Pontifícia universidade católica do paraná



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3.5Desafios no Estabelecimento de um Programa de Governo Eletrônico


Conforme abordado no capítulo anterior, muitos são os desafios presentes na definição e implantação de um programa de Governo Eletrônico. Estes desafios passam por aspectos técnicos, culturais, legais e também por questões estruturais da realidade do setor público. Estes últimos talvez são os que maiores diferenças apresentem entre governos de países, ou mesmo de regiões ou esferas de poder dentro de um país.

Estes desafios tomam ainda mais vulto se considerada a perspectiva apresentada no item 3.3.1 deste trabalho, defendida por Bahiense (2002), que sugere um caminho diferente para a evolução da TI no setor público, em relação ao trilhado pelo setor privado. São justamente estas diferenças estruturais do governo em relação a outras organizações, como as privadas, que definem a necessidade de uma linha própria, baseada nas suas realidades.

No contexto da presente pesquisa, três fatores foram considerados relevantes na questão do estabelecimento de um programa de Governo Eletrônico. Certamente estes três fatores não esgotam o rol de desafios presentes, mas são significativos e mereceram destaque neste embasamento teórico da pesquisa.

O primeiro, conforme já citado, diz respeito ao fenômeno da Divisão Digital (Digital Divide) ou Exclusão Digital. O desenho de um novo governo, fortemente sustentado pela TI, buscando oferecer serviços e espaços de participação democrática ao cidadão, só é viável a partir da existência de condições de acesso a esta tecnologia por parte do cidadão. A não possibilidade de acesso inviabiliza qualquer iniciativa neste sentido, funcionando no sentido contrário, no sentido de aumentar o fosso que divide os que têm acesso dos que não têm acesso à tecnologia e, através dela, ao governo.

O segundo desafio mantém um estreito diálogo com o primeiro, mas possui vida própria, tratando da questão específica de cidadania. São buscadas as raízes dos conceitos associados ao exercício da cidadania. Uma preocupação deve estar presente: como o Governo Eletrônico pode ser desenhado no sentido de permitir um maior exercício da cidadania. Esta abordagem permite entender que um maior exercício da cidadania não é decorrente apenas de uma utilização da tecnologia, na forma como começa a ser proposta, através de canais de e-democracia, mas na construção de um novo espaço de participação do cidadão, num novo modelo de sociedade fortemente baseado na importância da informação e sustentado pela tecnologia.

Um terceiro desafio traz à tona a responsabilidade dos gestores das questões públicas com as expectativas dos que delas dependem. Numa rápida análise, a questão da accountability é colocada como elemento de presença necessária na formulação de programas de Governo Eletrônico, em especial com o foco de conhecer e atender às expectativas de todos. A accountability é então apresentada num contexto da ética da responsabilidade.


3.5.1A Divisão Digital


O fenômeno denominado Divisão Digital tem sido estudado não só no sentido de colher dados e estatísticas a respeito do acesso e do perfil de acesso das pessoas aos recursos de Tecnologia da Informação, embora estes também tenham relevância. O foco de alguns estudos, como o apresentado por Norris (2001), está na análise dos impactos desta divisão nos aspectos sociais, econômicos e políticos.

O fato que motiva estes estudos é a existência de grupos expressivos de pessoas, ao redor de todo o mundo, sem nenhuma possibilidade de acesso aos recursos da TI, que vão desde a Internet até outros meios como o próprio telefone ou mesmo ainda a televisão. As preocupações têm aumentado a partir da larga difusão do uso da Internet e da incorporação das suas facilidades no mundo dos negócios, da educação, das questões pessoais e das relações do cidadão com o governo.

Conforme Norris (2001), correntes mais otimistas percebem o expressivo aumento do uso de recursos da TI, em especial a Internet, como uma possibilidade de diminuição deste espaço entre os que têm acesso e os que não têm. A própria evolução do uso poderia ser, segundo estas correntes, a força que reduziria esta diferença. Já outras correntes defendem a tese de que a proliferação do uso da Internet tende a aumentar ainda mais o fosso que separa os que têm acesso dos que não o têm.

Norris (2001) apresenta a Divisão Digital como um conceito multidimensional, envolvendo três aspectos: a Divisão Global, a Divisão Social e a Divisão Democrática.

A Divisão Global analisa o impacto da Divisão Digital sobre a economia e relacionamentos globais. Países desenvolvidos e países não desenvolvidos apresentam características de uso da TI completamente diferentes, tendo os países em desenvolvimento como um comportamento intermediário. A ênfase dada é na relação de dependência entre desenvolvimento econômico e acesso à tecnologia. Quanto mais desenvolvimento econômico existe, mais facilidade de acesso haverá e, num movimento recursivo, esta facilidade de acesso gera ainda mais desenvolvimento, enquanto o outro extremo se distancia ainda mais. A falta de recursos impossibilitando o acesso e este gerando uma dificuldade ainda maior de desenvolvimento. As diferenças são enormes: aproximadamente 87% das pessoas com acesso à Internet 10 são de países desenvolvidos, mais da metade dos americanos têm acesso à internet, contra apenas 0,1% dos nigerianos, Norris (2001, p.15). A Suécia tem um contingente de pessoas que acessam a Internet duas vezes maior que a quantidade de pessoas que acessam na vasta extensão do continente africano abaixo do Saara.

A Divisão Social analisa o impacto da Divisão Digital sobre classes sociais dentro de um país ou região, normalmente tendo os ricos muito mais facilidade e oportunidade de acesso que os pobres. A dinâmica da preocupação é a mesma apresentada no item anterior. Condições sociais favorecem o acesso à tecnologia que, por sua vez, favorece a melhoria destas condições. O autor apresenta dados analisando o perfil de acesso em função do poder aquisitivo, do perfil de atividade profissional, do nível de instrução, da idade, do sexo e da raça. A predominância de acesso está sempre associada aos perfis mais bem situados em cada uma das categorias analisadas, naturalmente com exceção da categoria sexo. E as diferenças possuem um efeito exponencial. O estudo apresenta dados de diversos países, com níveis de acessos à tecnologia diferenciados. Quanto maior o nível de acesso do país, menor é a diferença, enquanto quanto menor o nível de acesso do país maior é a diferença relativa entre as classes mais e menos privilegiadas, analisadas sob as cinco temáticas apresentadas.

A Divisão Democrática analisa o impacto da Divisão Digital sobre o espaço democrático de relação entre o cidadão e o governo. O autor apresenta uma análise da questão do Governo Eletrônico e da inserção do aspecto de e-democracia neste contexto, nos termos já apresentados no capítulo Governo Eletrônico deste trabalho, reforçando as possibilidades e impactos da Tecnologia da Informação na relação cidadão e governo. Na seqüência, Norris (2001) apresenta dados que permitem construir o mesmo raciocínio dos itens anteriores, ou seja, de uma relação recursiva entre o nível de democracia e a utilização da TI, em especial da Internet. Os dados e análises relacionam a utilização da Internet e os níveis de desenvolvimento e de democratização de diversos países. A tabela 2 apresenta uma relação entre informações disponíveis na WEB, o nível de desenvolvimento e o estágio democrático de um conjunto de países.

O quadro destaca uma crescente presença da Internet nos governos mais democráticos, ainda mais quando associados aos melhores índices de desenvolvimento. A relação entre quantidades de países e sites disponíveis nos extremos da tabela é da ordem de 15 vezes, pois enquanto em 36 com alto nível de desenvolvimento e democracia ampla foram encontrados 275 sites governamentais (relação de 7,6 sites por país), nos 9 países com baixo nível de desenvolvimento e não democráticos foram encontrados apenas 5 sites governamentais (relação de 0,55 site por país).



Tabela 2 - Informações na WEB por nível de desenvolvimento e democratização.




Baixo nível de desenvolvimento

(sub-desenvolvidos)

Médio nível de desenvolvimento

(em desenvolvimento)

Alto nível de desenvolvimento

(desenvolvidos)

Democracia ampla

4 (1)

56 (29)

275 (36)

Democracia em consolidação

9 (25)

46 (40)

40 (4)

Não democráticos

5 (9)

17 (18)

10 (2)

Fonte: Norris (2001, p.128)

Nota: A categorização de nível de democratização e nível de desenvolvimento dos países seguiram os critérios do Freedom House Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties 1999-2000 e UNDP Human Development Index 1999, respectivamente. Os números apresentados indicam a quantidade de sites governamentais disponíveis na combinação das categorias, enquanto os números entre parênteses indicam a quantidade de países enquadrados em cada uma das combinações de categorias.

O relatório “A Política de Governo Eletrônico no Brasil”, elaborado pelo governo federal em março de 2001, registra a dificuldade de estimar um número preciso de brasileiros com acesso à Internet, mas, segundo o relatório, este número está entre os limites de quatro e nove milhões de brasileiros, o que significa uma faixa percentual entre 2,3 e 5,5 por cento. Encontramos diversas versões destes números, mas todos em patamares inferiores a 10%. Zavala (2002) indica estudos que apontam para um pouco mais de 8% a população brasileira com acesso à Internet. O IBGE11 apresenta que 12,6% dos domicílios contam com computador enquanto 8,6% contam com acesso à Internet. Estudos da PricewaterhouseCoopers aponta que apenas 350 dos 5.561 municípios brasileiros, em 2002, contavam com provedores locais de acesso à Internet. A Secretaria do Governo do Estado de São Paulo aponta o elevado nível de exclusão digital na cidade de São Paulo, a maior cidade do país, pois 89% dos integrantes das classes D e E nunca acessaram a Internet, enquanto 75% nunca tiveram acesso ao computador.

Estes indicadores, embora com algumas diferenças, consolidam e representam a realidade de uma expressiva camada da população sem acesso aos recursos de TI, em especial a Internet. São dados que caracterizam uma significativa Divisão e Exclusão Digital.


3.5.2A Cidadania


O entendimento do termo cidadania tem representado diversas configurações ao longo do tempo. Alguns fatos históricos foram fundamentais para a sua formatação nos moldes como hoje é compreendida, cabendo destacar alguns aspectos associados aos objetivos da pesquisa desenvolvida.

Conforme destacam Quirino e Montes (1987), a cidadania pode ser entendida de forma diferenciada no Mundo da Antigüidade, no Mundo Medieval e no Mundo Moderno. No Mundo Moderno, o entendimento da cidadania é facilitado pelas contribuições de Marshall (1988).

Assim, no Mundo Antigo, de Aristóteles à conquista da Grécia por Roma, no século V d.C., o conceito de cidadania esteve muito atrelado a um relacionamento estabelecido entre o natural e o social. Eram poucos os que tinham o direito de participar da sociedade.

No mundo da Antigüidade Clássica, não havia distância entre o social e o natural. A organização do poder na pólis não era mais do que a expressão da organização de uma comunidade natural, onde o lugar que cada um ocupa era determinado pelo seu nascimento, cabendo a alguns o exercício da atividade política. O cidadão da pólis era aquele que já tinha atingido a maturidade e a quem os deuses beneficiaram, fazendo nascer homem e não mulher, grego e não bárbaro, livre e não escravo, podendo assim gozar de uma vida de ócio e dedicar-se à coisa comum. Assim, quem precisava trabalhar, como o escravo ou o negociante, ou a mulher e a criança, consumidos nos seus próprios interesses particulares, no cuidado de si mesmos, não passava de um indivíduo privado, que o grego qualifica pelo termo idiotes, como incapaz de se perceber a si próprio como ser social e, por esta razão, incapaz de qualquer participação na vida pública, sendo assim excluído do exercício da cidadania (Lando, 1993).

Na Roma antiga era semelhante, e os princípios espalharam-se pela Europa, onde apenas homens, de maior, não estrangeiros e proprietários de terras, eram considerados cidadãos. Também não era reconhecida a mobilidade social, mantendo o vínculo do social ao natural, pois natural era o entendimento de nascer cidadão ou não.

Já na Idade Média surgiram, ainda segundo Quirino e Montes (1987), novos conceitos de cidadania. A participação social não era mais reconhecida como na pólis antiga. Entretanto permanecia a relação do social com o natural, mas com a diferença que cada grupo social tinha seus deveres e direitos, como se fossem níveis diferenciados de cidadania, reconhecidamente diferentes entre si. A noção de igualdade que existia, apesar das diferenças dos grupos, era de ordem religiosa, tendo o Rei como representante máximo desta religiosidade. Quanto à liberdade, ela era, antes de mais nada, o livre arbítrio que permitia agir segundo os desígnios de Deus (implementados pelos Reis) ou engajar-se no pecado, fazendo com que se adaptasse adequadamente, ou não, ao lugar social que lhe competia naturalmente ocupar na ordem do mundo, para dentro dele gozar das liberdades que lhe cabiam, como seu direito. Quando esses ideais de liberdade e igualdade deixaram de ter uma referência religiosa, teríamos chegado à modernidade, definindo uma outra forma de estado, cidadão e cidadania.

O início da Idade Moderna pode ser caracterizado por um conjunto de iniciativas que tinham algo em comum: tirar o poder do Rei e buscar um reconhecimento diferenciado da classe burguesa. A classe burguesa já prosperava e tinha no Rei uma ameaça. Cinco grandes revoluções aconteceram e podem ser caracterizadas como revoluções burguesas: 1) Revolução Industrial; 2) Iluminismo – Revolução Filosófica; 3) Revolução Francesa; 4) Independência dos Estados Unidos e 5) Revolução Inglesa.

Com estes movimentos e revoluções, um novo tipo de organização surgiu: o estado moderno, criado pelos próprios homens, tendo como princípio o direito igual de todos perante o estado, ou perante as leis que, por necessidade, passaram a reger este estado. Neste momento, o conceito de cidadania passou a ser justamente o de ter direitos iguais frente ao estado, reconhecendo uma mobilidade social e desassociando o social do natural, regido por uma lei criada pelos homens e não mais por disposições da natureza, da vontade de Deus ou de um monarca que o representava na terra.

Nesta concepção, o homem, antes cidadão, estaria abrindo mão da então entendida plenitude da cidadania, passando a exercê-la nos limites estabelecidos pelo novo pacto associado à criação do estado.

Assim, conforme já citado, o conceito atual de cidadania está diretamente atrelado à existência do estado moderno, uma vez que este foi criado justamente como instância de orientação e unificação dos direitos de todos.

Porém, o modelo e o entendimento de cidadania já iniciam esbarrando numa nova realidade: o capitalismo (Demo, 1995 e Lando, 1993). Por um lado foi construído um novo modelo de cidadania, se comparada ao das Idades Média e Antiga. Entretanto, as revoluções foram conduzidas pelas classes burguesas, na defesa dos seus interesses, usando, de certa forma, classes economicamente menos favorecidas, criando um estado que buscava a defesa maior dos interesses da própria classe burguesa do que do conjunto da sociedade.

Estes avanços significaram representativas evoluções dos direitos civis. Marshall (1988) caracteriza a evolução da cidadania pelas conquistas associadas a três aspectos: os direitos civis, os direitos políticos e os direitos sociais. Os direitos civis compostos por itens básicos relacionados à liberdade individual, os direitos políticos associados à possibilidade de participação do exercício do poder, incluindo o direito de votar e ser votado, enquanto os direitos sociais apresentam inúmeras facetas, focadas no direito de participar efetivamente da forma dos mecanismos sociais criados e disponibilizados pela sociedade.

Marshall (1988) estabelece uma linha cronológica, situando, na Inglaterra, as conquistas dos direitos civis no século XVIII, dos direitos políticos no século XIX e dos direitos sociais somente no século XX. Esta linha cronológica registra uma constante evolução do conceito e prática da cidadania, sustentada, a cada momento, em fatos relevantes da sociedade.

Assim, a própria prática, bem como o conceito da cidadania sempre evoluíram num paralelo com outras questões sociais, outras mudanças organizacionais. À medida, por exemplo, que a Revolução Industrial trouxe uma série de significativas mudanças no mundo, as mesmas razões que sustentaram as mudanças são as encontradas na essência das mudanças ocorridas no entendimento e na prática da cidadania. Assim podem ser também entendidos os aspectos citados por Marshall (1988) quanto às evoluções decorrentes da incorporação dos direitos políticos e sociais.

Neste contexto, e na seqüência do entendimento das evoluções e mudanças do conceito de cidadania, cabe a reflexão e a indagação a seguir. Diversos autores, como Drucker (2000) e Lastres & Albagli (1999), Castells (1999), têm destacado o importante papel que a Tecnologia da Informação tem exercido sobre as mudanças em curso na sociedade. A dita Sociedade da Informação, já abordada, é produto de uma significativa mudança de valores e meios de produção. Drucker (2000) tem comparado a revolução da Sociedade da Informação com a Revolução Industrial. Quando na Revolução Industrial, uma das questões principais foi a mudança do principal fator de produção, deixando de ser a terra e passando a ser o capital, trazendo uma nova ordem e uma nova mobilidade social. Agora na revolução da Sociedade da Informação outro deslocamento significativo está acontecendo, focando o diferencial produtivo no conhecimento, suportado pela tecnologia, e não mais no capital. Assim, podemos projetar para a nova sociedade um novo patamar de cidadania.

Sandoval (1994) situa a cidadania com um produto de uma construção social, na abordagem sociológica apresentada por Berger e Luckmann (1989) e reforçada por Spink (1994). Segundo os autores, a vida cotidiana de cada indivíduo é produto da própria sociedade. No processo de socialização primária, que normalmente não ultrapassa os seis ou sete primeiros anos de vida, os principais mecanismos de funcionamento do grupo social são incorporados pelo indivíduo, que passa a repeti-los e, ao fazê-lo, reforçá-los. Sandoval (1994) e Spink (1994) incluem e analisam a prática da cidadania sob esta perspectiva. Assim, uma re-interpretação só é possível a partir de uma posição diferenciada do indivíduo, de questionamento e busca de novos entendimentos, condição esta oferecida a poucos, aos filósofos (Berger e Luckmann, 1989), ou a partir de fatos externos significativos e revolucionários que acabam acelerando a mudança do conceito acerca de alguma realidade já construída por um grupo social.

Esta seqüência de análises nos leva então à já citada reflexão sobre os possíveis reflexos da Tecnologia da Informação sobre os conceitos, entendimentos, mudanças e práticas da cidadania, em especial, pelas razões já apresentadas, na relação do cidadão com o estado.

3.5.2.1 A cidadania e alguns aspectos estruturais do funcionamento do Estado


Necessária se faz uma análise da influência dos aspectos estruturais de funcionamento do Estado nas práticas de cidadania. Coutinho (2000) apresenta em seu estudo uma análise das diversas facetas do Estado na prestação de serviço e na relação com o público, suas motivações e suas características, reportando-se a alguns autores, como Martins (1995), que definem que a administração pública no Brasil deve ser entendida a partir de suas heranças paternalistas. Esse legado político-cultural é baseado na histórica falta de uma divisão clara do poder público e da atividade privada e na concepção de que o Estado tem como função atender os interesses pessoais e servir lealmente aos chefes políticos, em detrimento das relações com os cidadãos.

Sem promover uma discussão e sem entrar no mérito da análise dos modelos de estado, cabe o registro do reconhecimento da influência do modelo capitalista no funcionamento do estado. Na questão da cidadania, esta relação está já na origem do atual entendimento dado à cidadania, principalmente pela influência da classe burguesa no contexto da época e sua continuidade até os dias atuais. Esta análise pode ser encontrada em Demo (1995), Dallari (2001) e Fernandes (1976).



Demo (1995), abordando a essência das possibilidades de uma forma ou outra de Estado, socialista ou capitalista, e associando estas formas às práticas que o Estado dá à cidadania, qualificou-as em três grupos, que se diferenciam justamente pelo posicionamento e prática do estado: 1) Cidadania tutelada; 2) Cidadania assistida e 3) Cidadania emancipada (tabela 3).

Tabela 3 - Dimensões sociais e cidadania - ação do Estado

Dimensão Social

Tutelada

Assistida

Emancipada

Relações de mercado

Mais-valia absoluta; submissão

Mais-valia relativa; civilização

Meio, instrumento

Relações sociais

Pobreza econômica e política

Pobreza política

Competência

Fases históricas

Capitalismo perverso

Welfare state

Sociedade alternativa

Papel do mercado

Regulador absoluto

Regulador final

Meio

Pobreza

Marginalização das maiorias

Classes médias majoritárias no centro

Residual

Estado

Subserviente

Protetor

Serviço público

Democracia

Para o capital; clientelismo para a sociedade

Para o centro do sistema; social-democracia

Popular; equalização das oportunidades

Tamanho do Estado

Mínimo

Máximo

Necessário-legítimo

Direitos humanos

Concessão

Assistência e proteção

Conquista

Organização popular

Reprimida

Controlada e protegida

Base política

Ética

Nenhuma

Dos mínimos

Eqüidade

Políticas sociais

Controle e desmobilização; setorialista e residual.

Direitos sociais ampliados; setorialista assistencial.

Desenvolvimento humano sustentado; matricial

Fonte: Demo, 1995

A cidadania tutelada: Tipo de cidadania que a elite econômica e política normalmente cultiva e/ou suporta. A elite apela para o clientelismo e paternalismo, principalmente, com o objetivo de manter a população atrelada a seus projetos políticos e econômicos. O resultado mais típico deste tipo de cidadania é a reprodução indefinida da sempre mesma elite histórica.

A cidadania assistida: Uma forma mais amena que a tutelada, mantendo maquiada a marginalização social, sem caracterizá-la como predominante, mas também não se confrontando com ela.

A cidadania emancipada: Uma forma plena de cidadania, respeitando de forma legítima os direitos dos cidadãos, sendo o Estado um agente de defesa dos interesses coletivos.

A abordagem aqui registrada permite a interpretação e conclusão que o Estado tem mecanismos estruturais de funcionamento, decorrentes do seu modelo, que acabam influenciando uma série de dimensões sociais, entre elas a prática da cidadania. Assim, os mecanismos que o Estado venha a adotar, visando melhorar a sua relação com o cidadão, acabam estando embriagados pela sua forma de funcionamento, produto também de uma realidade socialmente construída (Berger & Luckmann, 1989). Assim, suas ações passam a não mais corresponder às verdadeiras expectativas da população, pois filtros se estabelecem decorrentes das diferentes realidades e percepções das mesmas.


3.5.3Accountability


Diversas são as abordagens e entendimentos para a questão da accountability. Cunha (2000: 24) descreve uma série de sentidos para o termo, passando por interpretações de Bresser Pereira, Laudon e Laudon, Ducan, Cruz, Campos Garson e outros. Numa abordagem tangencial às demais, encontramos a de Etzioni (1975), privilegiando o seu sentido no encontro da gestão das expectativas, da ética da responsabilidade:

“A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado da sua satisfação. É disso que trata a accountability, que em sentido lato pode-se traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas” (Heidemann, p. 17)

Na abordagem de Etzioni (1975), o conceito de accountability envolve dois aspectos: a prestação de contas e a satisfação das expectativas. Na condução destes aspectos, envolvem-se dois agentes: um pró-ativo e responsável pela ação e outro com a iniciativa da cobrança, o credor da ação. A prestação de contas e a satisfação das expectativas são analisadas com ênfase em: 1) o discurso; 2) o poder e interesses (política realista); 3) formal e legal (lei) e 4) a orientação, conjunto dos anteriores acrescido de aspectos éticos. Nas quatro ênfases existe a administração das expectativas de uma ou mais partes; a diferença está no nível de entendimento das expectativas, quais e de quem são atendidas em cada ênfase.

A ênfase da accountability como discurso passa pelo uso dos símbolos. A palavra é usada como símbolo e não como força social. Quando os gestores falam, neste contexto, é difícil perceber se expressam a verdade ou é apenas pregação moral. As conseqüências sociais desse uso, simbólico, dependerão, em parte, das demais ênfases dadas à accountability.

A ênfase da accountability como prática realista, ou como conciliação de poder e interesse, tem como foco principal o próprio poder, que é a variável mais importante. Trata-se de um jogo de interesses: buscando a manutenção do status quo o administrador está, de certa forma, preso no centro do processo, não no topo do mesmo, e também apresenta seus interesses particulares. Os valores morais do administrador não influenciam na accountability. Mudanças significativas da accountability podem vir da mudança do poder relativo dos vários grupos.

Na ênfase formal ou legal, os administradores são levados a se reportar a uma ou a várias autoridades. Segundo o autor, cientistas sociais se mostram céticos diante destes mecanismos formais ou legais de accountability, dizendo: “nem tudo o que brilha como accountability de fato a promove”. Nesta ênfase, estruturas informais contornam aspectos legais ou formais, grupos informais trabalham nos bastidores, até pelo domínio da informação. Existem dificuldades de medidas efetivas, sendo mais fácil mediar as ações que os resultados.

A última ênfase dada pelo autor é a que mais se aproxima de um atendimento completo às expectativas dos diversos agentes envolvidos: é a ênfase da orientação, que baseia-se numa variedade de forças, não em mecanismos isolados. Depende dos aspectos já abordados nas ênfases anteriores e de outros mais, tendo também um foco muito grande nos valores morais dos administradores, estes influenciando na formulação de coalizões. O administrador não se adapta à pressão mais forte existente no momento, ele exerce uma liderança criativa, conciliando os diversos interesses através das coalizões, considerando que, isolado, cada fator é relativamente imutável, enquanto o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior, mais ampla, contemplando tudo. Junto com as coalizões surgem novas alternativas, pois raramente os grupos têm posição inteiramente acabada, permitindo outros meios de atingir suas metas. Há a necessidade de o administrador conhecer bem os sistemas sociais vigentes, não bastando conhecer apenas as fontes formais de informações e estruturas formais de poder, conforme o autor:

“A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder, nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability – esse administrador muito provavelmente será logo despedido – mas ajudar a moldar, mobilizar e combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability, de modo a dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. Moldar estas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal, ético e justo. Esta talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo” (Etzioni, 1975: 12).




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