057-34); Marcelo Almeida Lima (003.869.047-07); Marcos Jose Pupin (010.262.428-35); Moacir Carlos Araújo Júnior (010.135.914-45); Normando Lima de Oliveira Filho (806.592.334-87); Rosemberg Pereira da Silva (789.069.114-91)

Interessados: Congresso Nacional; Consórcio ARG/EGESA (08.348.751/0001-05)

Advogados constituídos nos autos: Alexandre Aroeira Salles, OAB/DF 28108; Tathiane Vieria Viggiano Fernandes, OAB/DF 27154; Patrícia Guércio Teixeira Delage, OAB/MG 90459; Nayron Sousa Russo, OAB/MG 106011; Fernando Antônio dos Santos Filho – OAB/DF 37.934.


SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2010. OBRAS DE ADEQUAÇÃO VIÁRIA DA BR101/NE, TRECHO DO ESTADO DA PARAÍBA. REVOGAÇÃO DE MEDIDAS CAUTELARES POR PERDA DE OBJETO. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE COM PROPOSTA DE CONTINUIDADE DO EMPREENDIMENTO. ILÍCITOS VERIFICADOS NA CONDUÇÃO DE PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS E NA EXECUÇÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS E OITIVA DE TERCEIROS. ACOLHIMENTO DE RAZÕES ACERCA DE DETERMINADOS FATOS. REJEIÇÃO DE JUSTIFICATIVAS SOBRE OUTROS ILÍCITOS. MULTA. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.

Trata-se de Relatório de Auditoria realizada nas obras de Adequação Viária da BR-101/NE, trecho do Estado da Paraíba, no âmbito do programa de fiscalização de obras públicas de 2010 (Fiscobras 2010).

O objeto da auditoria teve por escopo a fiscalização dos Lotes 3, 4 e 5, cujo valor global das obras foi estimado em R$ 536.756.650,72 (data-base: dezembro/2005), referente aos contratos de execução do empreendimento, então vigentes.

A realização obras dos Lotes 3 e 4 coube ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, para cuja execução foram contratados, respectivamente, o Consórcio C. R. Almeida/Via Engenharia/EMSA, por meio do Contrato TT-253/2006-00, e o Consórcio ARG/EGESA, por intermédio do Contrato TT-251/2006-00. Por fim, a implementação das obras do Lote 5 ficou sob responsabilidade do Exército Brasileiro.

Transcrevo, a seguir, instrução de mérito elaborada pela Secretaria de Obras Rodoviárias:


II - HISTÓRICO

3. Na auditoria, procedeu-se ao exame dos projetos das obras, medições, aditivos e contratos celebrados, bem como à fiscalização in loco do empreendimento. Em resumo, no Relatório de Fiscalização constam os seguintes achados (peça 9, p. 1-44 e peça 10, p. 1-27):

a) 3.1 - Projeto básico/executivo sub ou superdimensionado (Lotes 3 e 4) - IGC;

b) 3.2 - Liquidação irregular da despesa (Lotes 3 e 4) - IGC;

c) 3.3 - Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento (Lote 5) - IGC;

d) 3.4 - Modalidade indevida de licitação (Lote 5) - IGC;

e) 3.5 - Acréscimos ou supressões em percentual superior ao legalmente permitido (Lotes 3 e 4) - IGC;

f) 3.6 - Restrição à competitividade da licitação decorrente de adoção indevida de pré-qualificação (Lote 5) - OI;

g) 3.7 - Adoção de regime de execução contratual inadequado ou antieconômico (Lote 5) - OI;

h) 3.8 - Projeto executivo deficiente ou desatualizado (Lote 4) - OI.

4. Os achados acima listados podem ser subdivididos em dois grupos, considerando os executores das obras nas quais essas irregularidades foram constatadas:

a) Grupo 1 – Executor: Exército Brasileiro (1° BEC e 2º BEC) – Lote 5 (Achados 3.3, 3.4, 3.6 e 3.7);

b) Grupo 2 – Executores: Empresas privadas - Lotes 3 e 4 (Achados 3.1, 3.2, 3.5 e 3.8).

5. Tendo como base os apontamentos e a proposta de encaminhamento constantes no Relatório de Fiscalização, o Exmo. Ministro Relator, por meio de Despacho (peça 10, p. 29-36) deferiu a proposta de adoção de medidas cautelares em relação os achados 3.3 e 3.7, sem embargo da oitiva dos responsáveis do 2° BEC e das empresas envolvidas, bem como determinou a realização de audiências, em relação aos Achados 3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 3.5, e oitivas, em relação ao Achado 3.2. Além das proposições de adoção de medidas cautelares, audiências e oitivas, no Relatório de Fiscalização consta proposta de determinações a serem direcionadas ao Ministério da Defesa/Comando do Exército (Achados 3.3, 3.6 e 3.7) e ao DNIT (Achado 3.8). Contudo, o Exmo Ministro Relator, no seu despacho, não acatou a proposição da equipe de auditoria, considerando que as determinações sugeridas remetiam-se à análise de mérito deste processo, a ser oportunamente submetida ao Plenário, após o saneamento dos autos.

6. As oitivas referentes às medidas cautelares foram objeto de análise por esta Secretaria (peça 11, p. 183-212), entretanto, antes de haver deliberação quanto ao mérito dessas cautelares, o Exmo. Ministro Relator, por meio de despacho (peça 11, p. 216) decidiu restituir este processo à então Secob-2 para que se promovesse a análise das demais razões de justificativa dos responsáveis e alegações de terceiros interessados, de maneira a possibilitar o encaminhamento dos autos conclusos ao Relator com proposta de mérito.

7. As manifestações encaminhadas pelos responsáveis em respostas às oitivas e audiências encontram-se nos autos conforme detalhado no Quadro a seguir:


Responsável

Função

Manifestação

Achado

Respostas

DNIT

Contratante

Lotes 3 e 4

Oitiva

3.2

Peça 11, p. 35-39

2º BEC

Executor - Lote 5

Oitiva Cautelar

3.3/3.7

Peça 11, p. 171-181

1° Grupamento de Engenharia - MD/CE

Responsável pelo Pregão Presencial 12/2008

Oitiva

Cautelar

3.3

Peças 36 e 37 e Peça 38, p. 1-100

Consórcio C. R. Almeida - Via Engenharia – EMSA

Executor - Lote 3

Oitiva

3.2

Peça 38, p. 101-111

Consórcio ARG/EGESA

Executor - Lote 4

Oitiva

3.2

Peça 12, p. 4-21

Sr. José Ivalmir Cavalcanti

CPF: 685.992.504-34

Chefe da Assessoria Jurídica -1° Grupamento de Engenharia - MD/CE

Audiência

3.3

Peças 39 e 40 e Peça 41, p. 1-93

Sr. Luiz Eduardo Diogo Pompeu

CPF: 687.456.057-34

Ordenador de Despesas do 1º Grupamento de Engenharia

Audiência

3.3

Peça 12, p. 28-45

Sr. Marcos José Pupin

CPF: 010.262.428-35

Comandante

do 2° BEC

Audiência

3.4

Peça 11, p. 91-107

Sr. Marcelo Almeida Lima

CPF: 003.869.047-07

Chefe de Seção

Técnica do 2° BEC

Audiência

3.3

Peça 11, 118-125

Sr. Rosemberg Pereira da Silva

CPF: 789.069.114-91

Pregoeiro

Pregão Presencial 12/2008

Audiência

3.3

Peça 11, 126-145

Sr. Gustavo Adolfo Andrade de Sá

CPF: 160.953.084-53

Integrantes da Comissão de Aprovação de Revisões de Projeto e Termos Aditivos da SR-DNIT/PB

Audiência

3.5

Peça 11, p. 40-45

Sr. Moacir Carlos Araújo Júnior

CPF: 010.135.914-45

Sr. Normando Lima de Oliveira Filho CPF: 806.592.334-87

Sr. Luiz Clark Soares Maia

CPF: 040.065.774-00

Fiscal dos Contratos

251/2006 e 253/2006 (Lotes 3 e 4)

Audiência

3.1/3.2

Peça 11, p. 46-58


8. O presente relatório, portanto, tem por objetivo avaliar as razões de justificativa dos responsáveis e as alegações de terceiros interessados, conforme Despacho do Exmo. Ministro Relator, constante na peça 11, p. 216.

III - EXAME TÉCNICO

9. Considerando que nestes autos estão sendo tratadas irregularidades verificadas em diversos lotes das obras da BR-101/PB e buscando facilitar a compreensão dos exames efetivados, dividiram-se as análises em dois grupos, levando-se em conta os executores das obras nas quais foram constatadas as irregularidades, cujas razões de justificativas e alegações de defesa serão examinadas:

a) Grupo 1 – Executor: Exército Brasileiro (1° BEC e 2º BEC) – Lote 5 (Achados 3.3, 3.4, 3.6 e 3.7);

b) Grupo 2 – Executores: Empresas privadas - Lotes 3 e 4 (Achados 3.1, 3.2, 3.5 e 3.8).

III.1 – Grupo 1 - Achados 3.3, 3.4, 3.6 e 3.7

III.1.1 – Irregularidades que motivaram a adoção de medidas cautelares (Achados 3.3 e 3.7).

III.1.1.1 – Determinação de medida cautelar ao 2º Batalhão de Engenharia de construção e 1º Grupamento de Engenharia – MD/CE – Achados 3.3 e 3.7

10. No Despacho presente às folhas 29/36 da peça 10 do presente processo, o relator deferiu as propostas de medida cautelar inaudita altera pars, sugerida pela instrução em relação aos achados 3.3 e 3.7 do relatório. Adequado transcrever o trecho da decisão:

1) Determinar ao 2°Batalhão de Engenharia de Construção - MD/CE, nos termos do art. 276 do Regimento Interno do Tribunal, cautelarmente, sem oitiva prévia que:

1.1) não permita adesão, por outros órgãos/entidades, ou proceda novas contratações baseadas na ata de registro de preços do Pregão 18/2009; (3.3)

1.2) não permita a adesão, por outros órgãos/entidades, às atas de registro de preços dos Pregões 15/09 e 19/09. (3.7)

2) Determinar ao 1° Grupamento de Engenharia - MD/CE, nos termos do art. 276 do Regimento Interno do Tribunal, cautelarmente, sem oitiva prévia, que não autorize novas adesões de órgãos interessados ou proceda novas contratações baseadas na ata de registro de preços do Pregão 12/2008. (3.3)

11. A adoção da medida cautelar naquele momento preveniu a adesão por outros órgãos a atas de registro de preço que poderiam conduzir a celebração de contratos desvantajosos aos interesses públicos.

12. Todavia, considerando o lapso temporal decorrido desde a finalização daquela instrução, cabe avaliar se as determinações propostas ainda são adequadas para este momento processual.

13. Nesse sentido, observando o firmado no art. 4º do Decreto 3931/2001, verifica-se que o prazo de validade da Ata de Registro de Preço, não poderá ser superior a um ano, computadas neste as eventuais prorrogações.

14. A Orientação Normativa 19, de 1º de abril de 2009 da Advocacia Geral da União – AGU também se pronunciou sobre a matéria, nos seguintes termos:

O prazo de validade da Ata de Registro de Preços é de no máximo um ano, nos termos do art. 15,§3º, inc. III, da Lei nº 8.666, de 1993, razão porque eventual prorrogação da sua vigência, com fundamento no § 2º do art. 4º do Decreto nº 3.931, de 2001, somente será admitida até o referido limite, e desde que devidamente justificada, mediante autorização da autoridade superior e que a proposta continue se mostrando mais vantajosa.

15. Desse modo, considerando que os pregões e suas respectivas atas foram concretizados em 2009, avalia-se que mesmo que tenham sido prorrogadas, o seu prazo expirou no ano de 2010, não havendo mais espaço para novas contratações com base nas atas de registro de preços dos Pregões 12/2009, 15/2009, 18/2009 e 19/2009.

16. Assim, avalia-se que a medida cautelar cumpriu seu papel naquele momento, encontrando-se atualmente prejudicada, em função da perda do objeto.

III.1.1.2 – Oitivas do 2º BEC e do 1° Grupamento de Engenharia - MD/CE, determinadas com base no art. 276 do Regimento interno do TCU.

17. Conforme descrito no item 6, supra, as oitivas referentes às medidas cautelares propugnadas no âmbito deste processo (Achados 3.3 e 3.7) já foram objeto de análise por esta Secretaria (peça 11, p. 183-212). Naquela oportunidade, concluídas as análises das manifestações apresentadas em resposta às oitivas, esta unidade técnica propôs rejeitar as alegações do 2º BEC e do 1º Grupamento de Engenharia - MD/CE e sugeriu direcionar determinações àquelas unidades militares no sentido de não permitir a adesão, por outros órgãos/entidades, ou realizar novas contratações baseadas nas atas de registro de preços dos Pregões 12/2009, 15/2009, 18/2009 e 19/2009. Também, propôs determinar que o Ministério da Defesa/Comando do Exército orientasse suas unidades de maneira a evitar a recorrência das irregularidades verificadas na fiscalização objeto destes autos.

18. Com a perda do objeto das medidas cautelares em função do lapso temporal decorrido, cabe avaliar se as determinações propostas (peça 11, p.211/212) ainda são adequadas para este momento processual.

19. Quanto às determinações dos itens um, dois e quatro da proposta de encaminhamento, transcritos a seguir, adequado desconsiderá-las, tendo em vista o encerramento dos contratos em função da conclusão da obra (item quatro) e a perda de validade das atas de registro de preço (itens um e dois).

1. Rejeitar as alegações apresentadas em resposta à oitiva do 2° Batalhão de Engenharia de Construção - MO/CE, determinando à unidade militar que, nos termos do art. 251, caput, do Regimento Interno do Tribunal:

1.1) não permita adesão, por outros órgãos/entidades, ou proceda novas contratações baseadas na ata de registro de preços do Pregão 18/2009;

1.2) não permita a adesão, por outros órgãos/entidades, às atas de registro de preços dos Pregões 15/09 e 19/09.

2. Rejeitar as alegações apresentadas em resposta à oitiva do 1° Grupamento de Engenharia - MD/CE, determinando à unidade militar, nos termos do art. 251, caput, do Regimento Interno do Tribunal, que não autorize novas adesões de órgãos interessados ou proceda a novas contratações baseadas na ata de registro de preços do Pregão 12/2008.

4. Determinar ao 1º Grupamento de Engenharia e ao 2° Batalhão de Engenharia de Construção do Exército, nos termos do art. 251, caput, do Regimento Interno do Tribunal, em decorrência do art. 49 da Lei 8.666/1993 e em face do dever de autotutela da administração, com relação aos contratos 69/2008, 84/2008, 28/2009, 13/2009, 51/2009, 3/2010, 46/2009, 1/2010, 11/2010 e 48/2009 e demais pactuações decorrentes dos Pregões 12/2008, 15/2009, 18/2009 e 19/2009, adote as providências necessárias para a realização de novos pregões, no prazo de 60 (sessenta) dias, caso necessárias novas contratações de insumos e serviços objeto daqueles contratos, observando as orientações constantes da proposta emanada no item 3, supra;

20. Em relação ao item três da citada proposta de encaminhamento, transcrito a seguir, verifica-se que faz referência a questões de observância a legislação e de entendimentos consolidados pelo TCU, cabendo neste caso à proposição do instrumento “dar ciência”, regulamentado pela Portaria-Segecex 13/2011.

3. Determinar ao Ministério da Defesa/Comando do Exército, nos termos do art. 251, caput, do Regimento Interno do Tribunal, que orientem suas unidades para o seguinte:

3.1) utilizem-se do pregão, na forma eletrônica, para as licitações para aquisição de bens/serviços comuns, salvo nos casos de comprovada inviabilidade, devidamente motivada e documentada no processo licitatório, conforme determina o art. 4°, § 1 ° do Decreto 5450/2005;

3.2) restrinjam-se, nas exigências de habilitação técnica constantes de seus editais, aos documentos e1encados no art. 30 da Lei 8666/1993;

3.3) incluam nos processos administrativos de suas licitações, o original das propostas e dos documentos que o constituírem, conforme o inciso IV do art. 38 da Lei 8.666/1993 e inciso X. art. 21 do Decreto 3.555/2000;

3.4) utilizem-se do Sistema de Registro de Preços apenas para serviços onde seja possível garantir, nos contratos decorrentes da licitação, a padronização do objeto e o equilíbrio entre encargos e a respectiva contraprestação remuneratória da proposta vencedora do certame;

III.1.2 – Achados 3.3 e 3.4 - Audiência dos responsáveis

III.1.2.1 – Achado 3.3 - Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento.

Síntese do achado

21. Identificaram-se indícios de irregularidades em procedimentos licitatórios realizados pelo 2º BEC, sobretudo, em relação às seguintes questões:

a) uso do Pregão Presencial fora das hipóteses previstas na legislação – Pregão Presencial 12/2008, em desacordo com o prescrito no § 1º do art. 4º do Decreto 5.450/2005;

b) exigência de laudos de ensaios geotécnicos para habilitação técnica, sem cobertura legal – Pregão Presencial 12/2008, em desacordo com o disposto no art. 30 da Lei 8.666/1993;

c) exigência de licenças, alvará e registros na fase de habilitação, sem cobertura legal – Pregão Presencial 12/2008, em desacordo com o disposto no art. 30 da Lei 8.666/1993;

d) exigência de comprovação da execução de quantitativo mínimo para a capacidade técnico-profissional – Pregão Presencial 18/2009, em desacordo com o disposto no § 1º, inciso I do art. 30 da Lei 8.666/1993 e a jurisprudência deste TCU (Acórdãos 2.882/2008 e 1.891/2006, ambos do Plenário);

e) ausência, no processo do certame licitatório, de documentos que fundamentem a inabilitação de empresa que apresentou proposta mais vantajosa – Pregão Presencial 12/2008, em desacordo com o disposto no inciso IV do art. 38 da Lei 8.666/1993;

f) habilitação de empresa que não atendeu às exigências constantes no edital do Pregão Presencial 12/2008, em desacordo com o disposto no art. 30 da Lei 8.666/1993;

22. Em relação a essas questões foram chamados a apresentar razões de justificativas os seguintes responsáveis:

a) Sr. Luiz Eduardo Diogo Pompeu – CPF: 687.456.057-34, na qualidade de Ordenador de Despesas do 1º Grupamento de Engenharia do Exército, por ter elaborado o Termo de Referência do Pregão Presencial 12/2008 e ter homologado este certame licitatório, incorrendo nas irregularidades descritas no Achado 3.3 – Questões “a”, “b”, “c”, “e” e “f”;

b) Sr. Marcelo Almeida Lima – CPF: 003.869.047-07, na qualidade de Chefe da Seção Técnica do 2º BEC, por ter elaborado edital e termo de referência do Pregão 18/2009 com exigências fora das hipóteses legais, de quantitativo mínimo de serviço executado para a capacidade técnico-profissional, incorrendo nas irregularidades descritas no Achado 3.3 – Questão “d”;

c) Sr. Rosemberg Pereira da Silva – CPF: 789.069.114-91, na qualidade de pregoeiro responsável pelo Pregão Presencial 12/2008, incorrendo nas irregularidades descritas no Achado 3.3 – Questão “e”, “f”;

d) Sr. José Ivalmir Cavalcanti – CPF: 685.992.504-34, na qualidade de Chefe da Assessoria Jurídica do 1º Grupamento de Engenharia-MD/CE, por ter emitido parecer aprovando edital e termo de referência dos Pregões Presenciais 12/2008 e 18/2009, contendo as irregularidades descritas no Achado 3.3 – Questões “a”, “b”, “c” e “d”.

23. A seguir, apresentam-se as argumentações dos responsáveis, acompanhadas das respectivas análises, considerando separadamente cada uma das questões retrocitadas.

III.1.2.1.1 - uso do Pregão Presencial fora das hipóteses previstas na legislação – Pregão presencial 12/2008 (Achado 3.3 – Questão “a”)

Síntese da questão

24. Conforme consta no Relatório de Fiscalização (peça 9, p. 1-44 e peça 10, p. 1-27), adotou-se o Pregão Presencial 12/2008 para aquisição da brita, em desacordo com o prescrito no Decreto 5.450/2005, que regulamentou a utilização do Pregão Eletrônico. No seu artigo 4º, §1º, a legislação determina que na aquisição de bens comuns deva ser utilizado o pregão na forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada inviabilidade.

III.1.2.1.1.1 - Sr. Luiz Eduardo Diogo Pompeu – CPF: 687.456.057-34, Ordenador de Despesas do 1º Grupamento de Engenharia do Exército.

Argumentação

25. Em suas razões de justificativas (peça 12, p. 28-45), o responsável esclarece que seu entendimento sempre foi pelo processamento eletrônico de todos os pregões realizados pelo Grupamento de Engenharia, e no período de quase dois anos em que ficou a frente da Instituição, apenas oito pregões foram processados presencialmente.








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