Pontifícia universidade católica do paraná



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3.3A Evolução e o Impacto da Tecnologia da Informação no Governo


Este capítulo aborda a questão da inserção da Tecnologia da Informação no âmbito do governo. O governo, em todas as suas esferas, esteve exposto à Tecnologia da Informação da mesma forma que os demais agentes da sociedade. Entretanto, conforme uma chamada feita no final do capítulo anterior, alguns autores apontam que os resultados foram bastante diferentes. A constatação desta realidade levou a uma investigação bibliográfica sobre as motivações e restrições que construíram este cenário, objeto da primeira parte deste capítulo.

Um segundo tópico diz respeito às iniciativas governamentais, normalmente no âmbito federal, que procuram estabelecer políticas para a utilização da Tecnologia da Informação não só no próprio governo, mas na sociedade como um todo, na busca de voltar os países para a sociedade da informação.

Um terceiro, ainda no contexto de utilização da TI pelo governo, diz respeito à observação da evolução do uso das tecnologias ao longo das últimas décadas. Alguns modelos e referências estiveram presentes e explicaram e apoiaram evoluções de uso da TI pelo governo. Esta evolução do uso acabou desembocando, já no início deste novo século, num novo conceito: o Governo Eletrônico, que, pela sua relevância e atualidade, é objeto de análise e estudo do próximo capítulo.

3.3.1Motivações para o uso da TI no contexto governamental


A intensa utilização da Tecnologia da Informação e as transformações decorrentes desta utilização afetam de forma diferenciada as organizações de diversas naturezas, sendo o setor público uma delas. Motivações diferentes geram também utilizações e evoluções diferenciadas. Para efeito de análise, um paralelo pode ser estabelecido entre algumas das motivações de uso da TI no setor público e no setor privado. Algumas análises são apresentadas, colocando o setor público no mesmo referencial da iniciativa privada (Osborne & Gaebler, 1997), enquanto outras estabelecem diferenças significativas entre ambos.

Beckett (2000) já situa no final do século XIX e início do século XX algumas tentativas de estabelecer alguns paralelos entre os setores público e privado. Muito antes do advento da Tecnologia da Informação.

Bahiense (2002) cita também Beckett (2000) citando Hood, Mascarenhas e Pollit que identificam os governos de Margareth Tatcher, na Inglaterra, e Ronald Reagan, nos Estados Unidos, como as origens de iniciativas revolucionárias presentes na administração pública. Todas com o objetivo de estabelecer uma mesma forma de funcionamento entre estes setores, referencial que acabou se popularizando com a publicação do livro Reinventing Government, de David Osborne e Ted Gaebler, em 1992, bem como das propostas do governo norte-americano no seu National Performance Review (NPR, 1993), na linha do que Beckett (2000) estabelece como “government should run like business”.

Por outro lado, alguns autores como Blumn (2000) e Mintzberg (1996) defendem que as realidades das organizações privadas e públicas são diferentes. Uma simples comparação pode levar a conclusões equivocadas e simplificadas. Bahiense (2002) cita Blumm (2000) que estabelece variáveis que diferenciam as ações nas duas categorias de organizações. Aspectos como interesses políticos, questões sociais, legislação, controle externo, missão, necessidade de um modelo burocrático, contingências, soluções de continuidade administrativa são fatores típicos das organizações públicas, diferenciando-as das organizações privadas.

Na esfera pública, ainda está presente uma grande dificuldade de separação do espaço administrativo e político. Mintzberg (1996, p. 79) diz que a “crença de que política e administração no governo [....] podem ser separadas é um outro velho mito [....]”.

Bahiense (2002, p.17) ainda enfatiza:

“As inúmeras e amplas razões levantadas e expostas por pesquisadores, executivos, consultores e estudiosos dos mais diversos matizes parecem indicar ser uma temeridade, quando não uma ameaça à própria democracia (...) aplicar, sem maiores cuidados, análises acuradas ou profundas adaptações, o arcabouço teórico desenvolvido em longos estudos e pesquisas dentro de organizações privadas às organizações públicas, desconsiderando os múltiplos aspectos, característicos e únicos dessas instituições (...), os quais possuem decisiva influência sobre as variáveis daqueles estudos e pesquisas”.

Cunha, Marques e Meirelles (2002), ao estudarem modelos de gestão da informática pública também apontaram como relevante a observação das diferenças entre a administração pública e a iniciativa privada na formulação de políticas de uso da Tecnologia da Informação. Organizações públicas, segundo os autores, estão mais sujeitas a interferências políticas, resistências culturais, barreiras burocráticas e restrições legais, estando estes fatores também presentes de forma direta nas ações dos gestores da informática pública, dificultando este processo de gestão.

Apesar das diferentes motivações e realidades, em ambas as situações, setor público e setor privado, está havendo um alinhamento do uso dos recursos de TI com as questões estratégicas das organizações (Bahiense, 2002 ; Cunha 2000).

Holden (1999) descreve a evolução da administração da Tecnologia da Informação na área pública, oferecendo três estágios: 1) Administração de Sistemas de Informações; 2) Administração dos Recursos de Informação e 3) Administração de Tecnologia da Informação na Era da Informação. Estes estágios e esta classificação também transitam do operacional para o estratégico, partindo da busca da eficiência administrativa, na automação e agilização dos procedimentos operacionais e burocráticos, indo em direção da melhoria da atividade fim, na relação direta do governo com o cidadão.

A diferença está no entendimento dos aspectos estratégicos destas duas categorias de organizações. Enquanto alguns aspectos do setor privado são bem claros, na busca de diferencial competitivo, de mercado, de clientes, enfim, de sobrevivência, o setor público funciona sobre outras motivações, também estratégicas. Fernandes (1976) apresenta algumas motivações das organizações públicas relacionadas à manutenção e composição de poder e redes de influência. O cidadão não é visto como um cliente do estado, para o qual o estado deva prestar atendimento com eficiência e agilidade, mas um agente que compõe a estrutura de manutenção do poder. Esta manutenção é que pode ser entendida como a questão estratégica do estado, ainda segundo Fernandes (1976).

3.3.2Políticas governamentais rumo à Sociedade da Informação


Uma perspectiva mais abrangente permite uma observação das diversas iniciativas que estão ocorrendo no âmbito das organizações governamentais de diferentes países. O Livro Verde (MCT, 2000) registra as principais iniciativas em curso, estabelecendo para elas também uma classificação quanto à sua natureza. Três estágios são identificados, relativos a: 1) Infra-estrutura de Informações; 2) Economia Informatizada e 3) Sociedade da Informação.

O primeiro passo destas iniciativas pode ser identificado no programa HPCC (High Performance Computing and Communications), dos Estados Unidos da América, que ganhou notoriedade mundial a partir de 1991/1992. O programa apresentava um foco bastante claro nos aspectos relacionados à infra-estrutura. A partir de 1994, foi estruturado em cinco componentes, a saber: 1) Sistemas de Processamento de Alta Performance; 2) Tecnologia Avançada de Software; 3) Rede para Educação e Pesquisa; 4) Infra-estrutura Nacional de Informações e 5) Pesquisa Básica e Recursos Humanos.

A União Européia respondeu ao desafio com algum atraso, mas com diferença de ênfase na origem da questão (MCT, 2000). Enquanto os Estados Unidos priorizaram a questão da infra-estrutura, a Comunidade Européia priorizou seu foco na Sociedade da Informação. Uma nova visão, possível pela existência de uma infra-estrutura, mas buscando novas formas de aplicação do uso da Tecnologia da Informação em segmentos como a administração pública, o comércio, a cultura, a educação, o meio ambiente e a saúde. Alguns projetos-piloto executados com sucesso a partir de orientações da Comunidade Européia até 1998 foram: 1) Bibliotecas Eletrônicas; 2) Acesso Multimídia à Herança Cultural Mundial; 3) Gerência de Meio Ambiente e Recursos Naturais; 4) Aplicações Globais em Saúde; 5) Governo On-line e 6) Mercado Global para Pequenas e Médias Empresas.

No Brasil, as iniciativas de mesma natureza das acima citadas, rumo à Sociedade da Informação, culminaram com o lançamento, pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, em Setembro de 2000, do Livro Verde, que trata da Sociedade da Informação no Brasil. O Livro Verde aborda: 1) A Sociedade da Informação; 2) Mercado, Trabalho e Oportunidades; 3) Universalização de Serviços para a Cidadania; 4) Educação da Sociedade da Informação; 5) Conteúdos e Identidade Cultural; 6) Governo ao Alcance de Todos; 7) P&D, Tecnologias-chave e Aplicações; 8) Infra-estrutura Avançada e Novos Serviços; 9) A Evolução de Iniciativas Rumo à Sociedade da Informação no Mundo; 10) Indicadores de Acompanhamento; 11) Informática e Telecomunicações no Brasil; 12) A Internet.

Assim como o programa brasileiro, os programas dos demais países que se enquadram no paradigma da Sociedade da Informação, e não da infra-estrutura, apresentam características comuns quando tratam de itens como Governo ao Alcance de Todos e Universalização de Serviços para a Cidadania, passando por aspectos como facilidade de acesso à tecnologia e alfabetização digital (MCT, 2000).

3.3.3Estágios de utilização da Tecnologia da Informação na Administração Pública


Holdem (1999) estabeleceu um modelo que procura demonstrar a evolução da administração e uso da Tecnologia da Informação na área pública, desenvolvendo um modelo de maturidade de três estágios: 1) Administração de Sistemas de Informação; 2) Administração dos Recursos de Informação e 3) Administração da Tecnologia da Informação na Era da Informação.

No estágio de Administração de Sistemas de Informação, o objetivo era basicamente o aumento da eficiência das atividades operacionais. Raramente as funções de linha das organizações controlavam os seus recursos computacionais, havendo uma centralização em centros de processamento de dados, os clássicos CPD’s, tendo no mainframe a tecnologia dominante. As tentativas de melhor atender às expectativas e necessidades gerenciais pautavam-se em aspectos tecnológicos e no ciclo de vidas das aplicações. Assim, os sistemas de informações que as organizações públicas precisavam continuavam sendo construídos.

No estágio da Administração dos Recursos de Informação, o poder da computação descentralizada, provocado principalmente pela microinformática, teve que incorporar e fazer parte das organizações usuárias e gestoras da Tecnologia da Informação. Neste estágio, esteve presente alguma tentativa de alinhar a ação de TI aos objetivos estratégicos da organização governamental, mas na realidade a ênfase continuou sendo a eficiência, principalmente na parte interna do governo, muitas vezes com o objetivo inclusive de redução de custos.

No estágio da Administração da Tecnologia na Era da Informação vislumbrava-se a utilização da tecnologia de uma maneira mais voltada à prestação de serviços. A automação deve prover ao público serviços com maior qualidade e no prazo mais adequado.

Neste estágio, aparece o gerenciamento dos recursos tecnológicos alinhados à missão organizacional, numa perspectiva de administração estratégica, estabelecendo uma maior compreensão da importância da tecnologia do ponto de vista organizacional e estratégico.

Para mostrar o movimento em relação a uma nova visão estratégica dos recursos de informação, o autor cita as práticas sugeridas para as organizações federais americanas no relatório “Improving Mission Performance Through Strategic Information Management and Technology” do General Accounting Office (GAO, 1994):



  1. controlar, dirigir as mudanças na Administração dos Recursos de Informação;

  2. integrar o processo de tomada de decisão da Administração dos Recursos de Informação no processo de administração estratégica;

  3. alinhar metas estratégicas da organização e resultados da Administração dos Recursos de Informação pelo gerenciamento de resultados;

  4. conduzir a estratégia de projeto da Administração dos Recursos de Informação e acompanhá-lo utilizando uma filosofia de investimento;

  5. usar inovação no processo de negócio para impulsionar as estratégias de Administração dos Recursos de Informação; e

  6. construir parceria entre a linha funcional e a Administração dos Recursos de Informação pela liderança e habilidades técnicas.

Estas práticas recebem uma forte carga de componentes de planejamento estratégico, implicando numa abordagem também estratégica para o gerenciamento dos recursos tecnológicos, envolvendo planos de investimento, de medidas e de acompanhamento de resultados finais.

Reinhard (1999) propõe um modelo de seis estágios para a descrição da utilização dos recursos tecnológicos pela administração pública brasileira, (tabela 1).

No primeiro estágio proposto, associado à era do “Processamento de Dados “ o objetivo maior era automatizar processos, tanto no setor público como nas organizações privadas. O desafio que os profissionais de informática do setor público enfrentaram foi entender e automatizar as atividades isoladas. Estas eram predominantes em relação à automatização de atividades ou processos inteiros.

No segundo estágio, o da “Informação”, a ênfase da aplicação da tecnologia nas organizações é focar no cliente. O paralelo para a área pública é o atendimento ao cidadão, facilitando a sua vida e tornando possível um melhor contato seu com o Estado. Este usuário pode ser ou um cidadão ou uma organização, privada ou do terceiro setor, ou mesmo pública.


Tabela 1 - Do cartão perfurado à Internet

Era

Estágio

Descrição

Ênfase

Processamento de Dados

1

Controle físico de documentos, antecede a automação

Execução das tarefas

2

Processamento de dados, baseados em sistemas isolados para funções específicas

Eficiência das atividades, controle gerencial

3

Administração dos recursos da informação. Descentralização parcial dos recursos, integração de aplicações e compartilhamento de recursos de rede

Eficácia dos processos de gestão da infra-estrutura

4

Sistemas estruturadores de processos interorganizacionais

Desempenho do negócio

Informação

5

Desintermediação da comunicação com o público

Competitividade

6

Centros de atendimento integrado ao público, num local físico ou através de um portal na Internet

Atendimento integrado à pessoa

Fonte: Cunha (2000) citando Reinhard (1999)

No terceiro estágio, associado à era do processamento de dados, quando se iniciou a “Administração dos Recursos de Informação”, os problemas de integração foram a barreira a ultrapassar. O fracasso de sistemas dava-se por problemas de integração organizacional. A gestão dos sistemas de informação tinha que se focar nos problemas das organizações para garantir que se alcançassem os benefícios desejados.

O estágio 4 foi, para a área pública federal, a época de instalação dos grandes sistemas corporativos e processos interorganizacionais. Sistemas que davam suporte a atividades comuns a várias organizações, estruturais para a função pública, como, por exemplo o SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. A motivação, nesse estágio, foi viabilizar o todo da administração pública, mas freqüentemente os benefícios a atingir não eram quantificáveis. Na administração estadual e municipal este estágio foi anterior ao da esfera federal, alguns destes sistemas foram desenvolvidos no início do processo de informatização (como os sistemas de folha de pagamento e de controle orçamentário e financeiro).

Para caracterizar o estágio 5 “Desintermediação da comunicação com o público”, a palavra-chave foi “desintermediação”, simplificação de processos. No estágio anterior, descentralização havia sido a preocupação. Agora, houve uma recentralização dos sistemas, com capilarização dos pontos de atendimento que, no limite, chegou a um ponto de atendimento para cada indivíduo. A inteligência do sistema foi centralizada, a ponta tem pouca inteligência, um browser comum a outras aplicações é suficiente.

No estágio 6, há a criação de “Centros de atendimento integrados ao público”, sejam eles num local físico como as Ruas da Cidadania (PR), os SACs (BA) ou os Poupa-Tempo (SP), ou através de um Portal na Internet. Os objetivos são atingidos se o cidadão consegue, através de um ponto único, resolver todas as suas demandas com o governo, o que requer integração de processos de negócio numa forma única. Enfrentam-se empecilhos de natureza cultural, processual e até de natureza jurídica. Na área municipal, o desafio é maior pela diversidade de processos, pela natureza das demandas e pelas múltiplas formas de atendimento ao cidadão.

Um outro modelo de evolução do uso da TI pela administração pública, tendo como eixo a interação do governo com a sociedade, foi desenvolvido por Cruz (1999) e é apresentado por Cunha (2000).

Segundo Cruz (1999) as fases de evolução são: 1) o processamento de dados para o consumo interno; 2) a produção de serviços ao cidadão; 3) a troca de informações por meio de processos informatizados; e 4) a interação pela utilização da TI como espaço público.

Na fase de processamento de dados para consumo interno, a primeira do modelo, o argumento é o mesmo que fundamentou a adoção inicial da informática pelas empresas privadas. A utilização do processamento de dados acontece para automatizar processos operacionais, trazendo economia e ganhos de produtividade, pratica-se a substituição de processos repetitivos manuais por procedimentos informatizados. A infra-estrutura de informática é colocada à disposição da Administração Pública, principalmente dos órgãos “meio” do Estado, para sistematizar e automatizar processos operacionais, como elaboração de folha de pagamento, preparação e acompanhamento orçamentário, controle e operacionalização da arrecadação de impostos, controle de patrimônio.

O fluxo de informação acontece internamente e de fora para dentro do Estado, o modelo de produção é o tradicional “entrada, processamento, saída”, baseado na arquitetura mainframe. A sociedade não percebe a aplicação da tecnologia pela Administração Pública e não existe benefício em termos de disponibilização de produtos ou serviços ao cidadão.

Na fase de produção de serviços ao cidadão, a segunda, o ambiente tecnológico ainda é centralizado em grandes plataformas, porém o cidadão começa a perceber a utilização da tecnologia. Os sistemas desenvolvidos e utilizados pela Administração Pública são, como no estágio anterior, as grandes aplicações corporativas, mas agora com saídas direcionadas também para fora do governo. O fluxo da informação digital deixa de acontecer exclusivamente dentro da Administração Pública e chega ao cidadão. O cidadão passa a receber em casa contas de água, energia, telefonia. Passa a encontrar terminais on-line no balcão dos órgãos públicos, que ele não pode operar, mas que permitem aos funcionários da organização acesso ágil às informações contidas nos bancos de dados governamentais. A emissão de documentos, certidões, passa a ser feita de maneira mais eficiente. O processamento on-line faz com que etapas de digitação e consistência de dados aconteçam em tempo real, permite ganhos de eficiência e marca o início da descentralização da utilização da tecnologia. A prestação do serviço público ao cidadão, a ponta, passa a utilizar computadores no atendimento aos seus usuários. A aplicação de tecnologia passa a beneficiar o cidadão, porém a capacidade de interação deste com a Administração Pública, via sistemas de informação, ainda é inexpressiva.

Na fase de troca de informações, por meio de processos informatizados, a terceira, constata-se que a evolução tecnológica da década de 80 (microcomputadores, tecnologia de redes e evolução dos protocolos de comunicação), trouxe a descentralização da informática ao serviço público. Terminais de auto-atendimento, quiosques multimídia, sistemas de resposta audível (URA), centrais de prestação de serviço, sistemas de atendimento ao cidadão por telefone, levam ao cidadão a possibilidade de interagir com o serviço público, sem que haja a necessidade de deslocamento até o endereço do prestador. O fluxo dos procedimentos e de informações começa a ter mão dupla.

Neste terceiro estágio, o processamento de dados e a geração de informações públicas começam a ser fragmentados e, em alguns casos, passam a ocorrer fora do âmbito da Administração Pública (por exemplo as casas lotéricas que, interligadas on-line com a Caixa Econômica Federal, geram informação da base pública fora do ambiente físico da Administração Pública).

O uso da Tecnologia da Informação torna possível a efetivação à distância de ações diversas como o pagamento de impostos e taxas, o agendamento de consultas médicas, a solicitação de documentos e serviços, a realização de consultas a bases de dados. Diversos processos prescindem da presença do cidadão no balcão do órgão público e a informática pública entra no cotidiano do cidadão.

Ainda no modelo proposto por Cruz (1999), é definida a quarta fase como a da interação entre o governo e sociedade, através da utilização de recursos de TI. O ambiente tecnológico dos anos noventa passa a possibilitar um quarto estágio nas relações entre governo e sociedade. A Tecnologia de Informação suporta um nível de relacionamento, ao mesmo tempo mais estreito e mais amplo, entre o cidadão e o gestor público. Aos estágios anteriores sobrepõe-se uma camada de relacionamento não mais vinculada a processos de negócio da Administração Pública, mas sim ao processo democrático. É possível aos dirigentes públicos solicitar o desenvolvimento e disponibilização de aplicativos voltados ao acompanhamento e auditoria das ações do Estado. Torna-se possível, à sociedade, solicitar ou exigir dos dirigentes estes aplicativos. Cruz (1999) afirma que, no modelo ideal, “os aplicativos deixam de só tratar questões operacionais e gerenciais da Administração Pública e passam a promover avaliações, consultas e referenda sobre projetos de governo, propostos ou implementados”.

Cunha (2000) ainda formula algumas associações da estratégia de uso da TI no setor público aos movimentos típicos da Reforma do Estado, nos anos 90. Heeks (1999) apresenta seis aspectos a serem perseguidos no contexto da reforma: 1) obtenção de eficiência, associada à proporção entre entradas e saídas no governo; 2) descentralização: a tecnologia permite que se obtenham as vantagens da descentralização sem abrir mão de todas as vantagens da decisão centralizada. Castells (1999) defende que a descentralização e coordenação de uma mesma organização complexa, em rede, é um privilégio da Era da Informação; 3) accountability: a Tecnologia da Informação pode permitir uma maior transparência nas ações do governo, através de mecanismos de prestação de contas, como os recentemente impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal; 4) democratização: há uma relação direta entre a utilização dos recursos de TI e a geração de espaços democráticos, conforme abordado no modelo de Cruz (1999). Além da criação destes espaços, o nível de prestação e disponibilidade de serviços e informações também é entendido como um aumento do exercício democrático; 5) melhoria da gestão dos recursos; e 6) adoção de práticas de gestão do mercado. A utilização dos recursos da TI, segundo o estudo, podem contribuir de forma decisiva para estes dois aspectos a serem perseguidos no contexto da reforma proposta por Heeks (1999).

Estas diversas abordagens procuraram explicar a evolução do uso da TI, no âmbito do governo, até o final dos anos 90. Não só explicar, mas também influenciar as ações então em curso. Algumas delas apresentam grandes semelhanças com os modelos e práticas discutidos na iniciativa privadas outros trouxeram contribuições de aspectos típicos da gestão pública.

Na busca de um melhor entendimento da inserção da TI no governo, surgiu, a partir deste novo século, um novo conceito: o de Governo Eletrônico, que será explorado nos próximos itens – Governo Eletrônico e Desafios no Estabalecimento de um Programa de Governo Eletrônico.



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