O ciclo das políticas públicas clarice Seixas Duarte I – Introdução



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O CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Clarice Seixas Duarte*



I – Introdução

As políticas públicas constituem um tema que vem sendo cada vez mais debatido no âmbito jurídico. O estudo a respeito do que fazem os governantes, por que o fazem e as consequências daí advindas1 desperta o interesse dos acadêmicos do Direito e de seus aplicadores. Para entender este fenômeno, é preciso partir do estudo sobre este conceito, que não é restrito à área jurídica, mas com ela está intimamente relacionado.

No contexto de um Estado Social e Democrático de Direito2, modelo adotado pela Constituição Federal Brasileira de 1988, a ação dos Poderes Públicos é especialmente relevante para se atingir objetivos coletivos transformados em princípios e regras juridicamente vinculantes. Há, aí, forte preocupação com uma adequada e justa distribuição e redistribuição dos bens socialmente produzidos, com a meta de redução das desigualdades e realização da justiça social. O Estado assume a tarefa de proporcionar prestações necessárias e serviços públicos adequados para o pleno desenvolvimento da personalidade humana por meio da realização de fins materiais. Para cumprir os ideais do modelo de Estado Social, a ação dos governantes deve ser racional e planejada, o que ocorre por meio da elaboração e implementação de políticas públicas.

As políticas públicas, definidas como programas de ação governamental3 voltados à concretização dos direitos fundamentais4, envolvem a atividade de planejamento, a regulação de comportamentos, a organização da burocracia estatal, a distribuição de benefícios, a tomada de impostos.5 E, muitas vezes, envolve tudo isso num processo complexo e dinâmico.

Este trabalho tem como objetivo contribuir para a ampliação do debate e da reflexão sobre o conceito de políticas públicas, de modo que, consequentemente, as decisões judiciais que envolvem disputas sobre a sua efetivação possam ser avaliadas pelo Judiciário de acordo com uma nova perspectiva, calcada em parâmetros objetivos. Para tanto, é preciso compreender a complexidade deste conceito, tanto no que se refere aos elementos que o compõem, como às suas etapas de realização – da elaboração e planejamento à implementação, avaliação e fiscalização, passando por decisões sobre escolha de prioridades e alocação de recursos. Com isso, pretende-se contribuir para que, nos casos concretos, haja melhores subsídios para fundamentar as decisões judiciais que envolvem a efetivação das políticas públicas.6

II – O conceito de políticas públicas

Mas, afinal, será que é possível falar em um conceito jurídico de políticas públicas? À luz da definição proposta por Maria Paula Dallari Bucci:

Política pública é o programa de ação governamental que resulta de um conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

Como tipo ideal, a política pública deve visar à realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados.7

A política pública, de acordo com esta concepção, está voltada à realização de direitos por meio de arranjos institucionais que se expressam em programas de ação governamental complexos. Trata-se de uma série de estratégias para fomentar o uso racional dos meios e recursos postos à disposição dos Poderes Públicos para desempenhar as tarefas próprias do Estado Social e Democrático de Direito.

Uma coisa é certa: para compreender o conceito de políticas públicas, não basta apenas estudar as instituições jurídicas8; é necessário estudar o processo político de tomada de decisões e os requisitos necessários para a sua legitimidade. É preciso levar em consideração as causas (ou fundamentos) e consequências (resultados) da ação governamental. Como são tomadas as decisões sobre as prioridades de ação governamental? Como justificar tais escolhas? De que parâmetros partir? Quem deve participar deste processo? Estas são algumas das questões que serão desenvolvidas neste artigo.

Uma primeira observação importante para a compreensão do conceito refere-se ao fato de uma determinada política não poder ser considerada pública a menos que seja adotada por uma instituição governamental. Entretanto, pode acontecer que uma iniciativa bem-sucedida oriunda da sociedade civil acabe incorporada pela Administração Pública e sendo por ela implementada na forma de uma política pública voltada à concretização de um determinado direito. Neste caso, quando houver senão a iniciativa, pelo menos a chancela do Estado, a política se transforma em pública e, como tal, adquire algumas notas distintivas, conforme a seguir explicitado.

Segundo Dye, as instituições governamentais dão às políticas públicas pelo menos três características: legitimidade, universalidade e coercitividade.9 Vejamos o que significa cada uma destas noções.

Para ser considerada legítima, uma política pública deve derivar, necessariamente, de obrigações juridicamente vinculantes, previstas seja na Constituição Federal, nos documentos internacionais de proteção dos direitos humanos ratificados pelo Brasil ou, até mesmo, nas leis infraconstitucionais. Eis aí o seu fundamento de validade, como não poderia deixar de ser no contexto de um Estado de Direito.10

É preciso deixar claro que o chamado marco regulatório (o conjunto de leis que disciplinam uma determinada área do Direito) não esgota a política pública. A lei é uma das formas de expressão jurídica da política pública11, mas esta, para tornar-se realidade, demanda uma série de outras medidas, como a criação de órgãos, a celebração de convênios, a contratação de pessoal, a decisão sobre a alocação de recursos etc. É preciso que exista a combinação de um conjunto extremamente heterogêneo de medidas do ponto de vista jurídico, administrativo, financeiro etc. Daí resulta a dificuldade, na opinião de Maria Paula Dallari Bucci, de se formular um conceito estritamente jurídico de política pública.12

O fato é que é na Constituição Federal que se encontra a estrutura institucional fundamental que deve guiar o Poder Público na realização de políticas públicas, conferindo-lhes legitimidade. Lá é que estão as diretrizes básicas que devem ser adotadas pelo governo para a realização dos objetivos ditos socialmente relevantes. Lá é que estão também os princípios e regras sobre separação de poderes, repartição de competências entre os entes da Federação, além da determinação das situações e condições em que se exige a participação popular no processo de tomada de decisões políticas.

Vale destacar, ainda, a obrigatoriedade de uma série de dispositivos legais que disciplinam as condições de fruição dos direitos fundamentais, dando maior concretude às normas constitucionais sobre a matéria, como é o caso do Estatuto da Criança e do Adolescente, do Estatuto do Idoso, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, dentre outros.

De outro lado, as políticas, quando são realmente públicas, são extensíveis a todos, ao menos todos que fazem parte de um determinado grupo ou setor vulnerável dentro da sociedade a justificar um atendimento prioritário.13 Outras formas de intervenção orquestradas pela sociedade civil – organizações não governamentais, igrejas, instituições privadas ou corporativas – não têm a obrigatoriedade de atingir a todo um setor ou a todos em geral, não possuindo, portanto, necessariamente, caráter universal.

Aqui é necessário fazer uma ressalva. Num contexto em que a necessidade de ação para efetivar direitos abstratamente previstos é enorme e os recursos são finitos, é preciso tomar decisões sobre a escolha de prioridades. No modelo de Estado Social, a elaboração de políticas públicas voltadas prioritariamente para o atendimento de grupos ou setores marginalizados se justifica em função dos seus objetivos fundamentais, notadamente a redução das desigualdades existentes na sociedade.

No que se refere à característica da coercibilidade, ela significa que, se os parâmetros lançados por uma determinada política pública forem violados pelos cidadãos, os mesmos estarão sujeitos a sanções por parte do Estado. Isso porque ela deriva, como acima afirmado, de normas jurídicas dotadas de caráter vinculante.

O que é preciso deixar claro é que a consagração dos direitos sociais na Constituição Brasileira (e em outras constituições) traz consequências jurídicas importantes, notadamente a vinculação dos Poderes Públicos às políticas públicas que constituem objeto primário de tais direitos.14 Tal vinculação gera a necessidade de ação por parte do Estado de forma coordenada por meio da implementação de programas que envolvem a combinação de processos de natureza distinta, conforme acima mencionado, transcendendo o âmbito restrito do Direito, mas com ele se relacionando.15

Estamos falando da noção de política pública entendida como uma forma de concretizar direitos composta de diversos elementos e etapas, combinando fatores jurídicos, econômicos, políticos etc. Examinemos o que isso significa.

III – Os elementos das políticas públicas

A proposta de conceituação de políticas públicas desenvolvida por Maria Paula Dallari Bucci destaca pelo menos quatro elementos essenciais para a configuração desta noção complexa: ação, coordenação, processo e programa.

Normalmente, as decisões judiciais que envolvem a efetivação de políticas públicas não levam em conta a presença ou ausência destes aspectos nas iniciativas governamentais por elas julgadas. Todavia, entende-se que a análise de tais elementos pode contribuir para a utilização de parâmetros objetivos para se avaliar a atuação dos Poderes Públicos voltada à realização de direitos fundamentais, especialmente os de caráter social.

Vejamos, então, em que consistem tais elementos.

3.1 Ação:

A política pública surge toda vez que o Estado é incitado a agir: planejar o desenvolvimento nacional, organizar um serviço público, construir escolas, hospitais, contratar pessoal, investir recursos para a melhoria de determinados índices sociais etc. Como foi dito acima, num Estado Social e Democrático de Direito, tal ação deve estar voltada para a realização de objetivos coletivos, notadamente a redução das desigualdades existentes na sociedade e a produção de justiça social.

As políticas públicas constituem objeto por excelência dos direitos sociais. Estes, por sua vez, têm como foco, como núcleo essencial, um conjunto de prestações de natureza positiva, fática ou jurídica. As prestações de natureza fática são os bens concretos produzidos e fornecidos pelo Estado, tais como os serviços públicos de saúde e educação, por exemplo.

Já as prestações de natureza jurídica são as normas necessárias para a regulamentação dos direitos previstos abstratamente na Constituição, fornecendo condições específicas para a fruição de tais direitos.

Tanto as prestações de natureza fática como as prestações de natureza jurídica são importantes para o delineamento dos sistemas públicos que organizam a atividade estatal necessária para a concretização dos direitos sociais.

3.2 Coordenação:

As políticas públicas são compostas por “programas de ação governamental articulados entre si”, envolvendo a participação de diversos Poderes (especialmente o Legislativo e o Executivo), esferas da Federação (União, Estados e Municípios) e órgãos de governo (Ministérios, Secretarias, Conselhos de Direitos das mais diversas áreas etc.). Para evitar duplicidade de iniciativas e desperdício de recursos públicos, deve haver articulação entre as iniciativas destes diferentes órgãos e setores, de forma a garantir uma adequada repartição de recursos, encargos e responsabilidades.
Outro ponto importante consiste na abordagem multidisciplinar das diversas questões a serem enfrentadas, pois há maiores chances de se chegar a uma solução adequada para a resolução de um mesmo problema quando se somam as contribuições de diferentes áreas do conhecimento.
Há que se considerar o fato de que um mesmo problema ou desafio a ser enfrentado por meio da implementação de políticas públicas envolve diferentes perspectivas. Por exemplo: uma política pública voltada à diminuição da taxa de evasão escolar em uma determinada região precisa levar em conta as peculiaridades dos setores ou grupos sociais mais afetados, que têm maiores dificuldades de acesso e permanência na escola, o que pode envolver a consideração a respeito, por exemplo, de questões de raça, gênero, etnia, condição social etc., cada qual exigindo uma forma de tratamento específica. Daí resulta a necessidade de combinação de iniciativas de diferentes secretarias ou ministérios, por exemplo.

Já a participação dos diferentes Poderes da República decorre da necessidade de, no bojo do processo de formulação de uma política pública, serem criadas leis que cristalizem as diretrizes, os princípios, os órgãos responsáveis pela implementação da referida política, sem falar na previsão das fontes de recursos para financiamento da mesma, com a criação, por exemplo, de um fundo específico. Tal processo, assim como a realização do planejamento, conforme previsto no art. 174 da CF/88, demanda a iniciativa do Legislativo.

O Executivo também tem papel de destaque no processo de efetivação das políticas públicas. Ele vai ser chamado a aprovar as leis de iniciativa do Legislativo, além de elaborar os projetos de leis orçamentárias necessários para a efetivação do planejamento. Aí entra, mais uma vez, a participação do Legislativo, que deverá aprovar os projetos de leis orçamentárias feitos pelo Executivo, verificando se de fato priorizam a implementação dos direitos fundamentais constitucionalmente previstos, sempre de modo racional e planejado. Note-se que a necessidade de articulação entre os diferentes Poderes Públicos é fundamental para o êxito das políticas formuladas em uma esfera e implementadas por outra.

Já a participação dos diferentes entes da Federação é questão que envolve muita polêmica, pois, apesar das regras sobre a repartição de competências constitucionalmente delineadas, muitas vezes não é fácil identificar quem é o responsável direto por prover um determinado serviço e a quem acionar em caso de insuficiência. Trata-se do famoso jogo do “empurra-empurra”.

O fato é que, diante da presença de múltiplos agentes em ação simultaneamente e de diversos focos de interesse por trás da abordagem de um mesmo problema, a necessidade de articulação das políticas públicas entre si é imprescindível. Para tanto, deve haver a coordenação não apenas entre os entes da Federação para garantir repartição de recursos, encargos, responsabilidades, como acima mencionado, mas também entre outros níveis, como, por exemplo, entre o Estado e os particulares. No caso dos serviços públicos de saúde e educação, por exemplo, o setor privado está autorizado a ele próprio prover determinadas prestações à população, desde que obedeça aos parâmetros, princípios e diretrizes do sistema público respectivo. Deve, portanto, atuar de forma coordenada com o setor público.

No processo de formulação e implementação de políticas públicas, destaca-se, ainda, a possibilidade de articulação entre os Estados e organismos internacionais, como é o caso das agências de fomento de direitos humanos da Organização das Nações Unidas (ONU), dentre as quais podemos citar a Organização Mundial de Saúde (OMS) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Tal coordenação permite a cooperação na realização de determinados projetos, especialmente nos países mais carentes.

3.3 Processo:

A concretização de uma política envolve processos de natureza administrativa, orçamentária, legislativa etc., razão pela qual, como já foi claramente mencionado, as políticas públicas constituem um tema que ultrapassa a esfera do Direito, embora com ele estejam relacionadas.

Deve-se frisar uma peculiaridade do complexo processo de implementação das políticas públicas como um todo: a necessidade de abertura à participação popular, fundamental para a legitimidade da tomada de decisões políticas em um Estado Democrático de Direito. Tal participação pode ocorrer tanto de forma direta quanto indireta (CF, art. 1º, parágrafo único).

A própria Constituição prevê uma série de mecanismos para que os interessados e beneficiários dos serviços que envolvem uma determinada política possam se manifestar, intervindo na determinação dos objetivos e escolhas de meios para a efetivação das políticas a partir de suas necessidades concretas.

Outro ponto a ser considerado é a dimensão temporal das políticas públicas. Os direitos sociais, à luz do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC)16, são direitos de implementação progressiva. Isso significa que eles não podem ser realizados integralmente todos de uma vez, mas que devem ser realizados esforços contínuos para se ampliar, gradativamente, a cobertura de um determinado serviço ou obter a ampliação de seus destinatários.17

É por isso que se diz que da obrigação de realização progressiva dos direitos sociais decorre a chamada “cláusula de proibição do retrocesso social”, que pressupõe, de um lado, a gradação da sua aplicação e, de outro, a obrigação do Estado de melhorar continuamente o exercício e o gozo dos direitos, evitando que seja reduzido o nível de proteção alcançado.18

Mas a proibição do retrocesso social não decorre exclusivamente do Sistema Internacional de Proteção dos Direitos Humanos. Ela também está presente, ainda que de modo implícito, no sistema constitucional brasileiro, decorrendo de muitos de seus princípios, tal como afirma Ingo Sarlet:

Assim, a proibição do retrocesso assume (como parece ter sido suficientemente fundamentado) feições de verdadeiro princípio constitucional fundamental implícito, que pode ser reconduzido tanto ao princípio do Estado de Direito (no âmbito da proteção da confiança e da estabilidade das relações jurídicas inerentes à segurança jurídica), quanto ao princípio do Estado Social, na condição de garantia da manutenção dos graus mínimos de segurança social alcançados, sendo, de resto, corolário da máxima eficácia e efetividade das normas de direitos fundamentais sociais e do direito à segurança jurídica, assim como da própria dignidade da pessoa humana.19

Deste princípio constitucional fundamental implícito resulta que o núcleo essencial dos direitos sociais já implementado pelo legislador infraconstitucional (e pelos demais órgãos do Poder Público, quando for o caso) está protegido contra medidas estatais que atentem contra a sua manutenção, sem que sejam observados os pressupostos exigidos para tanto, constituindo mesmo um limite à atuação do Estado. Na síntese de Canotilho:

O princípio da proibição de retrocesso social pode formular-se assim: o núcleo essencial dos direitos sociais já realizado e efectivado através de medidas legislativas (“lei de segurança social”, “lei do subsídio de desemprego”, “lei do serviço de saúde”) deve considerar-se constitucionalmente garantido, sendo inconstitucionais quaisquer medidas estaduais que, sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios, se traduzam na prática numa “anulação”, “revogação” ou “aniquilação” pura e simples desse núcleo essencial. A liberdade de conformação do legislador e inerente reversibilidade têm como limite o núcleo essencial já realizado.20

Note-se que, além da dimensão negativa que confere aos direitos sociais (constituindo limite jurídico à atuação do legislador), o princípio da proteção contra o retrocesso social tem, ainda, uma dimensão positiva, gerando “uma obrigação de prossecução de uma política congruente com os direitos concretos e as expectativas subjectivamente alicerçadas”.21

Daí a importância do estabelecimento de metas que permitam o planejamento de avanços na concretização do direito ao longo do tempo, metas estas que são previstas nas políticas públicas que darão efetividade a estes direitos. Tais avanços poderão ser monitorados por meio da utilização de indicadores sociais aptos a mensurar os progressos realizados na implementação dos direitos.

3.4 Programa:

Quando se fala em programa como elemento necessário para a configuração de uma política pública, o que se pretende descrever é o conteúdo da ação governamental propriamente dita, conteúdo este que é resultado de opções políticas concretas tomadas para a garantia dos mais variados direitos.

É por meio de programas específicos que se definem as prioridades a serem adotadas, os destinatários de uma determinada política, os meios a serem utilizados para se alcançar os objetivos definidos, os recursos para o seu financiamento, os prazos estipulados etc.

Sendo assim, diferentes governos adotarão diferentes programas e, portanto, diferentes políticas públicas para realizar os direitos previstos na Constituição. O que não pode haver é omissão na implementação dos direitos previstos, embora possa haver um relativo grau de discricionariedade na escolha do conteúdo específico de cada política.

Após essas rápidas considerações a respeito dos elementos considerados fundamentais para a configuração de uma política pública, passaremos, agora, à análise da forma como estes elementos estão relacionados, configurando o chamado “ciclo das políticas públicas”.

IV – O ciclo das políticas públicas

O processo de definição e implementação das políticas públicas envolve uma série de atividades e etapas distintas, dentre as quais podemos destacar: a) identificação dos problemas e demandas a serem atacados para a definição das prioridades a serem decididas junto aos formuladores de políticas públicas; b) formulação de propostas concretas entre diferentes opções de programas a serem adotados; c) implementação propriamente dita da política, com a criação da estrutura necessária e observância da burocracia existente, gasto de recursos e aprovação de leis; d) avaliação dos resultados da política por meio da verificação dos resultados e impacto da política, para que se possa aferir se ela realmente funciona ou não22; e) fiscalização e controle da execução da política por meio da atuação da sociedade civil, dos Tribunais de Contas e do Ministério Público.

É importante observar que estas diferentes fases, materializadas na forma de uma sucessão de eventos e acontecimentos de natureza diversa, não ocorrem de forma linear ou estanque, mas constituem um processo cheio de idas e vindas. Ainda assim, não só é possível, como útil identificar as características presentes nas diferentes etapas que formam o chamado ciclo das políticas públicas. Isso porque o domínio do modelo teórico ora analisado de abordagem de tal figura facilita a sua compreensão, permitindo identificar omissões ou inadequações por parte daqueles que têm o dever de implementar os direitos de que elas constituem objeto.

Outro ponto importante com relação à análise das distintas fases de uma política pública diz respeito às influências recíprocas que uma etapa pode desempenhar sobre outra, interferindo nos direcionamentos da própria política. É o que ocorre, por exemplo, quando a realização da avaliação dos impactos de uma determinada política permite corrigir os seus rumos, redefinir suas prioridades e até mesmo redimensionar a escolha de determinados métodos para se atingir os objetivos originalmente estabelecidos.23

Vejamos, então, de forma mais detalhada, cada uma das fases do chamado “ciclo das políticas públicas”.

4.1 Formulação:

A formulação24 de uma política pública deve sempre objetivar imprimir racionalidade à ação estatal, de modo a permitir que se atinja o máximo de ganho social25 possível, ou seja, de modo a conferir a máxima eficácia possível aos direitos abstratamente previstos. Tudo isso a partir de um planejamento racional.

Para tanto, é necessário, em primeiro lugar, por meio da realização de estudos multidisciplinares, verificar os setores ou regiões que apresentam maiores carências, ou os grupos que apresentam maior grau de vulnerabilidade a justificar um tratamento diferenciado ou uma intervenção imediata.

A partir daí é possível estabelecer metas, ou seja, como dito acima, resultados a serem alcançados num determinado intervalo de tempo, de modo a ampliar progressivamente o alcance de um determinado direito, conforme as recomendações do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e as diretrizes constantes dos princípios implícitos em nosso sistema constitucional, também mencionados acima.

O planejamento deve envolver, ainda, a consideração a respeito dos meios e recursos à disposição do Estado que permitam alcançar os resultados esperados.

Como lembra José Reinaldo de Lima Lopes, “serviços públicos exigem meios: receita para seu custeio, pessoal e material para sua execução, poder ou competência para sua efetividade (desapropriação, policiamento, fiscalização, regulação administrativa, remoções etc.)”.26 Tudo isso faz parte de um conjunto de medidas concretas a serem tomadas pelo Estado para a efetivação de direitos. São fruto da atividade do Estado que envolve planejamento racional de acordo com metas preestabelecidas.

Devem ser previstos, dentre os recursos disponíveis, os meios técnicos, científicos, jurídicos e financeiros necessários para a realização dos objetivos previamente definidos, de modo que exista uma relação de adequação entre os caminhos adotados e os resultados a serem atingidos. Mais do que uma relação de adequação, deve haver a consideração sobre a razoabilidade e proporcionalidade na utilização de determinado meio. Deve-se perguntar: Será que existe outro modo menos gravoso de se obter o resultado pretendido? É possível obter o mesmo resultado gastando-se menos recursos?

Pois bem, até aqui procuramos delinear as medidas concretas que devem ser tomadas pelo Poder Público na etapa inicial de uma política pública. Mas, afinal, quem tem a iniciativa desse processo?

O Poder Executivo é eleito para definir a política pública, sempre de acordo com os parâmetros constitucionalmente estabelecidos. O Poder Legislativo edita normas que vão estabelecer as condições de fruição concreta dos direitos. Pode, também, criar órgãos para propor e executar a política, como um Conselho ou uma autarquia, por exemplo.

Já o Judiciário, por óbvio, não tem a função precípua de formular e implementar políticas públicas. Contudo, ele pode participar do processo, aprovando ou desaprovando uma determinada política pública à luz de parâmetros juridicamente vinculantes. Mas será que existe alguma situação em que ele, excepcionalmente, assume a iniciativa da política? Sobre o assunto, o STF se manifestou no seguinte sentido:

É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário – e nas da Suprema Corte, em especial – a atribuição de formular e de implementar políticas públicas, pois, nesse domínio, como adverte a doutrina, o encargo reside, prioritariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo.

Impende assinalar, no entanto, que tal incumbência poderá atribuir-se, embora excepcionalmente, ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, como sucede na espécie ora em exame.27

Tal decisão representou uma inovação em termos de concretização dos direitos sociais nas hipóteses de omissão dos Poderes Públicos responsáveis pela implementação de políticas públicas tendentes à sua efetivação. O assunto, contudo, é bastante polêmico e exige a interpretação do sentido da separação de poderes e do próprio conceito de democracia em nosso Estado Social e Democrático de Direito.

Como adverte Ana Paula de Barcellos, não é possível sustentar o argumento da separação de poderes como óbice à judicialização das políticas públicas, pois a especialização de funções não é um fim em si mesmo – tem um caráter instrumental de proteção do indivíduo ao possibilitar controle do poder concentrado, o qual tenderia a ser exercido de forma abusiva se desprovido de fiscalização.28 Adaptando o instituto para o contexto do Estado Social e Democrático de Direito, acreditamos que o princípio da separação de poderes tem como função não apenas a proteção dos indivíduos, mas também dos grupos sociais que, no caso de inércia ou omissão de um poder, devem dispor de meios para acionar o sistema de freios e contrapesos, exigindo a fiscalização e controle por parte de outro poder.

Ademais, dizer que ao Judiciário não cabe determinar a execução de políticas públicas sob o argumento genérico de usurpação de competência do Legislativo e do Executivo traduz uma visão estanque do conceito de separação de poderes, que, aliás, nem Montesquieu defendeu.29 Como lembra Claudio Pereira de Souza Neto:

A objeção desconhece que o modelo de separação de poderes adotado no Brasil não é o de atribuição estanque das funções legislativa, executiva e jurisdicional a diferentes ramos do Estado. Conforma-se como “sistema de freios e contrapesos”: envolve complexa trama de implicações e de limitações recíprocas e prevê a possibilidade de um poder exercer competências que tipicamente caberiam a outro. A concretização de direitos sociais pelo Judiciário, condenando a Administração a prover bens e serviços, insere-se nessa rede de implicações recíprocas. Não é possível, portanto, através da simples referência à separação de poderes, deslegitimar a garantia de direitos sociais pelo Judiciário. Pode-se discutir o grau dessa interferência. Pode-se argumentar que a jurisprudência brasileira “judicializa” excessivamente a política. Essa crítica, contudo, só ganha consistência quando opera com outros elementos, que não simplesmente o princípio da separação de poderes.30

De fato, para Gilberto Bercovici, o maior problema que a judicialização das políticas públicas pode causar consiste no risco da usurpação do poder constituinte do povo, por meio do engessamento da política pelo que ele chama de “interpretação jurisprudencial da Constituição”, comprometendo, assim, a própria legitimidade democrática:

A partir deste protagonismo crescente dos tribunais, os juízes foram convertidos de instrumentos de garantia em legitimadores do sistema constitucional. De guardião do poder constituinte, o tribunal constitucional se pretende seu substituto, usurpando o poder constituinte do povo. A legitimidade da justiça constitucional na democracia implica na descrença dos representantes eleitos, considerando-se o juiz como uma alternativa menos pior.31

Para Bercovici, o papel dos Tribunais Constitucionais deve ser examinado à luz do princípio democrático, pois “a constituição não pode viver apenas da interpretação jurisdicional, pelo contrário, ela só pode ser realizada pela política democrática”.32

Quanto mais a constituição se torna objeto de interpretação do tribunal, mais a política democrática e partidária abandona o terreno da constituição. A constituição se liberta do poder constituinte, mas a política também se desvincula das finalidades constitucionalmente estabelecidas. Como exprime Fioravanti, a uma constituição que afirma sua supremacia essencialmente pela via jurisdicional corresponde uma política que tende a se desenvolver livremente dos parâmetros constitucionais, reduzindo a constituição a mero limite formal externo à ação dos atores políticos.33

O grande desafio é fazer com que a atuação do Estado volte-se para a garantia e ampliação dos direitos fundamentais. Alguns preferem a via política, outros acreditam que, quando esta falha, ou seja, quando as decisões da maioria ferem direitos fundamentais, os tribunais devem ser acionados, justamente para fazer valer a lei fruto da deliberação majoritária. Neste sentido, afirma Luis Roberto Barroso:

É nesse ambiente, é nessa dualidade presente no Estado constitucional democrático que se coloca a questão essencial: podem juízes e tribunais interferir com as deliberações dos órgãos que representam maiorias políticas – isto é, o Legislativo e o Executivo –, impondo ou invalidando ações administrativas e políticas públicas? A resposta será afirmativa sempre que o Judiciário estiver atuando, inequivocamente, para preservar um direito fundamental previsto na Constituição ou para dar cumprimento a alguma lei existente. Vale dizer: para que seja legítima, a atuação judicial não pode expressar um ato de vontade própria do órgão julgador, precisando reconduzir-se a uma prévia deliberação majoritária, seja do constituinte, seja do legislador.34

O fato é que, no âmbito de um Estado Social e Democrático de Direito, o que se exige, como já destacado, é a atuação coordenada dos Poderes Públicos em prol da efetivação de direitos, destacando-se, ainda, a atuação da sociedade civil, que deve assumir uma postura ativa não apenas no processo de elaboração das políticas públicas – por meio da sua presença em conselhos de direitos, audiências públicas, além das iniciativas referentes ao chamado “orçamento participativo” –, como também nas instâncias de fiscalização e controle, o que pode ocorrer, justamente, por meio da propositura de ações judiciais.

4.2 Execução:

A fase de implementação, ou execução da política pública propriamente dita, deverá observar os princípios e diretrizes estabelecidos na fase inicial de formulação. Muitos destes princípios e diretrizes estão inscritos na Constituição Federal, tais como a descentralização de um serviço, a necessidade de participação popular nas instâncias de tomada de decisões, a observância das metas e dos prazos previamente definidos.

Mas, e se a execução da política, por alguma razão, não permitir atingir os resultados pretendidos, ainda que todas as medidas razoáveis tenham sido tomadas e o máximo dos recursos disponíveis tenha sido aplicado? O Estado poderá ser responsabilizado por isso? Por trás desta indagação, vislumbra-se um questionamento a respeito da natureza da obrigação correlata aos direitos sociais. Trata-se de uma obrigação de conduta ou de resultado? Se o Estado for diligente e demonstrar que organizou um serviço público para a satisfação do direito, ele cumpriu com o seu dever, ou precisa mostrar que os resultados pretendidos foram de fato atingidos?

Entendemos que o Poder Público não pode ser responsabilizado se buscou delinear uma política pública de forma planejada, utilizando o máximo dos recursos disponíveis para a satisfação de um determinado direito, mas não alcançou as metas esperadas. Nesta hipótese, o que precisa acontecer é a previsão de uma avaliação consistente dos resultados da política, conforme veremos adiante, para que os seus rumos sejam repensados.

Ocorre que, de modo geral, em termos de políticas públicas, o que é mais comum é a ocorrência de desvios no seu processo de execução. Muitas vezes são previstas verbas para a realização de determinado programa de ação, mas os gastos não são realizados (trata-se do chamado contingenciamento de parte das verbas do orçamento), o que faz com que os objetivos da política não sejam atingidos e, portanto, o direito não seja satisfeito. Neste caso, é possível responsabilizar o administrador, como veremos quando tratarmos da etapa de “fiscalização e controle” da política pública.

4.3 Avaliação:

A avaliação é o momento em que se verifica o impacto concreto da política, se os objetivos previstos estão sendo atingidos e se há algo a ser modificado; se existe uma relação de adequação entre os meios escolhidos e os fins almejados35 e se estes estão de acordo com determinados parâmetros preestabelecidos.

Tradicionalmente, na análise das políticas públicas sob a perspectiva do cientista político, o que se estuda é o processo de tomada de decisões políticas (como as decisões são tomadas, que fatores a influenciam e as características peculiares de tal processo). Quando se trata da avaliação das políticas, o foco recai sobre a questão da sua eficácia, deixando-se de lado, muitas vezes, a avaliação política dos princípios e objetivos que as fundamentam, ou seja, o conteúdo concreto da política.36

Ora, verificar se as metas estipuladas por uma determinada política pública estão ou não sendo alcançadas e a que custo, bem como quais são as consequências de sua implementação constitui um aspecto importante a ser considerado. Trata-se da avaliação dos produtos ou impacto da política propriamente dita, o que pode ser realizado por meio de auditorias. Geralmente, os próprios órgãos responsáveis pela execução da política produzem relatórios em que buscam descrever e “mensurar” tais aspectos.

Entretanto, é possível verificar, também, outros elementos. Por exemplo, se os propósitos das políticas estão de acordo com determinados princípios juridicamente vinculantes. Trata-se de critérios objetivos que permitem julgar se e porque uma política é preferível a outra.37 É preciso aferir se as metas, os meios e a forma de execução da política estão sendo realizados de acordo com os ditames constitucionais. No contexto de um Estado Social e Democrático de Direito, não é possível ignorar a necessária conexão entre os elementos de uma determinada política pública e os princípios e objetivos que caracterizam tal modelo de Estado.

Outro critério a balizar o processo avaliativo refere-se à criação de um sistema de indicadores técnico-científicos capazes de mensurar os avanços e retrocessos na aplicação dos direitos sociais, conforme recomendação da Conferência de Direitos Humanos de Viena, ocorrida em 1993. Com a implementação de tal sistema, é possível aferir, segundo parâmetros objetivos, a progressividade na implementação das obrigações constantes do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, melhorando a sua sistemática de monitoramento.

Mas este quadro não estará completo se não forem implementados mecanismos que permitam a realização de estudos avaliativos por órgãos ou especialistas que não participaram do processo de formulação e implementação da política. Tal procedimento é altamente recomendável, pois permite que analistas externos formulem críticas, indiquem providências necessárias para a correção das distorções identificadas e, ainda, sugiram políticas alternativas, quando for o caso.38

Tais aspectos são importantes para subsidiar a próxima etapa do ciclo das políticas públicas, voltada para a sua fiscalização e controle, sobretudo pela via judicial. É preciso rever o pensamento tradicional de que “os juízos acerca da qualidade ou da adequação, em si, de opções ou caminhos políticos ou administrativos de governo, consubstanciados na política pública”39 devem ser excluídos da apreciação por parte do Judiciário. Ora, se o conteúdo em si da política não estiver de acordo com os parâmetros constitucionais, se não contribuir para a redução das desigualdades existentes na sociedade, por exemplo, tal questão não pode ser questionada juridicamente? Discutiremos esse assunto em seguida.

4.4 Fiscalização e controle:

Quando se fala em fiscalização e controle como uma etapa fundamental das políticas públicas, está-se falando de uma atividade a ser desenvolvida pelos mais diversos setores: o Judiciário, a sociedade civil, os Tribunais de Contas, o Ministério Público.

A sociedade civil, por meio dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas, de Audiências Públicas e mecanismos de pressão variados, exerce papel importante na fiscalização do cumprimento da política.40 Já o controle exercido pelos Tribunais de Contas, instituídos pela Constituição Federal como órgãos auxiliares do Poder Legislativo, abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos gastos públicos, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade (CF, arts. 70 e 71), ou seja, está voltado, sobretudo, aos aspectos formais dos gastos.

Já a atuação do Ministério Público destaca-se na esfera da exigibilidade judicial das políticas públicas.

O que muito se discute hoje em dia é se seria possível exercer um controle judicial da efetivação dos direitos sociais, eis que os mesmos têm por objeto as políticas públicas, que envolvem, fundamentalmente, a oferta, por parte do Poder Público, de prestações de natureza fática ou jurídica, ou ainda, obrigações de fazer.

O fato é que, tratando-se de direitos prestacionais, as dificuldades teóricas e práticas relacionadas à sua exigibilidade em juízo são inúmeras.

A polêmica entre os doutrinadores e aplicadores do Direito gira em torno, particularmente, de se definir se deve haver uma forma de tratamento jurídico diferenciado entre os direitos sociais e os direitos individuais (civis e políticos) em função de uma possível natureza ou estrutura distinta entre ambas as categorias.

Alguns autores, como Christian Courtis, negam veementemente a possibilidade de se estabelecer uma diferença definitiva quanto à natureza dos direitos civis e políticos e a dos direitos sociais:

Não há um traço ou característica comum capaz de definir tanto os direitos civis e políticos como os DESC [direitos econômicos, sociais e culturais], como se tais direitos formassem catálogos perfeitamente consistentes de direitos. O esforço para reduzir direitos civis e políticos a ‘direitos negativos’ – ou seja, direitos que requerem abstenção Estatal – e os DESC a ‘direitos positivos’ – ou seja, direitos que requerem ação Estatal – é claramente errado. Todo direito – independentemente de sua classificação como direito civil, político, econômico, social ou cultural – requer tanto abstenção quanto ação Estatal, e não há praticamente direito algum que não demande recursos para ser implementado e protegido.41

Outros autores insistem em diferenciar os direitos civis e políticos dos direitos sociais com base na dicotomia fazer/não fazer, admitindo, consequentemente, condições distintas de exigibilidade judicial dos primeiros em relação aos últimos. Neste sentido, afirma Virgilio Afonso da Silva:

(...) não é possível, devido a razões que serão analisadas mais adiante, que direitos sociais sejam tratados como se tivessem a mesma estrutura que têm os chamados direitos individuais (civis e políticos), ou seja, juízes não podem ignorar as políticas públicas já existentes nessas áreas, concedendo, de forma irracional e individualista, medicamentos, tratamentos de saúde ou vagas em salas de aula a todo aquele que recorrer ao Judiciário.42

A tese defendida por Virgilio Afonso da Silva é a de que é possível diferenciar direitos civis e políticos dos sociais com base nos gastos que sua realização pressupõe.43 Para o autor, se é verdade que a realização de todos os direitos custa dinheiro, também não se pode negar que a realização dos direitos econômicos, sociais e culturais “custa mais dinheiro”. Daí resulta que as decisões judiciais que têm como objeto a realização de direitos sociais por meio da implementação de políticas públicas demandariam a disponibilidade de muito mais recursos públicos. Aqui voltamos à questão: será que o Judiciário pode intervir em disputas que demandam decisões políticas sobre alocação de recursos públicos, ou este assunto é da esfera exclusiva dos representantes eleitos, ainda que influenciados pelas pressões da sociedade civil mobilizada?44

Um dos exemplos que o autor utiliza para embasar sua posição é a comparação entre uma decisão que obriga o Estado a fornecer remédios para o tratamento de pacientes portadores de HIV com uma decisão que obriga o Estado a não intervir na liberdade de expressão. Ora, se a comparação fosse feita com a garantia, por exemplo, do direito de ir e vir, a situação seria bem diferente. Afinal, quanto custa criar um sistema de segurança público adequado? Com certeza, neste caso, a satisfação do direito não depende de uma postura meramente abstencionista do Estado, mas envolve, sim, um conjunto de iniciativas complexas e a alocação de vultosos recursos públicos.45

Mas a grande crítica do autor, com a qual concordamos e por isso discutimos esta questão neste artigo, refere-se ao fato de as decisões judiciais sobre políticas públicas não tratarem, via de regra, dos parâmetros adotados para a implementação das políticas públicas já em curso, obedecendo a uma lógica própria, notadamente a realização de objetivos coletivos e de realização progressiva, de acordo com metas preestabelecidas.

O problema é que, em geral, quando demandas que envolvem a efetivação de direitos sociais chegam ao Judiciário, o mesmo acaba ignorando o contexto global de implementação das políticas públicas, pois, de acordo com a ideologia liberal, normalmente o que se analisa em juízo são conflitos de natureza interindividual, disputas entre credor e devedor, e não questões que envolvem a repartição de bens coletivos socialmente produzidos, segundo a lógica da justiça distributiva. De fato, no contexto do Estado de Direito de inspiração liberal, a implementação de políticas públicas – ou seja, a dimensão prestacional, mesmo dos direitos civis e políticos – nunca foi questão da alçada dos profissionais do Direito.

Ocorre que, no contexto de um Estado Social, e neste ponto discordamos do autor, estas questões estão no centro do debate jurídico, pois os direitos sociais ocupam papel de destaque nas constituições e as decisões sobre a realização de objetivos coletivos não são assuntos que devam ser deixados apenas à esfera da política. Ainda que estas questões cheguem ao Judiciário por meio de ações individuais, o que deve ser apreciado é se existe uma política pública (objeto primário dos direitos sociais) em curso; se ela é adequada e suficiente; em caso negativo, qual é a razão disso; se os recursos previstos são apropriados para a obtenção dos resultados pretendidos e se está havendo uma correta aplicação dos mesmos. Em caso de falhas ou desvios, ainda que o pedido seja individual, não se trata de fazer “realocação irracional e individualista de recursos escassos”46, mas de aplicar o Direito em um caso concreto de omissão ou desvio do Poder Público, o que, nos termos do artigo 5º, inciso XXXV da Constituição Federal, constitui uma lesão a direito e, como tal, não pode ser excluída da apreciação do Judiciário.

Alguns autores, como Claudio Pereira de Souza Neto, consideram que:

A atuação judiciária em litígios individuais é especialmente legítima quando a não garantia do direito social tender a causar prejuízos irreversíveis. É imprescindível a concessão do ensino pré-escolar na idade própria e a entrega de medicamentos a tempo de preservar a saúde. Em casos como esses, a decisão judicial é legítima, mesmo que se trate de litígio individual.47

O mesmo autor lembra, ainda, algumas hipóteses em que a atuação judiciária em litígios individuais é legítima mesmo que não haja risco irreversível, ou seja, quando exista apenas falha ou insuficiência da política adotada, conforme acima mencionado:

É o que ocorre quando o administrador deixa de cumprir lei ou de entregar as prestações que se comprometeu a prover em seus próprios programas. Quando, por exemplo, a Administração elabora uma lista de medicamentos e deixa de entregá-los à população, é adequado que o cidadão, individualmente, ajuíze ação tendo em vista obter imediatamente a prestação. (...) É o governo que está agindo contraditoriamente, que não está cumprindo a decisão refletida que tomou quando elaborou o programa.48

O que de fato ainda é muito tímido no Brasil são demandas questionando a adequação das políticas públicas existentes, segundo critérios objetivos, a sua coerência com os parâmetros jurídicos existentes, de modo que o Judiciário possa assumir um novo papel, funcionando como um órgão capaz de:

(...) canalizar as demandas individuais e, em uma espécie de diálogo constitucional, exigir explicações objetivas e transparentes sobre a alocação de recursos públicos por meio das políticas governamentais, de forma a estar apto a questionar tais alocações com os poderes públicos sempre que necessário for. Ainda mais importante seria o papel do Judiciário, em conjunto com o Ministério Público, como controlador das políticas públicas já existentes.49

A promoção do diálogo entre os Poderes Públicos com o objetivo de contribuir para a realização de direitos constitui uma tarefa importantíssima a ser desempenhada pelo Judiciário no quadro de um Estado Social, de modo a permitir a verificação da presença e adequação dos elementos necessários para a configuração de uma política pública.

Por meio da análise judicial das políticas públicas, o que se pretende é verificar, in concreto, a utilização de parâmetros racionais e objetivos para a ação do Estado na sua tarefa de implementar direitos. É o tipo de ação do Poder Público (ou sua eventual omissão quando tem o dever de agir) que será objeto de averiguação. É possível analisar, concretamente, se os objetivos que o Legislativo ou Executivo alega estar tentando alcançar ao justificar uma determinada medida estão de acordo com a Constituição ou outros instrumentos de direitos humanos (se tais dispositivos permitem, requerem ou eventualmente proíbem o objetivo em questão); se os meios escolhidos são compatíveis com os objetivos; se outros objetivos requeridos pela Constituição foram considerados de forma adequada pelo Legislativo e pelo Executivo.50

Neste contexto, exige-se do juiz não apenas o conhecimento dos textos legais. Ele deve saber, também, analisar relatórios técnicos, interpretar dados econômicos, sociológicos e políticos que embasam as decisões sobre políticas públicas.51

Ora, se é verdade que há uma limitação técnica por parte do Judiciário para verificar qual é a providência mais adequada e se é igualmente correta a afirmação de que determinadas discussões não “caberiam” no âmbito de um processo judicial, integrado apenas pelas partes formalmente legitimadas, também é fato que tais objeções não são intransponíveis. O Judiciário pode recorrer a perícias, ao debate propiciado por meio do amicus curiae, à realização de audiências públicas com a participação de especialistas na matéria – tudo com o objetivo de buscar as informações técnicas necessárias para embasar suas decisões.52

Uma questão fundamental é estabelecer que prestações concretas de saúde, educação, moradia, os indivíduos ou grupos têm direito de exigir judicialmente do Poder Público. Tomando o exemplo do direito à saúde, Ana Paula de Barcellos afirma: “parece inviável conceber um sistema público de saúde que seja capaz de oferecer e custear, para todos os indivíduos, todas as prestações de saúde disponíveis”.53 A autora acaba por utilizar o conceito de mínimo existencial para determinar o conjunto de prestações que seriam oponíveis e exigíveis do Estado de forma imediata, já a partir da Constituição, independentemente da ação do Legislativo e do Executivo consubstanciada em uma política pública. Seriam aquelas prestações que fazem parte do mínimo existencial, aquele “sem o qual restará violado o núcleo da dignidade humana, compromisso fundamental do Estado brasileiro”. Segundo a autora:

É claro que, além desse conjunto de prestações mínimas, o Poder Público poderá optar por atender outras necessidades de saúde, e é bom, e constitucional, que o faça. A diferença em relação ao mínimo existencial está em que, em relação a este, o Judiciário pode praticar um ato específico: determinar concretamente o fornecimento da prestação de saúde com fundamento na Constituição e independentemente de existir uma ação específica da Administração ou do Legislativo neste sentido.54

Onde a autora menciona “independentemente de existir uma ação específica da Administração ou do Legislativo”, leia-se, independentemente da ação do Legislativo e do Executivo relativa à elaboração e implementação de uma política pública específica, o que, na prática, significa prescindir das opções políticas concretas dos poderes constituídos. Isso significa que, mesmo sem o delineamento de uma política pública por parte do Legislativo e da Administração Pública, os indivíduos, na opinião da autora, teriam o direito de exigir judicialmente, de pronto, já a partir da Constituição, as prestações que compõem o mínimo existencial. Obviamente há muita disputa sobre qual seria o conteúdo específico do mínimo existencial.

De fato, esta noção de mínimo existencial pode gerar muitas distorções. Afinal, o que pode ser considerado o conteúdo mínimo do direito à educação? O direito à educação infantil, como algumas decisões do STF vem considerando55? Ao ensino fundamental, que dispõe de um regime jurídico reforçado à luz da Constituição Federal de 1988? Ora, este conceito pode ser perigoso, na medida em que reduzir a exigibilidade judicial do direito à educação ao seu conteúdo mínimo pode acabar esvaziando o direito à implementação de políticas públicas de acesso ao ensino superior, por exemplo, que é uma etapa do ensino essencial para a formação de professores que atuarão justamente na educação básica (que inclui educação infantil, ensino fundamental e ensino médio), além de ser a instância por excelência de geração de conhecimento científico e tecnológico, questões estratégicas para o desenvolvimento do país. Será que a proposta intervencionista da Constituição de 1988 restringe-se à garantia do chamado “mínimo existencial”?

De modo geral, a grande vantagem da utilização da noção de mínimo existencial é que ela permite afastar o tradicional argumento da chamada “reserva do possível”56, pois seu conteúdo representa as prioridades já constitucionalmente definidas (ainda que não de forma totalmente explícita) para a ação estatal no contexto dos fundamentos e objetivos de um modelo de Estado Social e Democrático de Direito. Ocorre que não é apenas a exigibilidade das prestações que compõem o mínimo existencial que deve fazer parte da discussão sobre a judicialização das políticas públicas, mas também o problema dos orçamentos públicos.

Note-se que a limitação da reserva do possível não constitui um obstáculo para o aumento dos gastos públicos em decorrência da política monetária, especialmente as altas taxas de juros necessárias para a garantia do custo da moeda. Tal situação leva à supremacia do chamado orçamento monetário sobre as despesas sociais, gerando uma crise de financiamento do setor público:

Para garantir a atração dos investimentos privados, o Poder Público brasileiro tem que estabilizar o valor real dos ativos das classes proprietárias. Ou seja, o orçamento público deve estar voltado para a garantia do investimento privado, para a garantia do capital privado, em detrimento dos direitos sociais e serviços públicos voltados para a população mais desfavorecida.57

Aí está o maior problema para a efetivação das políticas públicas objeto dos direitos sociais: a implementação da ordem social prevista na Constituição fica subordinada às sobras orçamentárias do Estado posteriormente à aplicação das políticas neoliberais:

A constituição dirigente das políticas públicas e dos direitos sociais é entendida como prejudicial aos interesses do país, causadora última das crises econômicas, do déficit público e da “ingovernabilidade”; a constituição dirigente invertida, isto é, a constituição dirigente das políticas neoliberais de ajuste fiscal é vista como algo positivo para a credibilidade e a confiança do país junto ao sistema financeiro internacional. Esta, a constituição dirigente invertida, é a verdadeira constituição dirigente, que vincula toda a política do Estado brasileiro à tutela estatal da renda financeira do capital, à garantia da acumulação de riqueza privada.58

Levar a sério as políticas públicas significa admitir uma demanda que tenha como objeto a inclusão obrigatória no orçamento do ano seguinte de verba destinada à satisfação de um determinado serviço público. A escolha de como fazê-lo, que programa específico a ser adotado, não cabe ao Judiciário determinar59, mas o resultado – satisfação do direito – num prazo determinado só poderá ser atingido se houver a previsão de recursos compatíveis (e a aplicação concreta dos mesmos). Isso é possível cobrar.



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