Política industrial e desenolvimento econômico: um debate atual



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POLÍTICA INDUSTRIAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: A REATUALIZAÇÃO DE UM DEBATE HISTÓRICO12

Daniel Arruda Coronel3

Antônio Carvalho Campos4

André Filipe Zago de Azevedo5


Resumo: O objetivo deste artigo é contribuir para o debate sobre a importância das políticas industriais para o desenvolvimento econômico brasileiro. Neste sentido, são analisados os fundamentos teóricos das políticas industriais, bem como são apresentadas algumas experiências internacionais sobre este tema. Além disso, faz-se uma síntese das principais políticas industriais implantadas no país. Com base nas discussões feitas ao longo do trabalho, constata-se que, embora muito criticadas, tais políticas foram utilizadas por vários países desenvolvidos e, no Brasil, também tiveram um papel importante, contribuindo para um maior dinamismo e crescimento do setor industrial. No entanto, as políticas industriais adotadas pelo país no período recente não se mostraram tão eficazes, especialmente quando comparadas àquelas implementadas durante boa parte do século XX.
Palavras-chave: Política Industrial; Desenvolvimento Econômico; Economia Brasileira

Abstract: This paper discusses the importance of the industrial policy for the Brazilian economic development. It presents the theoretical foundations and the main international experiences about this theme. Besides it examines the main industrial policies adopted in Brazil, especially in recent years. Based on this discussion, it is possible to note that despite the criticisms against this policy, they were widely used by many developed countries in the past and also played an important role, contributing to increase the industrial growth in Brazil. However, the recent Brazilian industrial policies were not so efficient, especially when compared with those adopted during most of the XX century.
Keywords: Industrial Policy; Economic Development; Brazilian Economy
JEL classification: L16; O14.
Área 5 - Crescimento, Desenvolvimento Econômico e Instituições

1 Introdução
As políticas industriais são ações e instrumentos utilizados pelos países com o objetivo de fomentar o setor industrial e aumentar as taxas de crescimento econômico, embora seu conceito não apresente uma interpretação consensual na literatura econômica. De acordo com Krugman (1989), política industrial pode ser interpretada como um empenho governamental em fomentar setores avaliados como importantes para o crescimento econômico do país. Ao escolher proteger e estimular determinados setores, em detrimento de outros, os governos estão direcionando suas ações em busca de uma estratégia de desenvolvimento.

Ainda nesta perspectiva, para Suzigan e Furtado (2006), política industrial pode ser entendida como uma ponte entre o presente e o futuro, ou seja, entre as estruturas que existem e aquelas que estão em processo de construção e desenvolvimento, sendo que os desafios da política devem ser de longo prazo, não se limitando apenas a um governo, voltados a promover mudanças na estrutura produtiva e a aumentar a competitividade e a renda. Em suma, a finalidade da política industrial é promover o desenvolvimento de setores econômicos fundamentais para a geração de divisas, difusão de tecnologias e expansão dos níveis de emprego, colaborando, desta forma, para o aumento da competitividade industrial e impulsionando o uso mais eficaz dos recursos naturais.

As políticas industriais, por mais criticadas que sejam por vários teóricos da economia e pelos governantes de países desenvolvidos, foram utilizadas por várias nações, em diferentes momentos de sua história (CHANG, 2002). Segundo esse autor, os países desenvolvidos estariam “chutando a escada”, ou seja, utilizaram-se de várias políticas quando ainda não eram desenvolvidos e, atualmente, não querem que os países em desenvolvimento as utilizem, ou seja, mudaram sua postura ao ingressarem no “rol” dos países desenvolvidos.

No Brasil, a primeira ação com o objetivo de proteger o setor industrial, com certa coordenação, ocorreu no governo de Getúlio Vargas, com o processo de substituição de importações que teve início na década de 1930. Posteriormente, a estratégia de fomentar o setor industrial materializou-se, de forma ampla, com Juscelino Kubitschek, sendo objetivo do governo o desenvolvimento do setor industrial, com ênfase na indústria de bens de consumo duráveis. A terceira ação ocorreu no Governo de Ernesto Geisel, com o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). Contudo, em função das crises do petróleo e do cenário internacional desfavorável, o governo não conseguiu alcançar várias das metas e objetivos propostos. Na década de 1980, devido às altas taxas de inflação e à elevada dívida externa, o país não priorizou a política industrial. Nos governos seguintes, de Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso, embora algumas medidas pontuais tenham sido adotadas, tinha-se a concepção de que uma política econômica que promovesse a estabilidade era a melhor forma de o governo fomentar o setor industrial.

Ao assumir a Presidência da República, o governo Lula encontrou um país com estabilidade política e econômica e credibilidade no cenário internacional. Não obstante, o governo tinha vários desafios tais como diminuir o desemprego, o risco país, as dívidas externa e interna e aumentar o crescimento econômico e fomentar o setor industrial.

As baixas taxas de crescimento econômico do setor industrial levaram vários economistas e intelectuais, como Bresser-Pereira (2009a, 2010, 2011), a apresentarem argumentos de que o Brasil estava iniciando um processo de desindustrialização, ou seja, um processo de queda da participação do setor industrial na constituição do Produto Interno Bruto (PIB). Segundo esse autor, os países desenvolvidos, a partir de certo nível de renda per capita, começaram a se desindustrializar, devido à concorrência de países onde a mão de obra é mais barata. Como consequência, esses países deixaram de produzir bens industriais, especialmente de baixa tecnologia, transferindo sua mão de obra para setores de serviços com maior intensidade tecnológica e níveis de renda e de valor adicionado per capita mais alto, portanto, com salários médios mais altos. Quando esse processo ocorre dessa forma, a desindustrialização não se torna prejudicial. No entanto, em países como o Brasil, que tem uma renda per capita baixa, de apenas US$ 10.465, em 2009, esse processo de transformação estrutural seria prematuro.

Embora vários economistas concordem com a hipótese de que o país vem passando por um processo de desindustrialização, essa questão não é consensual na literatura econômica brasileira. De acordo com Pinheiro e Giambiagi (2006), o setor industrial não está passando por um processo de desindustrialização, mas tem de superar desafios tais como altos custos de transação, infraestrutura inadequada, problemas de logística, baixa taxa de investimento público e elevada carga tributária.

Neste contexto, como forma de fomentar o setor industrial, o governo Lula lançou, em 2004, a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), a qual, por falta de objetivos bem definidos e conjuntura desfavorável, não atingiu os objetivos a que se propunha. Em 2008, o Governo Federal lançou a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), que tem como objetivos fomentar o setor industrial através de incentivos creditícios, subsídios, isenção e redução de tributos e marcos regulatórios para algumas atividades setoriais.

Seguindo esta temática, este estudo tem como objetivo discutir os fundamentos teóricos das políticas industriais, bem como apresentar as principais experiências internacionais sobre este tema e fazer uma síntese sobre as principais políticas industriais implantadas no país. Para atingir tais objetivos, fez-se uma ampla análise dos objetivos, ações e metas das políticas industriais adotadas na economia brasileira, utilizando-se do arcabouço teórico sobre políticas industriais disponíveis na literatura econômica internacional e nacional.

O artigo está estruturado em quatro seções, além desta introdução. Na segunda seção, faz-se uma discussão teórica sobre os fundamentos das políticas industriais e esboçam-se as principais experiências internacionais; na seção seguinte, faz-se uma análise das principais políticas industriais implantadas no país; na seção quatro, discutem-se as principais medidas de política industrial implantadas recentemente na economia brasileira e, por fim, são apresentadas as principais conclusões.



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