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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.297/2010-0




GRUPO I - CLASSE VII - Plenário

TC-008.297/2010-0

Natureza: Representação

Interessado: Secex/TO

Unidade: Município de Araguaína/TO

Responsáveis: Valderez Castelo Branco Martins (CPF 056.983.751-00), Mahmoud Wadih Elkadi (CPF 166.266.481-87) Francelino Martins Borges (CPF 117.466.291-34), Marco Antonio Machado Junior (CPF 598.006.236-04), Alessandra A. França Alves (CPF 849.029.906-44), Leonardo Rossini da Silva (CPF 810.496.501-82), Giancarlo G. Menezes (CPF 758.221.051-49), Félix Valuar de Sousa Barros (CPF 094.853.251-34), Nourival Batista Ferreira (CPF 084.746.561-68), Fábio Levy Rocha (CPF 229.765.746-34), Walmir de Sousa Ribeiro (CPF 427.192.081-91), Construtora Central do Brasil Ltda. (CNPJ 02.156.313/0001-69)

Advogados constituídos nos autos: Ronan Pinho Nunes Garcia, OAB/TO 1.956, e Regis Antônio Caetano, OAB/TO 1.863.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO DE EQUIPE DE AUDITORIA. RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. MULTA. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Reproduzo, como parte do Relatório, instrução da Secex/TO.
I - Introdução

1. Trata-se de Representação de equipe de fiscalização, fundamentada no art. 246 do Regimento Interno do TCU, decorrente de irregularidades detectadas em contratos de repasse celebrados entre a União e o Município de Araguaína/TO, por intermédio da Caixa Econômica Federal, cujo objeto é a execução de obras de infraestrutura urbana - Pavimentação e Drenagem, todos executados pela Construtora Central do Brasil Ltda. - CCB.

2. As irregularidades foram verificadas no curso da Inspeção Conformidade registro Fiscalis 113/2010, originada no âmbito do TC 000.198/2010-2, processo de Representação que versa sobre irregularidades no Contrato de Repasse MPO/Caixa 0049396-35/97 que teve por objeto a execução de obras de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e pavimentação asfáltica no bairro Carajás, do município em epígrafe, tendo as obras sido executadas pela Construtora Central do Brasil Ltda. - CCB.

3. Destarte, a presente Representação refere-se aos seguintes contratos de repasse:



nº Siafi

nº Original

Objeto

Órgão Superior

Valor (R$)

542901

0187.467-73/2005

Obras de infraestrutura urbana em municípios de médio e grande porte obras de desenvolvimento urbano em municípios estado do Tocantins autorizado pelo oficio mcidades n 2323 2005

Ministério das Cidades

7.800.000,00

595336

0226.764-17/2007

Obras de infraestrutura urbana ruas e avenidas de Araguaína/TO

Ministério das Cidades

1.950.000,00

607728

0242.051-27/2007

Obras de infraestrutura urbana em municípios de médio e grande porte

Ministério das Cidades

6.921.600,00

629643

0265.032-76/2008

Pavimentação terraplenagem drenagem e galerias de águas pluviais

Ministério das Cidades

4.943.600,00

628307

0257.400-65/2008

Obras de reconstrução de terraplenagem e pavimentação em tratamento superficial duplo

Ministério das Cidades

3.657.900,00










Total

25.273.100,00

4. Em relação aos contratos de repasse acima, foram analisados os seguintes processos licitatórios e contratos:

4.1 Concorrência nº 002/2005 (fls. 379/404, anexo 1, vol. 2), realizada no dia 29/12/2005. Tinha por objetivo a contratação de empresa de engenharia para execução de serviços de pavimentação, meio fio, drenagem e obras complementares em vias urbanas do Município de Araguaína/TO e valor estimado de R$ 9.483.269,62.

4.2 Contrato 026/2006 (fls. 416/438, anexo 1, vol. 2), celebrado entre a Prefeitura de Araguaína e a empresa Construtora Central do Brasil - CCB, vencedora da Concorrência nº 02/2005, no valor de R$ 9.483.269,62, cujo objeto é a execução pela contratada, sob o regime de execução indireta de empreitada por preço unitário, dos serviços de pavimentação e drenagem de vias urbanas no Município de Araguaína/TO.

4.2.1 O Contrato 026/2006 teve 2 aditivos, sendo que o segundo aditivo (fl. 449/451, anexo 1, vol. 2) alterou o valor que a Prefeitura de Araguaína pagaria à contratada para R$ 11.571.132,01. Os recursos para execução do Contrato 026/2006 foram provenientes dos contratos de repasse 0187.467-73/2005 e 0226.764-17/2007.

4.3 Concorrência nº 02/2008 (fls. 456/501, anexo 1, vol. 2), realizada em 21/02/2008, a qual tinha por objetivo a contratação de empresa de engenharia para execução de serviços de terraplanagem, pavimentação, obras de arte especiais e drenagem no Município de Araguaína/TO, com valor estimado de R$ 54.517.680,04.

4.4 Contrato 244/2008 (fls. 524/540, anexo 1, vol. 2), celebrado entre a Prefeitura Municipal de Araguaína e a empresa Construtora Central do Brasil - CCB, vencedora da Concorrência nº 02/2008, no valor de R$ 51.178.344,68, cujo objeto é a execução pela contratada, sob o regime de execução indireta de empreitada por preço unitário, dos serviços de pavimentação e drenagem de vias urbanas no Município de Araguaína/TO.

4.4.1 Os recursos para a execução do Contrato 244/2008 decorrem dos contratos de repasse 0242.051-27/2007, 0265.032-76/2008 e 0257.400-65/2008.

4.5 Vale destacar que embora tenha sido feita uma análise documental de todos os contratos de repasse supracitados, a verificação in loco das obras restringiu-se aos contratos 0187.467-73/2005 e 0265.032-76/2008, conforme anexo fotográfico de fls. 13/23, v.p.

II - Irregularidades Detectadas

5. Ausência de Parcelamento do Objeto da Licitação

5.1 A Concorrência nº 002/2005 apresentava objeto divisível, uma vez que as obras seriam executadas em diversos setores da cidade, conforme relação de vias a receberem pavimentação e alterações (fls. 19/55, anexo 1, v.p.), totalizando mais de 300.000,00 m2 de área a ser pavimentada.

5.2 Com efeito, a obra poderia ter sido licitada em lotes, dividindo-se a cidade em regiões, com vistas a ampliar o universo de licitantes. Nessa linha, um indício de que houve restrição à competitividade é o fato de que apenas a Construtora Central do Brasil Ltda. - CCB, compareceu à sessão de julgamento das propostas, conforme ata de julgamento (fls. 405, anexo 1, vol. 2).

5.3 A ausência de parcelamento mostra-se ainda mais evidente em relação à concorrência nº 02/2008; o elevado valor estimado da contratação de R$ 54.517.680,04, com uma área de 842.800 m2 a ser pavimentada e 140.000 m2 de recapeamento, também ensejaria seu parcelamento em lotes. Novamente, apenas a Construtora Central do Brasil Ltda. compareceu à sessão de julgamento.

5.4 Assim, entendemos que houve ausência de parcelamento da licitação, com consequente restrição à competitividade, consubstanciada na presença de apenas um licitante em ambos os certames citados. Destarte, os procedimentos contrariam a súmula TCU 247 que preconiza:

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

6. Projetos Básicos Deficientes

6.1 Outra irregularidade encontrada foi a deficiência dos projetos básicos presentes nas licitações nº 002/2005 e 002/2008. Os projetos constantes nos processos licitatórios não possuem um nível de detalhamento e precisão adequados, faltando itens essenciais como o projeto de drenagem e terraplanagem. Essa informação é corroborada pela Própria Caixa Econômica Federal que em email de comunicação da GIDURPM (fls. 354/355, anexo 2, vol. 2) relata, a respeito do Contrato de Repasse nº 0187.467-73/2005:

Nesse meio tempo, vários contatos dos técnicos desta Gidur foram feitos com os da PM de Araguaína, visando acertar detalhes dos projetos, que basicamente estavam incompletos, pois não foram apresentados os projetos de drenagem - apenas a indicação que a mesma seria feita, sem apresentar detalhes - nem projeto de terraplanagem, contendo cortes transversais e longitudinais das vias, de modo a conferirmos o movimento de terra.’

O material apresentado pela PM de Araguaína, contém muitas inconsistências, já relatadas em conversas telefônicas por meio de ofício 0771/2006/GIDURPM de 11/05/2006.’ [destaques nossos].

6.2 Ainda em relação ao Contrato de Repasse nº 0187.467-73/2005, o Ofício 1649/2006/Gidur/PM de 31/10/2006 (fls. 352/353, anexo 2, vol. 2) relata que entre as pendências a serem sanadas estão:

Apresentar croquis com o trajeto e a distância percorrida entre cada setor e o bota-fora e entre cada setor e a jazida, conforme previsto nas especificações técnicas, assinadas pelos RT’ s responsáveis pela execução e fiscalização.’

6.3 Além dos relatos da Caixa Econômica, as várias alterações de projeto, incluindo das ruas a serem pavimentadas, demonstram a insuficiência do detalhamento dos projetos básicos, que, vale lembrar, é item obrigatório num processo de licitação de obras e serviços, devendo fundamentar-se em estudos técnicos atualizados e conter descrição pormenorizada do objeto, dos custos, do pagamento e da fiscalização do contrato.

6.4 Nesses termos, a Prefeitura de Araguaína contrariou a jurisprudência desta Corte de Contas consubstanciada, por exemplo, no Acórdão 2561/2004 - Segunda Câmara, in verbis:



9.3.8. em suas licitações, promova detalhamento do objeto com nível de precisão adequado, com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, possibilitando a avaliação dos custos e da definição dos métodos de execução dos serviços, conforme preceitua o art. 6º, inciso IX, do da Lei 8.666/93;

7. Exigência de Profissional no quadro permanente na data da licitação

7.1 O Edital de Concorrência nº 002/2005 traz em seu item 5.1.4, ‘c’, a obrigatoriedade de a empresa licitante possuir em seu quadro permanente, na data da licitação, profissional de nível superior, detentor de Certidão de Acervo Técnico por execução de obras de características semelhantes às do objeto do certame.

7.2 O Edital nº 02/2008, no mesmo item, ainda exige que o profissional esteja no quadro permanente da empresa 30 dias antes da data da licitação. Tal exigência pode ser entendida como uma restrição à competitividade do certame, já tendo sido objeto de determinação pelo TCU segundo o Acórdão TCU 2297/2005 - Plenário, in verbis:

10. A exigência de que as empresas concorrentes possuam vínculo empregatício, por meio de carteira de trabalho assinada, com o profissional técnico qualificado mostra-se, a meu ver, excessiva e limitadora à participação de eventuais interessados no certame, uma vez que o essencial, para a Administração, é que o profissional esteja em condições de efetivamente desempenhar seus serviços no momento da execução de um possível contrato. Em outros termos, o sujeito não integrará o quadro permanente quando não estiver disponível para prestar seus serviços de modo permanente durante a execução do objeto do licitado.

11. A regra contida no artigo 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93, não pode ser tomada em caráter absoluto, devendo-se sopesá-lo diante dos objetivos que se busca alcançar com a realização das licitações, quais sejam, a garantia de observância ao princípio da isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.

12. Assim, se o profissional assume os deveres de desempenhar suas atividades de modo a assegurar a execução satisfatória do objeto licitado, o correto é entender que os requisitos de qualificação profissional foram atendidos. Não se pode conceber que as empresas licitantes sejam obrigadas a manter profissionais de alta qualificação, sob vínculo empregatício, apenas para participar da licitação, pois a interpretação ampliativa e rigorosa da exigência de vínculo trabalhista se configuraria como uma modalidade de distorção.

13. Atender, no caso em tela, à letra fria desse dispositivo, sem considerar os objetivos da Administração e os limites de exigência de qualificação técnica, suficientes para a garantia do cumprimento das obrigações, seria desbordar para o formalismo que se basta em si mesmo, sem ter em vista qualquer outro objetivo consentâneo com o interesse público. [destaques nossos].

8. Índice de Liquidez Contábil Exagerado

8.1 Os editais de Concorrência nº 02/2005 e nº 02/2008 exigem no item 5.1.3, referente à Qualificação Econômico-Financeira, que as licitantes tenham Índice de Liquidez Geral (ILG) e Índice de Liquidez Corrente (ILC) ≥ 2,5.

8.2 Segundo o item 4.2.4 do Acórdão TCU 2028/06, 1ª Câmara, tal valor (2,5) é considerado muito elevado face a doutrina contábil corrente, infringindo o art. 31, § 1º e § 5º da Lei 8.666/93.

9. Responsabilização

9.1 Em relação às irregularidades descritas nos itens 5 a 8, os responsáveis podem ser agrupados segundo o ano das licitações conforme a seguir:



9.2 Concorrência 002/2005

9.2.1 Irregularidades: i) Ausência de Parcelamento do Objeto da Licitação; ii) Projetos Básicos Deficientes; iii) Exigência de Profissional Permanente no quadro; iv) Índice de liquidez Contábil Exagerado.

9.2.2 Responsáveis:


Responsável

Cargo

Conduta / Nexo Causal

Valderez Castelo Branco Martins

ex Prefeita de Araguaína

Homologou/Adjudicou a Concorrência 002/2005 (fls. 407/408, anexo 1, vol. 2), mesmo com os vícios apontados nos itens 5 a 8.

Alessandra A. França Alves

Procuradora da Fazenda Pública

Assinou o Parecer Jurídico nº 610/2005 (fls. 411/414, anexo 1, vol. 2) certificando que foram atendidos os critérios de publicidade, isonomia, escolha da melhor proposta e demais princípios do art. 3º da Lei 8.666/93, mesmo com os vícios apontados nos itens 5 a 8.

Leonardo Rossini da Silva

Procurador Geral do município

Aprovou o Parecer Jurídico nº 610/2005, mesmo com os vícios apontados nos itens 5 a 8.

Mahmoud Wadih Elkadi

Presidente da Comissão de Licitação

Subscreveu o Edital nº 002/2005.

Francelino Martins Borges

Secretário da Comissão de Licitação

Subscreveu o Edital nº 002/2005.

Marco Antonio Machado Junior

Membro Suplente da Comissão de Licitação

Subscreveu o Edital nº 002/2005.

9.3 Concorrência 002/2008

9.3.1 Irregularidades: i) Ausência de Parcelamento do Objeto da Licitação; ii) Projetos Básicos Deficientes; iii) Exigência de Profissional Permanente no quadro; iv) Índice de liquidez Contábil Exagerado.

9.3.2 Responsáveis:


Responsável

Cargo

Conduta / Nexo Causal

Valderez Castelo Branco Martins

ex Prefeita de Araguaína

Homologou/Adjudicou a Concorrência 002/2008 (fl. 512, anexo 2, vol. 2), mesmo com os vícios apontados nos itens 5 a 8.

Giancarlo G. Menezes

Procurador Administrativo

Assinou o Parecer Jurídico nº 64/2008 (fls. 513/515, anexo 1, vol. 2) certificando que foram atendidos os critérios de publicidade, isonomia, escolha da melhor proposta e demais princípios do art. 3º da Lei 8.666/93, mesmo com os vícios apontados nos itens 5 a 8.

Leonardo Rossini da Silva

Procurador Geral do município

Aprovou o Parecer Jurídico nº 64/2008, mesmo com os vícios apontados nos itens 5 a 8.

Mahmoud Wadih Elkadi

Presidente da Comissão de Licitação

Subscreveu o Edital nº 002/2008.

Francelino Martins Borges

Secretário da Comissão de Licitação

Subscreveu o Edital nº 002/2008.

Marco Antonio Machado Junior

Membro Suplente da Comissão de Licitação

Subscreveu o Edital nº 002/2008.

10. Numeração e Organização Deficiente dos Processos

10.1 Os processos administrativos da Prefeitura de Araguaína contendo os documentos dos contratos de repasse 0187.467-73/2005 e 0226.764-17/2007, entre outros analisados, apresentam folhas soltas e sem numeração, contrariando tanto o art. 38 da Lei 8.666/93, quanto a declaração feita pelo prefeito, quando da prestação de contas final de cada contrato de repasse, de que a documentação relativa aos mesmos encontra-se arquivada em boa ordem (fls. 15, 110, anexo 1, v.p.).

10.2 O Tribunal já tem posição firmada quanto à organização dos processos, conforme Decisão 1090/2001 - Plenário:

8.2. determinar ao DNER, com fulcro no art. 43, I, da Lei 8.443/92, que:

[...]

f) passem a organizar a autuação, constituição, numeração dos processos relativos a procedimentos licitatórios, pagamento de contratados, boletins de medição, termos aditivos, etc. em obediência ao art. 40, caput, da Lei 8.666/93;

10.3 Responsabilização

10.3.1 Em relação aos responsáveis pela numeração e organização deficiente dos processos, temos o seguinte:





Responsável

Cargo

Conduta / Nexo Causal

Félix Valuar de Sousa Barros

Prefeito de Araguaína

Ter assinado a declaração (fl. 110 anexo 1, v.p.) de que a documentação relativa ao contrato de repasse nº 226.764-17/2007 encontrava-se arquivada em boa ordem.

Valderez Castelo Branco Martins

ex Prefeita de Araguaína

Ter assinado a declaração (fl. 15 anexo 1, v.p.) de que a documentação relativa ao contrato de repasse nº 187.467-73/2005 encontrava-se arquivada em boa ordem.

11. Baixa qualidade das obras

11.1 Durante as visitas in loco aos locais das obras objeto dos contratos de repasse nº 0187.467-73/2005 e 0265.032-76/2008, conforme roteiro dado pela listagem das ruas a receberem pavimentação (fls. 19/55 e 249/251, anexo 1), a equipe de fiscalização constatou os seguintes problemas relacionados à baixa qualidade na execução dos serviços, todos registrados no anexo fotográfico (fls. 13/23, v.p.):

11.1.1 Espessura da camada asfáltica menor que a especificação mínima de projeto de 2,5cm para o TSD.

11.1.2 Agregado Soltando.

11.1.3 Buracos.

11.2 Os problemas acima foram constatados nos seguintes setores/ruas:

11.2.1 Setor Jardim das Flores: Rua dos Ibispos.

11.2.2 Setor Céu Azul: Rua Joinville e Rua Lontra.

11.2.3 Setor Araguaína Sul: Rua dos Buritis.

11.2.4 Setor Vila Bragantino: Rua dos Mecânicos, Rua dos Médicos e Rua Rita de Cássia.

11.2 Em relação ao problema 11.1.1, de acordo tanto com o projeto de terraplenagem, pavimentação, sinalização e drenagem de águas pluviais (fls. 57/93, anexo 1, v.p.), como com o Memorial Descritivo e Especificações Técnicas para Obra de Pavimentação Asfáltica e Drenagem (fls. 128/129, anexo 1, v.p.), ambos feitos para diversos setores do Município de Araguaína, a camada asfáltica de TSD deveria ter uma espessura mínima de 2,5 cm, o que não foi verificado pela equipe de fiscalização que, aproveitando os buracos preexistentes no pavimento das ruas visitadas, mediu em vários pontos a espessura da camada de TSD, a qual apresentou, em média, 2,0 cm.

11.3 Quanto à presença em vários pontos de agregado (brita) solto, problema 9.1.2, sobre o pavimento, este fato foi, inclusive, relatado pelos técnicos da Caixa Econômica Federal no Relatório de Acompanhamento de Engenharia (RAE) de fls. 301/317, anexo 1,vol. 1 referente ao contrato de repasse nº 0265.032-76/2008, in verbis:

em determinados trechos da Rua 7, Rua Lontra, Rua dos Professores e Rua dos Médicos, o pavimento apresenta grande quantidade de brita zero solta, não sendo possível identificar se o material solto é devido ao excesso de brita zero ou pela ausência de material ligante, sendo acordado com a empreiteira e fiscalização que nestas ruas serão retiradas amostras do pavimento para análise de laboratório e emissão de laudo de taxa de agregados e material betuminoso, que deverá vir assinado pela fiscalização da obra.[destaque nosso]

Vale frisar que não foi encontrado no processo o referido laudo acerca da taxa de agregados.

11.4 O problema 11.1.3, buracos no pavimento, foi detectado em praticamente todas as ruas visitadas. No entanto, a Rua dos Buritis, no setor Araguaína Sul, apresenta uma situação crítica, conforme fotos (fls. 16/17, v.p.), o que pode ensejar o refazimento da camada de asfalto nesse trecho.

11.5 Outra rua com sérios danos ao pavimento é a Rua dos Mecânicos (fls. 18/19, v.p.), no setor Vila Bragantino, na qual há um grande trecho do asfalto destruído, provavelmente devido à água de chuva, podendo a falha se propagar pela rua.

11.6 A Rua Rita de Cássia, apesar de ter tido os trabalhos de pavimentação concluídos recentemente, apresentou buracos e uma quantidade significativa de agregado solto, conforme registro fotográfico.

11.7 O TCU já se manifestou quanto à necessidade de observância da qualidade das obras públicas, determinando ao Dnit, por meio do Acórdão 938/2003-Plenário, que:



9.1.3 - observe as normas legais, regulamentares e contratuais relativas à responsabilidade das empresas projetistas, supervisoras e construtoras pela qualidade das obras rodoviárias, consoante, especialmente, os arts. 69 e 70 da Lei 8.666/93 e 618 do Código Civil, exigindo, sempre que necessária, a reparação de defeitos ou a devolução de valores pagos por serviços mal executados;


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