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3.4Governo Eletrônico


Conforme abordado no item anterior, a utilização da Tecnologia da Informação pelo governo passou, ao longo dos últimos anos, por uma série de evoluções e transformações. Estas transformações seguiram, com algum atraso, as transformações vivenciadas nos demais segmentos da sociedade, em especial na iniciativa privada.

O surgimento da Internet, já abordado, estabeleceu na iniciativa privada uma nova realidade e novos conceitos. Assim tem sido também nas esferas governamentais. Em especial a Internet tem trazido à tona uma nova discussão e tem construído um novo conceito, o de Governo Eletrônico, conceito este, conforme Jóia (2002), ainda emergente.

Grönlund (2002), também associa o termo a um conceito em desenvolvimento e registra ser difícil estimar os esforços em desenvolvimento ao redor do mundo acerca do tema. De forma ilustrativa, apresenta que, apesar de considerar que nem todos os esforços geram matérias que são disponibilizadas na Internet, além da língua, pois muito conteúdo certamente não está na língua inglesa, uma pesquisa feita em 30 de março de 2001 no Alta Vista, com o termo “Electronic Government”, apresentou 44.979 documentos vinculados ao tema, reforçando o interesse pelo assunto e o conteúdo já disponível ao redor do mundo. Repetida esta pesquisa, em 29 de janeiro de 2003, este número saltou para 116.938 documentos. Ainda como ilustração, na mesma data, a pesquisa do termo em português “Governo Eletrônico” apresentou 23.898 documentos disponíveis na Internet.

As primeiras referências ao termo Governo Eletrônico, também representado pelas siglas e-Gov ou e-governo, estabelecem uma estreita analogia com os termos e conceitos de e-Business e e-Commerce, ou comércio eletrônico. Este conceito está associado basicamente ao uso dos recursos da Tecnologia da Informação, em especial a Internet, nas relações comerciais envolvendo empresas, fornecedores e clientes. Conforme já referenciado, Drucker (2000) posiciona o comércio eletrônico como um fenômeno, que está sendo apontado como o responsável por uma verdadeira revolução.

Neste sentido, um primeiro entendimento do conceito Governo Eletrônico o caracteriza como ações do governo, voltadas basicamente a disponibilizar serviços e informações aos seus diversos públicos, através dos recursos da Tecnologia da Informação, em especial a Internet. Em consonância com esta linha, algumas definições foram estabelecidas, como, por exemplo, a de Zweers e Panqué, destacada por Jóia (2002):

“Governo Eletrônico é um conceito emergente que objetiva fornecer ou tornar disponível informações, serviços ou produtos, através do meio eletrônico, a partir ou através de órgãos públicos, a qualquer momento, local e cidadão, de modo a agregar valor a todos os agentes envolvidos com a esfera pública”.

Num estudo apresentado pelo BNDES sobre e-governo no Brasil, Fernandes (2000) apresenta a seguinte definição:

“O que é e-governo? O e-governo envolve três tipos de transações: G2G quando se trata de uma relação intra ou intergovernos, G2B caracterizado por transações entre governos e fornecedores e G2C envolvendo relações entre governo e cidadãos. Estas transações ocorrem não apenas por meio da Internet, mas também por meio da telefonia móvel, televisão digital, call centers e outros tipos de aplicações ligadas aos computadores pessoais”.

Numa evolução de entendimentos e conceitos, esta associação de Governo Eletrônico com serviços e informações prestados pela Internet, e por outros meios de comunicação, passou a receber outros elementos. Lenk & Traunmüller (2001) oferecem quatro perspectivas que podem hoje ser vislumbradas acerca do tema, sendo:


  1. A perspectiva do cidadão, com a visão ainda de oferecer serviços e informações ao cidadão, de forma ágil e eficiente;

  2. A perspectiva dos processos, numa visão interna do funcionamento do Governo. Buscando o emprego da TI na reformulação e otimização dos processos operacionais, tais como compras, licitações, bem como todos os associados à prestação de serviços pelo governo ao cidadão;

  3. A perspectiva da cooperação, na busca da integração dos vários órgãos governamentais, bem como destes com outras instâncias organizacionais privadas e não-governamentais. Esta cooperação busca agilidade nos processos e decisões que envolvem este conjunto de agentes;

  4. A perspectiva da gestão do conhecimento – objetivando possibilitar o governo, em suas várias atividades e esferas, gerar e manter o acervo dos seus conhecimentos, em repositórios adequados, buscando, através deste acervo, uma melhoria nos seus processos e uma fonte de informação e inovação.

Backus (2001) amplia a discussão trazendo três conceitos relacionados entre si e associados, de alguma forma, ao conceito de Governo Eletrônico. É estabelecido um conceito maior de E-governance, que poderia ser traduzido para E-governança, seguido de dois outros conceitos, o de E-democracy e finalmente e-government, que poderiam ser traduzidos para E-democracia e E-governo.

Na visão apresentada por Backus, E-governança relaciona-se a uma visão mais abrangente, sendo definida como a aplicação de meios eletrônicos, recursos da TI, na interação entre governo e cidadão e governo e demais agentes relacionados, bem como a aplicação destes meios nas questões internas do governo, buscando simplificar e melhorar os seus processos internos. E-governo, nesta abordagem, é definido como uma forma de “e-business” no governo, referindo-se a processos e estruturas necessários a disponibilizar serviços por meios eletrônicos ao público, bem como interagir através de meios eletrônicos com agentes que possuem relações com o governo. E-democracia refere-se a toda e qualquer relação, através de recursos da TI, entre o governo e o cidadão.

Os principais objetivos da e-democracia são apresentados como:


  1. Prover acesso aos cidadãos às informações e conhecimento existente no governo a respeito de serviços, políticas e recursos disponíveis e;

  2. Tornar possível uma transição de um modelo mais passivo, de busca de informações, para um modelo mais ativo, de participação, envolvendo diferentes formas de representação e participação ativa.

Os principais objetivos do e-governo, no contexto em análise, são:

  1. Os internos, que devem buscar uma eficácia dos processos operacionais do governo, com agilidade, transparência, eficiência e custos adequados.

  2. Os externos, que se relacionam à qualidade nas relações, de toda a natureza, do governo com os que com ele precisam se relacionar, atendendo as expectativas destes agentes.

Esta visão estratégica e abrangente estabelece, segundo o autor, que um bom programa de E-governança está associado a um bom desempenho do próprio governo, envolvendo aí todos os agentes que se relacionam, entre eles as próprias esferas governamentais, as organizações privadas e de outra natureza que se relacionam com o governo e os cidadãos. Na visão apresentada, já aparece de forma explícita que e-governança é mais que apenas sites de serviços governamentais na Internet, é o uso da TI considerando aspetos políticos, sociais, econômicos e tecnológicos do governo.

Demonstrando a evolução que os conceitos relacionados a Governo Eletrônico vêm apresentando, o autor ainda faz referência a um modelo de maturidade associado. É o E-Governance Maturity Model, desenvolvido pelo Gartner Group em 2000. O modelo apresentado define quatro fases, a fase da informação, no início dos anos 90, a fase da interação, meados da década de 90, a fase da transação, que está sendo vivenciada, e a fase da transformação, como perspectiva para os próximos anos.

A primeira fase, da informação, esteve relacionada basicamente à publicação de informações sobre o governo em sites estáticos. Estas informações eram relevantes, e foram úteis tanto para os agentes externos ao governo, como aos internos, pois informações passaram a ser compartilhadas de forma diferente no âmbito do próprio governo. Algumas iniciativas foram transformadoras, pois estabeleceram, mesmo que de forma simples, mais transparência.

A segunda fase possibilitou algumas experiências interativas. Ainda não eram relacionadas a processos, mas à obtenção de informações, via e-mail, por exemplo, ou a busca, via download, de formulários e guias do governo. Nesta fase, ainda permanecia, para muitos dos casos, a restrição de horários das repartições públicas. Ainda não eram, na sua maioria, serviços disponibilizados 24 horas por dia e 7 dias por semana (24/7). Mesmo que acesso fosse, as respostas não eram. No âmbito interno ao governo, esta segunda fase representou o início mais efetivo do uso de e-mails de redes internas e do conceito de intranet nas repartições públicas.

A terceira fase, em curso, segundo o estudo apresentado, permite transações “on-line” com o governo. Serviços como obtenção de licenças, pagamentos de taxas e impostos, solicitação de serviços, obtenção de declarações e certificados são possíveis já em regime de 24/7 (vinte e quatro horas por dia e sete dias por semana), normalmente via Internet, a partir de qualquer lugar do mundo. Esta terceira fase tem apresentado uma série de dificuldades e desafios, de caráter técnico e legal, que estão sendo superadas pelos governos. Aspectos relacionados à segurança das informações ou à legalidade das ações têm demandado ações técnicas e até mudanças em leis e regimentos. No âmbito interno, esta fase tem exigido um redesenho de muitos dos processos dos órgãos governamentais, bem como uma melhor relação entre as diversas esferas do governo, uma vez que um serviço desejado por um cidadão requer uma interação com mais de uma esfera do governo.

A quarta fase do modelo apresentado se refere a uma transformação do modelo atual de relação com o governo. Nesta, todos os serviços e processos seriam totalmente integrados, tanto no âmbito de uma esfera de governo, como entre as esferas, e a partir de qualquer e de um único ponto de acesso, em qualquer parte do mundo, seria possível a efetivação de uma relação de qualquer natureza com o governo. Isto exigirá uma mudança fundamental nos mecanismos hoje vigentes nas repartições públicas e uma ampla utilização da Tecnologia da Informação.

Semelhante a estas fases, um estudo da Secretaria de Assuntos Fiscais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, publicado por Fernandes (2001), apresenta quatro estágios para a implantação de um programa de Governo Eletrônico. O primeiro estágio consiste na criação de sites para a difusão de informações dos órgãos e departamentos, que, eventualmente, podem estar reunidos num portal, que acaba exercendo uma função de catálogo das informações disponíveis. No segundo estágio estes sites já possibilitam uma comunicação de mão dupla, entre o governo e os cidadãos e entre estes e o governo, normalmente através do envio de sugestões e/ou reclamações. O terceiro estágio permite uma relação mais direta entre o governo e o cidadão, de forma que este já possa pagar suas contas junto ao governo, fazer matrículas em escolas da rede pública, marcar consultas médicas e obter uma gama maior de serviços associados a processos do governo. A exemplo do modelo acima citado, o quarto estágio já determina uma transformação maior no governo, possibilitando ao cidadão uma visão única do governo e seus processos. Os serviços passam a ser vistos e acessados por categorias funcionais, independente das vinculações destes com os diversos órgãos ou esferas do governo.

Backus conclui o seu trabalho apresentando alguns impactos, pelos quais estão passando ou passarão os órgãos públicos, na adoção de um modelo de governo com o uso mais intenso da Tecnologia da Informação:



  1. A necessidade de disponibilizar serviços em regime integral de tempo, ou seja 24/7. Isto envolve recursos tecnológicos e reorganização funcional e estrutural dos órgãos governamentais;

  2. Necessidade de manutenção de conteúdo adequado. As informações são dinâmicas e precisam estar constantemente atualizadas. A gestão destas informações e dos conteúdos disponibilizados passa a ser um desafio tão maior quanto maior for o acervo publicado;

  3. Recursos humanos. Pessoas precisam estar capacitadas, tanto em aspectos que envolvem Tecnologia da Informação, como em novos processos e até mesmo novos conceitos de relacionamento com o público e com os demais agentes envolvidos. Muitas vezes é uma mudança significativa no âmbito do serviço público;

  4. Segurança, em especial em virtude da elevada gama de serviços e informações disponíveis através da Internet. A Internet ainda é uma tecnologia muito associada a ataques e fraudes. Aspectos de segurança se tornam fundamentais;

  5. Privacidade, em especial se for considerado que a integração de informações e processos podem trazer às bases de dados dos governos valiosas informações sobre pessoas, organizações e suas operações. Há a necessidade de claras definições de mecanismos de privacidade, visando proteger os envolvidos;

  6. Departamento de Tecnologia da Informação. Com a implementação de programas de governo (ou governança) eletrônico, a Tecnologia da Informação está se tornando uma questão de muita importância para o governo. Este precisa ter uma estrutura capaz de planejar, desenvolver e manter os artefatos tecnológicos associados a programas desta natureza.

Independente de uma questão de terminologia, o conceito de Governo Eletrônico tem se estabilizado, como produto da utilização da Tecnologia da Informação na direção de três vertentes: a eficiência interna, em todos os seus processos, tanto operacionais como estratégicos; a prestação de serviços com qualidade, através principalmente da Internet e o apoio à elevação do nível de participação, na busca de uma maior democracia.

Grönlund (2002) identifica estes três aspectos numa série de programas de governo eletrônico ao redor do mundo, apresentando o E-government como um caminho para o governo usar a nova tecnologia para prover às pessoas mais acesso aos serviços e informações do governo, para melhorar a qualidade destes serviços e para prover maiores oportunidades de participação nos processos e instituições democráticas.

Neste caminho, devem ser melhorados e tornados mais eficientes e disponíveis os serviços públicos, devem ser disponibilizadas mais informações aos cidadãos e demais agentes que interagem com governo, tanto sobre serviços como sobre políticas públicas, bem como devem ser criados mecanismos que possibilitem uma mudança nas relações dos cidadãos com o governo, das demais instituições com o governo, bem como entre as esferas do governo, criando condições para um maior exercício dos direitos democráticos dos indivíduos e instituições.

No entendimento desta questão, segundo o autor, por vezes são apresentadas visões acerca de Governo Eletrônico segundo uma perspectiva específica. Assim ele apresenta visões e definições oriundas de vieses econômicos, democráticos, de serviços, entre outros. Cada qual tentando estabelecer um conceito de Governo Eletrônico, segundo a sua questão focal.

O autor ainda situa que a busca da eficiência, dos serviços de qualidade e da democracia, no contexto da sua abordagem, é um desafio que não tem como único fator o domínio da tecnologia. A tecnologia necessária para tais melhorias já é disponível e está em uso em outras organizações e outros relacionamentos entre elas. O uso da tecnologia pelas esferas governamentais ainda não atingiu seu patamar adequado. Existem restrições culturais, de capacitação e também legais para que algumas questões possam ocorrer.

Perri (2001) estabelece que o Governo Eletrônico também pode ser compreendido por uma outra combinação de fatores, mas próximos aos apresentados por Grönlund, sendo representado pelas perspectivas abaixo:



  1. Fornecimento de serviços eletrônicos: disponibilidade, através principalmente da Internet, de serviços e informações aos cidadãos e demais agentes que interagem com o governo;

  2. Democracia eletrônica (e-democracy): utilização de recursos da Tecnologia da Informação para aumentar a participação do cidadão nas questões de governo. O voto eletrônico tem sido posto como uma iniciativa associada a este item, bem como algumas outras iniciativas de consulta popular através de recursos de TI. Também são identificadas como pertencentes a este grupo, possibilidades até mais simples de contato do cidadão com o governo, na manifestação das suas necessidades ou problemas, desde simples mecanismos de e-mails até a instituição de ouvidores nos órgãos governamentais, com possibilidade de contato via Internet.

  3. Governança (e-governance): é uma abordagem mais interna ao governo, incluindo desde questões ligadas à formulação de políticas públicas com o apoio da TI até à utilização das tecnologias nas questões de tomadas de decisão, aprimoramento dos processos internos, relacionamento internos através de redes e intranet etc.

O autor ainda apresenta questões que podem se apresentar como dificuldades para a implementação de uma nova situação suportada pelos conceitos do Governo Eletrônico, que vão, desde um uso absolutamente racional de tecnologias, cuja racionalidade, após conhecida, poderia ser burlada em processos de tomada de decisão por agentes interessados, até a necessidade de composição de forças e pressões nas decisões e ações que devam ser tomadas e empreendidas.

Outras dificuldades também são apresentadas, como as relatadas num trabalho do governo americano, E-Government Strategy, concluído em fevereiro de 2002. O primeiro problema diz respeito à utilização dos recursos de TI para o atendimento das necessidades dos próprios órgãos governamentais e não as necessidades dos cidadãos, ou tomadores do serviço, não havendo a agregação de valor para os demandantes dos serviços, a partir do uso dos recursos tecnológicos pelo governo. Um segundo problema está associado à prática de automação dos processos existentes, e não à criação de novos processos nos órgãos governamentais, impossibilitando ou retardando a aplicação de práticas típicas de E-business possibilitadas pela tecnologia. Um terceiro problema diz respeito à falta de integração de soluções e processos, criando ilhas tecnológicas nos diversos órgãos de uma mesma esfera governamental ou em esferas diferentes. Estas ilhas tecnológicas impossibilitam uma agilidade nos serviços prestados e causam redundância de procedimentos entre instâncias do próprio governo. Finalmente, um quarto problema apresentado diz respeito aos aspectos culturais de resistências às mudanças existentes nos órgãos públicos. Estas resistências impossibilitam a criação de novos serviços ou a alteração da forma como os serviços são prestados. Muitas vezes os focos das ações estão muito mais nos procedimentos burocráticos estabelecidos do que nos resultados e necessidades existentes.

Uma outra perspectiva dos problemas encontrados refere-se aos aspectos legais, em especial com relação a autenticidade das transações efetivadas através da Internet ou de outros meios disponíveis. Legislações específicas estão sendo alteradas e construídas, visando preencher esta lacuna legal. Galindo (2002) aborda esta questão associando-a a projetos de Governo Eletrônico, incluindo também outras preocupações, já citadas, como segurança das informações, privacidade e assinatura digital.

Um outro aspecto muito abordado, que pela sua dimensão mereceu um capítulo separado neste trabalho, é o que trata da Divisão Digital ou Exclusão Digital. A utilização da Tecnologia da Informação pelo governo, nos termos aqui apresentados, envolvendo não só questões internas, mas também serviços e, ainda mais, a participação do cidadão através da TI, requer que este, o cidadão, tenha acesso à tal tecnologia. Embora o Brasil ocupe um privilegiado 18o lugar no ranking mundial sobre a performance de programas de governos na WEB (Zavala, 2002), apenas aproximadamente 8% da população brasileira9 tem acesso à Internet. Evidenciam estas diferenças outros fatos como os apontados por um estudo realizado pela PricewaterhouseCoopers, que dão conta que aproximadamente 72% dos serviços prestados pelo governo federal já estão disponíveis na Internet, segundo dados apresentados por Zavala (2002).

Este cenário apresentado possibilita concluir que os desafios ainda são muitos, mas se apresentam num contexto de consolidação dos conceitos do Governo Eletrônico, que passam pelo alinhamento de três grandes perspectivas:


  1. uma primeira associada à utilização dos recursos da TI no aumento da eficiência e eficácia das ações internas de toda a natureza, tanto operacional como estratégicas, inclusive de formulação de políticas públicas;

  2. uma segunda associada à questão de prestação de serviços através dos meios disponíveis, tanto Internet como telefones fixos ou móveis e outras espécies de dispositivos de comunicação;

  3. finalmente uma terceira associada à questão do aumento das práticas democráticas, ou do aumento do exercício da cidadania.



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