Natureza: Relatório de Levantamento Auditoria



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.510/2011 2




GRUPO I   CLASSE V   Plenário

TC 029.510/2011 2

Natureza: Relatório de Levantamento Auditoria.

Unidades: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), Prefeitura Municipal de Maués/AM e Estaleiro Rio Amazonas   Eram

Responsáveis: Audizia Donizete Gomes Lobo (240.710.212 68); Francisco de Assis Benchaya (055.069.482 04); Jackson Monteiro Martins (314.374.782 04); José Bruno Simões de Albuquerque Ferreira (143.429.442 00); Solange Cristina da Costa Rocha (601.107.162 72)

Interessado: Congresso Nacional.

Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. CONVÊNIO ENTRE O DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (DNIT) E A PREFEITURA MUNICIPAL DE MAUÉS/AM. OBRAS DO PORTO FLUVIAL DE MAUÉS SOB EXECUÇÃO DA EMPRESA ESTALEIRO RIO AMAZONAS   ERAM. IRREGULARIDADES. AUDIÊNCIAS. DETERMINAÇÕES. JUNTADA DOS AUTOS AO TC 032.914/2008 0. CIÊNCIA AO CONGRESSO NACIONAL.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, a instrução lançada aos autos pela equipe de auditoria da Secob 4:


“Trata se de auditoria realizada no convênio 240/2005 (número no Siafi 553609), celebrado entre a Prefeitura Municipal de Maués/AM (PMM) e a Diretoria de Infraestrutura Aquaviária do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DAQ/Dnit), e no Contrato 7/2006, firmado entre a PMM e o Estaleiro Rio Amazonas (Eram), no período compreendido entre 12/9/2011 e 19/10/2011.

A presente inspeção teve por objetivo subsidiar a instrução do processo TC 032.914/2008 0 por meio do exame da conformidade da execução física e financeira das obras do Porto Fluvial de Maués/AM, bem como apontar os responsáveis pelo atesto e pelo pagamento das obras em desconformidade com o objeto contratado, o que infringiu o disposto no art. 66 da lei 8.666/1993 e nos arts. 62 e 63 da lei 4.320/1964.

(...)

As principais constatações deste trabalho foram o superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado e o adiantamento de pagamentos.



O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 8.673.010,98, pois o convênio sofreu aditamento de valor de R$ 7.659.986,23 para R$ 8.673.010,98.

(...)


Foram levantadas as informações requeridas no Despacho de 25 de julho de 2011 do Exmº Sr. Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti.

Verificou se que, apesar de o contrato e o convênio estarem juridicamente extintos, a obra ainda está em execução pela contratada. Ressalta se ainda que existe saldo na conta do convênio no valor de R$ 699.109,45. Foi instaurada tomada de contas especial pelo Dnit em 7/6/2011.

Quanto à classificação da irregularidade previamente levantada, referente ao superfaturamento de quantitativos, entende se que sua gravidade deve ser alterada de IG P para IG C, pelas seguintes razões:

  o Convênio 240/2005 e o Contrato 7/2006 já se extinguiram e todo o valor referente ao Convênio já foi repassado à Prefeitura Municipal de Maués, que tem dado cumprimento à medida cautelar prolatada no Acórdão 1.920/2010 TCU Plenário no sentido de não realizar novos pagamentos à contratada até o saneamento da irregularidade referente ao pagamento por quantitativos de aço não utilizados;

  ainda devem ser realizados serviços, pela empresa Eram, a fim de compatibilizar as execuções física e financeira do Contrato 7/2006 e concluir a obra. Os serviços restantes devem ser apontados pelo DAQ/Dnit, a quem cabe quantificar a exata parcela já executada e estabelecer os serviços que deverão ser realizados pela contratada para que a execução física venha a corresponder aos valores já pagos;

  no caso de ocorrência de dano ao erário, ele poderá ser ressarcido em sede da tomada de contas especial, já instaurada pelo Dnit.

As propostas de encaminhamento deste trabalho compreendem:

. audiência dos responsáveis;

. determinação às entidades envolvidas.

1   APRESENTAÇÃO

(...)


O Acórdão 533/2010 TCU Plenário conheceu da representação formulada pela unidade técnica regional, com base nas informações trazidas pelo Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, e determinou à Secex/AM a realização de audiências e oitivas dos responsáveis, bem como determinou a inspeção nas obras do Porto Fluvial de Maués no que se refere ao Convênio 240/2005 realizado entre a Prefeitura de Maués (PMM) e o Departamento Aquaviário do Dnit (DAQ/Dnit).

Dessa forma, equipe do TCU realizou inspeção e elaborou o relatório de fiscalização 388/2010 descrevendo várias irregularidades como o adiantamento nos pagamentos realizados pela Prefeitura de Maués à contratada e as divergências entre o projeto licitado e o projeto que estava sendo executado pela empresa Estaleiro Rio Amazonas Ltda., o que subsidiou a prolação do Acórdão 1.920/2010 TCU Plenário que, além de novas audiências e oitivas, determinou:

‘9.1. com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/92 e no art. 276 do Regimento Interno do TCU, determinar ao Dnit que, referente ao Convênio 240/2005 celebrado com a Prefeitura de Maués/AM, considerando a constatação de pagamento por serviços não executados, realize as medições da obra objeto do referido convênio com vistas a quantificar a exata parcela já executada, estabelecendo, a partir dos resultados das medições, os serviços que deverão ser realizados pela contratada para que a execução física venha a corresponder aos valores já pagos, encaminhando ao Tribunal e à Prefeitura de Maués/AM a relação desses serviços de compatibilização entre as execuções física e financeira do empreendimento, e somente autorize a convenente a efetuar novos pagamentos à empresa contratada para serviços efetivamente executados e medidos após a confirmação da realização dos serviços de compatibilização;

9.2. com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/92 e no art. 276 do Regimento Interno do TCU, determinar, cautelarmente, à Prefeitura de Maués/AM que, referente ao Convênio 240/2005 celebrado com o Dnit, tendo em vista a constatação de pagamento por serviços não executados, somente efetue novos pagamentos à empresa contratada após a autorização do Dnit, em conformidade com o disposto no subitem anterior deste Acórdão;’

Em 25/7/2011 o Ministro Relator exarou despacho determinando à unidade especializada uma série de providências.

Devido às medidas cautelares no sentido da suspensão de pagamentos, a irregularidade referente ao superfaturamento foi classificada como IG P.

PROJETOS PORTUÁRIOS NA REGIÃO AMAZÔNICA

Os projetos dos portos fluviais amazônicos, além da necessidade de incorporar solução para operação em locais com elevada variação de nível de água, entre os períodos de cheia e vazante, devem também produzir o mínimo impacto ambiental. Essa variação do nível de água nos rios da bacia hidrográfica do Amazonas, entre as estações de vazante e cheia, pode chegar a 15 metros e inviabiliza a elaboração de projetos convencionais para os seus terminais hidroviários, obrigando os projetistas a utilizar soluções diferentes das adotadas para a maioria dos portos da costa marítima brasileira.

Dessa forma, todos esses projetos trazem o emprego de cais flutuantes (balsa em aço naval) para atracação e acostagem de embarcações, assim como também trazem o emprego de pontes metálicas em aço (do tipo fixas e móveis) que se articulam durante a cheia e a vazante do rio, garantindo a operação do porto durante o ano todo.

Um contrato administrativo de obras típico desses portos na região amazônica compreende obras civis e navais. Apenas as obras navais podem representar mais de 80% do montante financeiro do ajuste.



Importância socioeconômica

A construção do porto fluvial de passageiros e de cargas em Maués foi concebida para se constituir em um porto público do tipo organizado (segundo definição da ANTAQ) em contraponto ao terminal existente que é de classe rudimentar e não tem condições de atender as demandas atuais. Dessa forma, o projeto inicial conveniado contemplou a construção de um terminal de passageiros de moderna arquitetura, urbanização da área residual do porto com conexão ao sistema viário existente, estacionamento amplo e obras navais sobre o rio Maués Açu (pontes metálicas e balsas flutuantes) coerentes com as necessidades da região amazônica, ou seja, capaz de garantir a operação ininterrupta da instalação portuária durante o ano todo, mesmo com a variação do nível de água que pode chegar a 15 m.

Com a construção do porto, a cidade de Maués será integrada à hidrovia do Solimões/Amazonas, que é dividida em dois tramos (ver detalhes no anexo deste relatório). O Solimões, que se estende de Tabatinga/AM a Manaus/AM, tendo aproximadamente 1.600 km e o Amazonas, que vai de Manaus/AM a Belém/PA, com 1.650 km. O primeiro tramo possui profundidade mínima de 6 metros, com alguns pontos críticos na secas, e o segundo com profundidade mínima de 10 metros, o que permite acesso de navios de até 60.000 toneladas de porte bruto.

Essa via é de extrema importância, pois além das grandes cidades existentes às suas margens, ainda é a confluência de outros cursos de água navegáveis, tais como o rio Madeira e rio Tocantins. Maiores detalhes da hidrovia e do Município de Maués podem ser obtidas no sítio eletrônico http://www.youtube.com/watch?v=R4GW2PD6C0I&feature=player_embedded#!

O projeto naval do porto de Maués foi desenvolvido no contexto do marco regulatório estabelecido pela Lei 11.518/2007, que criou as Instalações Portuárias Públicas de Pequeno Porte (IP4) em substituição ao modelo preexistente dos portos rudimentares. Com o intuito de atender a nova regulação para esses portos públicos federais de pequeno porte, as instalações devem cumprir diversos requisitos de habilitação técnica para início da operação portuária, por exemplo: parecer favorável da Autoridade Marítima, instalações adequadas para o acesso de pessoas com necessidades especiais ou mobilidade reduzida, área de espera para passageiros abrigada e provida de assentos, sistemas de iluminação e de sinalização adequados e licença de operação emitida pelo órgão ambiental competente.

A operação portuária das IP4 será de suma importância para o Município de Maués e, assim como a maioria das cidades no interior do Estado do Amazonas, constitui o principal modal de transporte da região.

No mesmo contexto, também está sendo supervisionado pelo DAQ/Dnit (concedente), com a assessoria do Exército Brasileiro, ao menos outras 37 obras portuárias em: Eirunepé/AM, Barreirinha/AM, Itapiranga/AM, Boa Vista do Ramos/AM, Carreiro da Várzea/AM, Codajás/AM, Anori/AM, Anamã/AM, Berurí/AM, Tapuá/AM, São Gabriel da Cacheira/AM, Guajará/AM, Ipixuna/AM, Carauari/AM, Boca do Acre/AM, Tabatinga/AM, Coari/AM, Tefé/AM, Manacapuru/AM, Manicoré/AM, Novo Airão/AM, Humaitá/AM, Manaquirí/AM, Novo Aripuanã/AM, Tonantins/AM, Juruá/AM, Pauini/AM, Moju/PA, Altamira/PA, Marabá/PA, Conceição do Araguaia/PA, Juruti/PA, Oriximiná/PA, Itupiranga/PA, Augusto Correa/PA, Porto Velho/RO, Caracaraí/RR etc.

2   INTRODUÇÃO

2.1   Deliberação

Em cumprimento ao despacho de 25 de julho de 2011, do Exmº Sr. Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti (fls. 280 283, principal, volume 1 do TC 032.914/2008 0), realizou se inspeção (no período compreendido entre 12/9/2011 e 19/10/2011) nas obras do Terminal Fluvial de Maués/AM, objeto do Contrato 7/2006, firmado entre a Prefeitura Municipal de Maués (PMM) e a Empresa Estaleiro Rio Amazonas Ltda. (Eram). Os recursos para a obra provêm do Convênio 240/2005, celebrado entre a Diretoria de Infraestrutura Aquaviária do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DAQ/Dnit) e a PMM, entidades fiscalizadas no presente trabalho.

As razões que subsidiaram esta inspeção foram as irregularidades constatadas em trabalhos anteriores realizados pela Secex/AM, que apontaram a existência de adiantamentos de pagamentos à contratada e superfaturamento de quantitativos, com riscos de dano ao erário. Essas irregularidades motivaram a adoção de medida cautelar visando sustar a efetivação de eventuais pagamentos ainda devidos à empresa executora, a fim de garantir o ressarcimento de recursos não devidos (ver peça Despacho).

A seguir, o teor das determinações à 4ª Secob contidas no despacho supracitado:

‘a) comunicar à Prefeitura de Maués/AM, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/92 e no art. 276 do Regimento Interno do TCU, determinação deste Tribunal no sentido de que, cautelarmente, não sejam efetuados novos pagamentos eventualmente ainda devidos à empresa contratada para execução do objeto do Convênio 240/2005, celebrado com o Dnit, tendo em vista a constatação da execução do objeto em desacordo com o projeto executivo constante do contrato, até que este Tribunal decida quanto ao mérito da questão;

b) com fundamento no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, realizar a oitiva da empresa Estaleiro Rio Amazonas Ltda.   Eram, do Dnit e da Prefeitura de Maués/AM para que, em um prazo de quinze dias, se pronunciem a respeito da medida cautelar determinada no item ‘a’ acima;

c) promova as diligências que se fizerem necessárias para a obtenção informações sobre o saldo dos recursos do convênio ainda devidos à contratada;

d) avalie o custo das pontes móveis e fixa executadas em desacordo com o projeto executivo integrante do contrato firmado entre a Prefeitura Municipal de Maués/AM e a empresa Estaleiro Rio Amazonas Ltda., com vistas a quantificar o eventual dano ao erário provocado pela alteração do objeto contratado, promovendo se as diligências e inspeções que se façam necessárias a essa avaliação;

e) identifique os responsáveis [pelo] atesto dos serviços realizados em desacordo com o objeto contratado, bem como o responsável pelo pagamento desses serviços, caso tenha ocorrido a liquidação e pagamento dessas despesas, promovendo, em seguida, a audiência dos referidos responsáveis para que apresentem razões de justificativa para o atesto e pagamento dos mencionados serviços realizados em desacordo com o contrato;

f) promova as diligências que se fizerem necessárias à obtenção das informações necessárias à confirmação do cumprimento das determinações prolatadas por meio dos subitens 9.1 e 9.2 do Acórdão 1920/2010 TCU Plenário, promovendo se a audiência dos responsáveis, caso comprovado o descumprimento das mencionadas determinações;

g) identifique e promova a audiência dos responsáveis pelo atesto e pelo pagamento da 1ª medição apresentada pela empresa contratada para execução do objeto do Convênio 240/2005, para que apresentem razões de justificativa para o atesto e pagamento dos serviços não executados constantes da mencionada medição.’

2.2   Visão geral do objeto

PROJETO DO PORTO DE MAUÉS   2006

Descrição do objeto do Termo do Convênio 240/2005, de 30/12/2005: construção do porto fluvial de passageiros e cargas da cidade de Maués, com a construção de cais de atracação (50 m x 15 m x 2,5 m), incluindo berço de atracação interno, instalações apropriadas de combate a incêndio, fornecimento de água potável e força, ponte de acesso em estrutura metálica com 8 m de largura, com capacidade de carga de 40 t, sendo parte fixa e parte móvel apoiada sobre flutuantes metálicos. Construção de retroporto com terminal de passageiros com áreas reservadas para futuras ampliações (fl. 214, anexo 1, volume 1 do TC 032.914/2008 0).

O termo do convênio ressalta que a finalidade principal do ajuste é eliminar as restrições operacionais e aumentar a segurança para o transporte na hidrovia Solimões Amazonas (obrigação da convenente/prefeitura).

Também foi imputado à convenente à legalização do terreno necessário à implantação das obras, a obtenção da licença de instalação e a aprovação de todos os projetos da obra.

Descrição do objeto no projeto básico: terminal de passageiros de moderna estrutura para o atendimento das populações que se deslocam através do sistema hidroviário do Rio Amazonas, compreendendo uma área construída com aproximadamente 729,71m². Urbanização da área residual de 11.350m² que inclui retroárea portuária (estacionamento e reserva de área para terminal de cargas), além de adaptação ao sistema viário existente que compreende terraplenagem, obras de contenção, drenagem e pavimentação (fl. 225, anexo 1, volume 1 do TC 032.914/2008 0).

Prazo inicialmente previsto para execução das obras: 7 (sete) meses.

Verificou se que o projeto básico das obras civis e das obras navais do Porto de Maués são projetos tipo (ver os desenhos em fls. 337 440, anexo 1, volume 1 do TC 032.914/2008 0), ou seja, são projetos que se aplicam em qualquer local e para qualquer obra com vistas a subsidiar a obtenção do recurso federal e a elaboração da licitação pelo órgão convenente.

Nesse modelo, o verdadeiro projeto é elaborado pela própria contratada após a celebração da avença e intitulado de ‘projeto executivo’. Conta, inclusive, com recursos para realização dos estudos na própria planilha contratada (ver fl. 228, anexo 1, volume 1 do TC 032.914/2008 0).

PROJETO DO PORTO DE MAUÉS   2011 (APÓS ALTERAÇÕES)

Em 2011, o projeto foi reelaborado e houve deslocamento de alguns metros do local das obras navais do Porto de Maués, consoante fl. 2 da peça ‘1º relatório técnico e vistoria do Dnit 16 11 2006’. O projeto da ponte fixa reduziu o comprimento dessa estrutura para 80 m e a sua largura para 6 m. O projeto das pontes móveis também foi modificado, reduzindo a largura das pontes de 8 m para 6 m.

Essas alterações no projeto do Porto de Maués, assim como o respectivo impacto financeiro no convênio e no contrato serão analisados adiante consoante determinado no despacho do Ministro Relator.

(...)

2.3   Objetivo e questões de auditoria

A presente inspeção teve por objetivo atender aos itens ‘d’, ‘e’ e ‘g’ do despacho, com vistas a subsidiar a instrução do processo TC 032.914/2008 0, por meio do exame da conformidade da execução física e financeira das obras do Porto Fluvial de Maués/AM, bem como apontar os responsáveis pelo atesto e pelo pagamento das obras em desconformidade com o objeto contratado, o que infringiu o disposto no art. 66 da Lei 8.666/1993 e o disposto nos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964.

(...)

Apenas para fins de registro, vale informar que a vistoria das obras do Porto de Maués foi acompanhada por um engenheiro do Núcleo de Fiscalização de Convênios (NFC), que presta assessoria ao Dnit, e por dois engenheiros da comissão instituída pelo Dnit para instrução da tomada de contas especial (TCE) instaurada em 7/6/2011.



(...)

3   ACHADOS DE OUTRAS FISCALIZAÇÕES

3.1   Achados pendentes de solução

3.1.1   (IG P) Superfaturamento decorrente de pagamento por serviço não executado. (TC 032.914/2008 0)

Objeto: 007 2006   CML, 27/3/2006, Obras de engenharia para a construção do Porto Fluvial de Maués, no Estado do Amazonas. Inclui obras navais (flutuantes e pontes metálicas) e obras civis (estacionamento e terminal de passageiros). Eram Estaleiro Rio Amazonas Ltda.

Este achado está sendo tratado no processo 032.914/2008 0.

Em inspeção visando atender aos itens ‘d’, ‘e’ e ‘g’ do Despacho do Exmº Sr. Ministro relator Augusto Sherman Cavalcanti de 25 de julho de 2011, com vistas a subsidiar a instrução do processo TC 032.914/2008 0, constatou se superfaturamento de R$ 533.026,48, devido a excesso de 133.256,62 quilos de aço naval que, embora constem da planilha orçamentária, não foram utilizados na construção das pontes móveis de 45 m, do cais flutuante ou do flutuante de acesso intermediário. Em suma, os três elementos navais tiveram quantidades de aço medidas e pagas a maior. A contratada   empresa Estaleiro Rio Amazonas Ltda.   seguiu projeto executivo distinto daquele aprovado pela PMM e pelo DAQ/Dnit.

Os responsáveis pelos atestos dos serviços realizados em desacordo com o projeto executivo aprovado pela PMM e pelo DAQ/Dnit são: a fiscal do Contrato 7/2006 PMM, Srª Solange Cristina da Costa Rocha, designada pelo Decreto Municipal 13/2005 e o Secretário Municipal de Obras, Transporte e Serviços Públicos, Sr. José Bruno Simões de A. Ferreira, designado pelo Decreto Municipal 988/2009.

Quanto à responsabilidade pelo pagamento, verifica se que a Secretária Municipal de Finanças, Srª Audízia Donizete Gomes Lobo, designada pelo Decreto Municipal 991/2009, liquidou a despesa (vide 11ª medição). Entretanto, por tratar se de questões técnicas de engenharia, não é razoável esperar da referida gestora que reconheça a diferença entre as quantidades de aço exigidas em projeto e as quantidades de aço efetivamente aplicadas pela empresa Eram, atribuições estas exigidas dos servidores supracitados da Secretaria de Obras de Maués.

Ante todo o exposto, propor se á a realização de audiência dos responsáveis pelo atesto dos serviços realizados em desacordo com os projetos aprovados.

Apesar do ocorrido, entende se que a gravidade da irregularidade deve ser alterada de IG P para IG C, pelas seguintes razões:

  o Convênio 240/2005 e o Contrato 7/2006 já se extinguiram e todo o valor referente ao Convênio já foi repassado à Prefeitura Municipal de Maués, que tem dado cumprimento à medida cautelar prolatada no Acórdão 1.920/2010 TCU Plenário no sentido de não realizar novos pagamentos à contratada até o saneamento da irregularidade referente ao pagamento por quantitativos de aço não utilizados?

  ainda devem ser realizados serviços, pela empresa Eram, a fim de compatibilizar as execuções física e financeira do Contrato 7/2006 e concluir a obra?

  no caso de ocorrência de dano ao erário, ele poderá ser ressarcido em sede da tomada de contas especial, já instaurada pelo Dnit.

Por fim, observa se que o item 9.1 do Acórdão 1.920/2010 TCU Plenário, que incumbiu o DAQ/Dnit de quantificar a exata parcela já executada e apontar os serviços restantes a serem efetuados pela Eram para que a execução física corresponda aos valores pagos, ainda não foi atendido. Assim, faz se necessário prolatar nova determinação ao DAQ/Dnit, desta feita estabelecendo se prazo de sessenta dias para cumprimento. Essa determinação, além de reiterar os termos do item 9.1 do Acórdão 1.920/2010 TCU Plenário, deverá solicitar a emissão de parecer acerca da funcionalidade da obra e do atendimento às necessidades que a motivaram, haja vista o estreitamento das pontes, executadas em desacordo com o projeto original, e a redução da carga máxima por elas suportada, de 40 (plano de trabalho original) para 30 toneladas (laudo técnico entregue pelo contratado), bem como sobre a segurança de todo o empreendimento, especialmente em razão de ainda não estarem instalados, à época dos trabalhos de campo, itens como mãos francesas e olhais para cabos de segurança.

4   ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS

A   SUPERFATURAMENTO DE QUANTITATIVOS:

Constatou se superfaturamento de R$ 533.026,48, devido a excesso de 133.256,62 quilos de aço naval que, embora constem da planilha orçamentária, não foram utilizadas na construção das pontes móveis de 45 m, do cais flutuante ou do flutuante de acesso intermediário. Em suma, os três elementos navais tiveram quantidades de aço medidas e pagas a maior.

Dessa forma, abordar se á o item ‘d’ do Despacho do Relator, de 25/7/2011, que traz a seguinte determinação à 4ª Secob: ‘avalie o custo das pontes móveis e fixa executadas em desacordo com o projeto executivo integrante do contrato firmado entre a Prefeitura Municipal de Maués/AM e a empresa Estaleiro Rio Amazonas Ltda., com vistas a quantificar o eventual dano ao erário provocado pela alteração do objeto contratado, promovendo se as diligências e inspeções que se façam necessárias a essa avaliação’.

Cabe aqui uma breve explicação em relação aos projetos elaborados e aos respectivos quantitativos de aço naval. Os serviços referentes a obras navais (beneficiamento do aço em estaleiro) costumam representar mais de 80 % do montante financeiro dos portos fluviais na região amazônica. O restante está associado, principalmente, às obras civis de terminais de passageiros, calçamentos, áreas de estocagem, jardins etc.

O projeto licitado, bem como seus quantitativos, sofreram modificações entre a assinatura do Contrato 7/2006 (27/3/2006) e a efetiva execução dos serviços navais (meados de 2010). Algumas dessas mudanças foram realmente necessárias e decorreram, principalmente, da fragilidade dos estudos prévios à confecção do projeto básico e até do executivo, o que os tornou deficientes. Uma das alterações necessárias foi na locação da obra. Da forma como foi feita inicialmente, o porto teria estacas metálicas cravadas sobre um banco de pedras que fica próximo à margem do rio, o que acarretaria aumento de dificuldade de execução, refletindo nos custos e no meio ambiente, já que o maciço rochoso é protegido pelos órgãos ambientais do Estado do Amazonas (ver 1º relatório técnico e vistoria do Dnit 16 11 2006). Para evitar a cravação nas pedras, o eixo do terminal, numa alteração de projeto, foi deslocado alguns metros para a direita e a extensão das pontes metálicas também tiveram que ser ampliadas. Depois desse aumento de comprimento, verificou se, ainda, que a inclinação das pontes móveis ficaria além do máximo permitido quando o nível de água do rio estivesse muito baixo, forçando novas alterações do projeto.

Por fim, chegou se à configuração de uma ponte fixa de 80 m com mais duas pontes móveis de 45 m cada, todas com largura de 8 m (6 m de faixa de rolagem e mais 2 m de faixas de pedestres). O projeto executivo com essas dimensões e quantitativos foi aprovado pelo DAQ/Dnit por meio da Nota Técnica 156/2008 COBRAQ CGHPAQ DAQ, após a entrega de memoriais descritivos, plantas, memórias de cálculo e justificativas pela Prefeitura de Maués, por meio do Ofício 63/2008 PMM.

Ocorre que a contratada não executou as pontes em conformidade com o projeto aprovado pela Prefeitura de Maués e pelo DAQ/Dnit. As diferenças entre as pontes construídas e os projetos não se limitam à largura das mesmas. Elementos estruturais projetados para ficarem abaixo da passarela de pedestres foram construídos acima dela. Outro projeto foi utilizado. Também não foram executados importantes itens de segurança previstos até mesmo no documento que o Eram chamou de ‘as built’, mas que, na realidade, não corresponde à exata configuração da obra. Esses itens são: olhais para cabo de segurança (que prenderiam o cais flutuante à ponte móvel em casos de desprendimento deste dos aparelhos de apoio); aparelhos de apoio do tipo rolete (nas plantas constam elementos do tipo rolete, que permitem certo movimento da estrutura no sentido horizontal, sem ruptura, mas foram instalados apenas apoios rígidos); mãos francesas transversais para apoio dos mancais da ponte fixa (necessários para a segurança da estrutura que, pois sem elas as vigas transversais ficam em balanço); roldanas para os cabos de aço que ligam os guinchos às poitas, que ficam no fundo do rio, etc.

A fiscalização da prefeitura informou, à equipe do tribunal, que esses elementos serão todos instalados pelo contratado antes da entrega da obra.

No entanto, da forma como foram construídas, as pontes consumiram menor quantidade de aço do que a constante na planilha contratada. Nas pontes móveis houve sobra de 113,25 t de aço naval, no cais flutuante 15,68 t e no flutuante intermediário 4,32 t, totalizando excedente de 133,25 t. Mesmo assim, constam das medições e foram pagas as quantidades totais previstas na planilha contratada (revisada de acordo com os projetos aprovados). Essas diferenças de peso foram obtidas cotejando se os quantitativos da planilha com os presentes no documento ‘Lista de Material   Aço Processado’, de janeiro de 2011, entregue pelo estaleiro Eram. Frise se que o excesso de aço referente às pontes móveis obtido desse documento do estaleiro é muito semelhante àquele calculado pela equipe da Secex/AM no Relatório de Fiscalização 388/2010 (114,5 t). Optou se, no presente trabalho, por se adotar as quantidades de aço das pontes móveis, cais flutuante e flutuante intermediário da mesma fonte   o documento do estaleiro. A planilha ‘Superfaturamento de quantitativos’, constante do item 7.5, demonstra os cálculos realizados para se chegar ao superfaturamento de R$ 533.026,48.

O contratado chegou a argumentar que o excesso de aço medido (133,25 t) seria todo empregado em reforços adicionais à estrutura das pontes. Entretanto, esses citados reforços nunca foram previstos em projeto. Além disso, o ‘Laudo Técnico de Inspeção   duas pontes de 45 m’ que atestou a segurança e carga máxima suportada pelas pontes, datado de 11/8/2011, foi baseado em testes realizados sem esses reforços adicionais, utilizando peso de 42 t. Nem as mãos francesas transversais, que são necessárias, previstas em projeto e cuja ausência foi detectada e informada desde agosto de 2010, foram executadas pelo contratado.

Agora, após a constatação de medição a maior, o estaleiro Eram argumenta que sua experiência recomenda reforços adicionais que consumirão exatamente a quantidade de aço superfaturada. Não se observa razoabilidade no argumento. Ademais, vale destacar que após a nova configuração projetada (e aprovada), o serviço de ‘Fornecimento de materiais para estacas e estrutura de apoio das pontes’ teve seu quantitativo elevado em aproximadamente 290 t, o que mostra que a estrutura construída já é mais reforçada do que a anteriormente projetada.

No tocante ao item ‘e’ do Despacho (‘identifique os responsáveis [pelo] atesto dos serviços realizados em desacordo com o objeto contratado, bem como o responsável pelo pagamento desses serviços, caso tenha ocorrido a liquidação e pagamento dessas despesas, promovendo, em seguida, a audiência dos referidos responsáveis para que apresentem razões de justificativa para o atesto e pagamento dos mencionados serviços realizados em desacordo com o contrato;’), tem se a esclarecer que a fiscalização do contrato, realizada por profissional da prefeitura, atestou os serviços mesmo com todas as discordâncias em relação ao projeto executivo aprovado.

Não foram encontrados, nos autos de execução do contrato (por ocasião da visita à prefeitura) quaisquer documentos de ressalva ou exigência de explicações por parte da fiscalização local ao contratado antes da descoberta das desconformidades feita pela fiscalização do NFC IP4 (que presta auxílio ao DAQ/Dnit) em visita técnica de inspeção realizada em 11/8/2010. Sequer as modificações mais evidentes em relação ao projeto, como largura das pontes e presença de grandes elementos estruturais em posições diferentes, foram relatadas, o que demonstra que a fiscalização da obra, por parte da prefeitura, foi ineficiente. Os excessos de aço foram atestados e pagos nas medições 10 (dez) e 11 (onze). Até a nona medição, o valor liquidado e pago ainda era inferior ao utilizado.

Diante da execução de projeto diferente, não aprovado pelo DAQ/Dnit, essa autarquia solicitou à prefeitura a entrega de alguns documentos, como justificativas para a alteração do projeto, ‘as built’, comprovação da capacidade de carga máxima e laudo técnico das pontes garantindo sua estabilidade e segurança dos usuários (ver Ofício 396/2010 DAQ Dnit, de 14/10/2010). Ainda assim, conforme já citado, o ‘as built’ entregue, apesar de guardar correspondência com os principais elementos da estrutura executada, apresenta itens que não foram instalados e outros serviços com divergências. Por exemplo, as defensas executadas são de madeira, enquanto o ‘as built’ aponta pneus. Diferentemente dos itens de segurança que não foram instalados, elencados acima, essa divergência não representa risco à segurança, mas, de qualquer forma, ajuda a macular a credibilidade do documento apresentado pelo contratado.

É importante destacar, ainda, que o Plano de Trabalho e o Projeto Básico previam que a estrutura deveria suportar a carga de 40 t. Entretanto, o teste de carga entregue pelo Eram validou a estrutura para uma carga máxima de 30 t, embora o peso das máquinas utilizadas no ensaio tenha sido de 42 t. O resultado desses testes consta do documento ‘Laudo Técnico de Inspeção   Duas pontes de 45 m do Porto de Maués/AM’. Não foram encontrados nos autos documentos que pudessem comprovar se essa redução, após a mudança de projeto das pontes, foi analisada e validada pela prefeitura e pelo DAQ/Dnit.

Segundo membros da equipe do NFC IP4, a largura de 5 m para a pista de rolagem é suficiente e não prejudica a funcionalidade da obra, pois a largura das pontes dos demais terminais fluviais em construção no Estado do Amazonas é igual ou até um pouco inferior à das pontes de Maués. Disseram que nenhum terminal que eles acompanham possui pontes de largura maior e que não há nenhuma especificidade em Maués que exigisse largura maior. Essas informações foram obtidas por meio de entrevista em campo, já que o DAQ/Dnit ainda não se manifestou formalmente sobre as consequências das alterações provocadas pela execução das pontes seguindo projeto executivo diferente daquele previamente aprovado.

Um integrante do NFC IP4 informou, ainda, que as pontes executadas em Maués provavelmente foram baseadas nos projetos usados para as pontes de outros terminais fluviais, devido às semelhanças (seções transversais, elementos estruturais acima das passarelas de passageiros e não abaixo, disposição das vigas etc.). Outros terminais tinham projetos parecidos entre eles. A obra de Maués seria diferente das demais, mas acabou sendo executada de forma semelhante (ver Relatório de Visita Técnica de Inspeção de 1/12/2010). É possível que o estaleiro, que estava executando mais obras além da de Maués, por algum motivo, tenha optado por produzir pontes semelhantes ‘em série’.

A ponte fixa, cuja estimativa de custos também foi demandada no Despacho, foi executada com os quantitativos presentes no projeto, apesar do estreitamento da faixa de rolagem em 1 m. Esses quantitativos foram levantados pela equipe de fiscalização do NFC IP4 (que elabora os Relatórios de Visita Técnica de Inspeção, multicitados no processo TC 032.914/2008 0) e confirmados pela equipe do Tribunal.

A.1   CONCLUSÃO

O preço das pontes fixa e móveis, da forma como foi executada pelo Estaleiro Rio Amazonas Ltda., seguindo projeto executivo distinto daquele aprovado pela PMM e pelo DAQ/Dnit, foi avaliado em R$ 1.848.040,00. Com isso, foi apurado superfaturamento decorrente de excesso de quantitativos de R$ 533.026,48, devido a 133,25 toneladas de aço naval atestadas e pagas a mais.

Os responsáveis pelos atestos dos serviços realizados em desacordo com o projeto executivo aprovado pela PMM e pelo DAQ/Dnit são: a fiscal do Contrato 7/2006 PMM, Srª Solange Cristina da Costa Rocha, designada pelo Decreto Municipal 13/2005 e o Secretário Municipal de Obras, Transporte e Serviços Públicos, Sr. José Bruno Simões de A. Ferreira, designado pelo Decreto Municipal 988/2009.

Quanto à responsável pelo pagamento, verifica se que a Secretária Municipal de Finanças, Srª Audízia Donizete Gomes Lobo, designada pelo Decreto Municipal 991/2009, liquidou a despesa (vide 11ª medição). Entretanto, por tratar se de questões técnicas de engenharia, não é razoável esperar da referida gestora que reconheça a diferença entre as quantidades de aço exigidas em projeto e as quantidades de aço efetivamente aplicadas pela empresa Eram, atribuições estas exigidas dos servidores supracitados da Secretaria de Obras de Maués.

Ante todo o exposto, propor se á a realização de audiência dos responsáveis pelo atesto dos serviços realizados em desacordo com os projetos aprovados.

Destaca se, ainda, que consta do item 9.1 do Acórdão 1.920/2010 TCU Plenário determinação ao DAQ/Dnit para que esse quantifique a exata parcela já executada e estabeleça os serviços que deverão ser realizados pela contratada para que a execução física venha a corresponder aos valores já pagos. No entanto, aquele órgão até a presente data não atendeu a essa determinação. Portanto, faz se necessário a prolação de nova determinação ao DAQ/Dnit, desta feita estabelecendo se prazo de sessenta dias para cumprimento. A nova determinação, além de abranger o conteúdo do item 9.1 do Acórdão 1.920/2010 TCU Plenário, deverá contemplar a emissão de parecer sobre a funcionalidade do empreendimento e o pleno atendimento às necessidades que motivaram a sua construção, haja vista o estreitamento das pontes executadas em relação ao inicialmente previsto e a redução da carga máxima a ser suportada de 40 toneladas (plano de trabalho original) para 30 toneladas (laudo técnico entregue pelo contratado), bem como sobre a segurança das pontes, especialmente em razão de ainda não estarem instalados, à época dos trabalhos de campo, itens como mãos francesas e olhais para cabos de segurança.

B   ADIANTAMENTO DE PAGAMENTOS

No tocante à determinação contida no item ‘g’ do Despacho de 25/7/2011 do Exmº Sr. Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti (‘identifique e promova a audiência dos responsáveis pelo atesto e pelo pagamento da primeira medição apresentada pela empresa contratada para execução do objeto do Convênio 240/2005, para que apresentem razões de justificativa para o atesto e pagamento dos serviços não executados constantes da mencionada medição’), identificou se que os responsáveis pelo atesto da referida primeira medição foram a fiscal do contrato por parte da Prefeitura Municipal de Maués, Srª Solange Cristina da Costa Rocha, designada pelo Decreto Municipal 13/2005 e também o Secretário Municipal de Obras, Transporte e Serviços Públicos, Sr. Francisco de Assis Benchaya, designado pelo Decreto Municipal 12/2005. Já os responsáveis pelo pagamento foram a Secretária Municipal de Finanças, Srª Audízia Donizete Gomes Lobo, designada pelo Decreto Municipal 338/2006 e também o Secretário Municipal de Administração e Planejamento, Sr. Jackson Monteiro Martins, designado pelo Decreto 019/2005.

Considera se pertinente trazer algumas informações referentes à primeira medição do Contrato 7/2006 CML.

Conforme planilha de medição, teriam sido executados serviços que totalizariam R$ 2.297.209,08, dos quais R$ 2.057.136,18 corresponderiam a obras navais e R$ 240.072,90 a obras civis. Entretanto, além de as estruturas não estarem instaladas no local de implantação do Terminal Fluvial (Maués/AM), sequer os insumos brutos estavam presentes no Estaleiro da empresa Eram (Manaus/AM). Apenas alguns poucos serviços preliminares haviam sido executados, conforme se denota dos primeiros registros do Diário de Obras. As alegações de que o pagamento do aço naval (insumo mais significativo das obras navais, utilizado na construção do cais flutuante e das pontes móveis) fora realizado com base na encomenda do material pela contratada não merece acolhimento, tendo em vista os seguintes argumentos:

a) o fato caracterizaria adiantamento de pagamentos, o que é ilegal, pois fere os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, o art. 65, inciso II, alínea ‘c’ da Lei 8.666/1993 e o art. 38 do Decreto 93.872, de 23 de dezembro de 1986;

b) o Contrato 7/2006 CML, na cláusula décima nona, é explícito ao afirmar que o pagamento das obras e serviços contratados será efetuado de acordo com as medições mensais das obras e serviços efetivamente executados, conforme proposta comercial da contratada. Além da vedação legal, houve o descumprimento de cláusula contratual;

c) as notas fiscais emitidas pela construtora apontam o valor de R$ 918.883,63 referente a mão de obra. Se havia a simples encomenda dos insumos, tal parcela deveria ser praticamente nula. Para se ter uma ideia de tempo, em 10/6/10, mais de quatro anos depois da medição, a equipe de fiscalização do IP 4 informou em relatório que as pontes móveis ainda estavam sendo construídas no estaleiro?

d) entre os motivos para solicitação de prorrogação de prazo apresentados pela empresa Eram, do primeiro ao quinto termos aditivos ao contrato, esse último de 17/6/2008, está a demanda de tempo para aquisição de materiais para os serviços de obras navais como aço A131 para construção do terminal flutuante.

ale destacar que o valor pago na primeira medição é superior até mesmo àquele previsto no cronograma físico financeiro da época (R$ 2.041.986,13), que previa a execução completa da obra em 210 dias. Foram pagos R$ 255.222,95 além do previsto.

Segue cronologia dos acontecimentos:

27/3/2006   assinatura da Ordem de Serviços (OS)?

26/4/2006   pleito da contratada para recebimento da 1ª medição (R$ 2.297.209,08)?

3/5/2006   depósito, em conta da contratada Eram, do montante referente à 1ª medição?

18/5/2006   primeira página do Diário de Obras (D.O.) registrando o início dos trabalhos: ‘fixação das placas e locação da obra’.

Em suma, após a ordem de início dos serviços, passaram se apenas dois meses para ocorrer depósito, na conta da Eram, de aproximadamente a quarta parte do contrato, logo na primeira medição. Ocorre que, naquele momento, estava sendo realizada apenas a fixação das placas de obra e a locação da obra, ou ainda nem isso, já que o Diário de Obras registrou a primeira atividade em 18/5/2006 e o depósito na conta da Eram, referente aos R$ 2.297.209,08, foi realizado em 3 de maio de 2006.

Frise se que imagem de satélite (Google Earth) da exata localização do Porto de Maués demonstra que não havia resquício algum de obra em 7/7/2006 (item 7.4).

B.1   CONCLUSÃO

Entende se que são imputáveis tanto os responsáveis pela fiscalização da obra quanto os responsáveis pelo pagamento, já que não havia qualquer etapa de obra naval executada, nem insumos no estaleiro e, ademais, foram pagos valores que excederam até mesmo o previsto no cronograma físico financeiro, fato que não admite escusa por parte daqueles que assinaram o pagamento.

Diferentemente da irregularidade referente ao superfaturamento das quantidades de aço (pagas a mais), os responsáveis pelo pagamento da despesa na prefeitura não podem ser eximidos de culpa, já que o próprio Diário de Obras registra que em 3 de maio de 2006 a obra não havia sido iniciada (primeira marcação em 18/5/2006).

Com isso, considera se razoável que os gestores do setor de pagamentos da prefeitura tivessem conhecimento de que a obra do Terminal de Maués não tinha evolução condizente com o pagamento de um quarto do total do contrato.

Ante o exposto, propor se á a realização de audiência dos responsáveis pelo atesto e pelo pagamento da primeira medição do Contrato 7/2006 CML.

C   INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES:

Constatou se a existência de saldo de R$ 699.109,45 na conta do Convênio 240/2005 em 17/11/2011.

Foi escolhido como Relator o Exmº Sr. Ministro Augusto Sherman, tendo em vista que o despacho que motivou esta inspeção é de sua lavra.

Destaca se que cabe, também, determinar à Prefeitura Municipal de Maués que encaminhe ao Tribunal, em até quinze dias da conclusão da obra, o termo de entrega e recebimento definitivo do Terminal Fluvial.




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