Portais municipais e



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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

JOSÉ CARLOS VAZ

LIMITES E POSSIBILIDADES DO USO DE PORTAIS MUNICIPAIS PARA PROMOÇÃO DA CIDADANIA: A CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO.

Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Administração de Empresas da FGV/EAESP - Área de Concentração: Sistemas de Informação, como requisito para obtenção do título de Doutor em Administração.

Orientador: Prof. Dr. Norberto A. Torres

SÃO PAULO

2003

VAZ, José Carlos. Limites e possibilidades do uso de portais municipais para promoção da cidadania: a construção de um modelo de análise e avaliação. São Paulo: EAESP/FGV, 2003, 490 páginas (Tese de doutorado apresentada ao Curso de Doutorado em Administração de Empresas da EAESP/FGV, Área de Concentração: Sistemas de Infomação).

Resumo: Trata dos limites e possibilidades de promoção da cidadania por portais municipais. Constrói um Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) com o intuito de analisar e avaliar de forma abrangente e multidimensional portais municipais em termos de sua contribuição à promoção da cidadania. Aplica o modelo ao caso do portal do município de São Paulo. Realiza uma pesquisa exploratória com municípios brasileiros sobre serviços e informações oferecidos pelos portais. Caracteriza sua utilização e apresenta limites e possibilidades desta para a promoção da cidadania. A pesquisa conclui pela aplicabilidade do modelo e pela possibilidade dos portais municipais serem utilizados para promoção da cidadania, mas sob efeito de condicionantes tecnológicos e não-tecnológicos.

Palavras-chave: Internet; Portais; Portais Municipais; Governo Local; São Paulo (Prefeitura); Atendimento ao Cidadão; Inclusão Digital; Governo Eletrônico; Cidadania.



DEDICATÓRIA

Ao Cabral, que não se interessa por estas coisas.

AGRADECIMENTOS

O bom de se fazer uma tese é que, por uma combinação de sentimentos como solidariedade e pena, todo mundo ajuda:

Com tantos ajudando, eventualmente algum nome pode não ter sido citado nestas páginas, mas isto não diminui minha gratidão.

Fábio Alher mostrou que é um amigo admirável, Vagner Diniz fez com que tudo começasse, na família todos tiveram paciência.

Davison Balduino e Lucimara Morais Lima merecem um agradecimento especial pela ajuda inestimável que deram, especialmente no fechamento do trabalho.

Por gentilezas, indicações, sugestões e auxílios de toda ordem agradeço a Alejandra Meraz Velasco, Janaína Valéria de Mattos, Ana Paula F. Macedo Soares, Evelyn Levy (que leu e criticou o primeiro esboço do projeto), Ladislau Dowbor, Anastácio Pereira Lima, Fábio Madeira, Alberto Teixeira, Gisele M. Ribeiro, Marcelo Rocha da Silva, Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha, Roberto Grum, Clóvis Bueno de Azevedo, Sylvia Cadena, Todd Laporte e Dam Remenyi.

Na Prefeitura de São Paulo, agradecimentos sinceros a Helena Kerr do Amaral, Sérgio Amadeu da Silveira e Marcelo Sales Hargreaves pela enorme colaboração.

Meu obrigado ao reitor da UniABC - Universidade do Grande ABC, Prof. Azurem Ferreira Pinto, pelo apoio no momento certo. Também sou grato à Profa. Lucinei A. de Britto e a Lilian Baptista pela ajuda valiosa de muitas formas.

Torno público meu agradecimento à CAPES pela bolsa de estudos concedida.

Aos amigos e companheiros do Instituto Pólis agradeço pela colaboração e apoio. Um agradecimento especial a Ruth Simão Paulino, Jorge Kayano, Eduardo L. Caldas, Silvio Caccia Bava, Veronika Paulics e Zuleika Arashiro.

A oportunidade de pesquisar na Universidade do Texas, em Austin, foi de grande valia para a realização deste trabalho. Registro meu agradecimento à Fundação Ford e ao Programa Gestão Pública e Cidadania, da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, pelo suporte que tornou viável a viagem e estadia. Minha sincera gratidão ao professor Peter K. Spink, da EAESP/FGV, por ter possibilitado que isto ocorresse. A ele meu agradecimento também pelo apoio e motivação, e pelas inúmeras oportunidades de aprendizagem que tem criado para beneficiar muitos.

De minha estada em Austin fica o agradecimento aos professores Gary Chapman, Robert Wilson e Joe Potter. Também agradeço a Francis Fisher, Sue Beckwidth, Heloísa Buarque de Almeida e Richard Pelton entre vários outros que com suas grandes e pequenas gentilezas auxiliaram-me. A hospitalidade e acolhida de Pamela Rogers foi inesquecível.

A ENAP - Escola Nacional de Administração Pública deu-me a oportunidade de realizar pesquisas e outras atividades que contribuíram para a realização desta tese. Agradeço por isso a Regina S. Pacheco, Vera Petrucci, Carlos A. Morales, Marco Acco, Marianne Nassuno, Danielly Ramos e a muitos funcionários que sempre me atenderam com cordialidade e gentileza.

Na EAESP/FGV devo agradecer aos professores Fernando Meirelles, Marcos Fernandes Gonçalves da Silva, Maria Rita Durand, Marta Farah e Pierre Ehrlich.

Ao professor Norberto Torres endereço minha gratidão não somente pela orientação e valiosas sugestões e indicações de pesquisa: seu apoio, paciência, encorajamento e disposição para ajudar foram indispensáveis para a realização deste trabalho. Mas também foram exemplos de solidariedade e respeito humano mais perenes que qualquer tese.

SUMÁRIO


CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO 13

1.1 Visão geral da pesquisa 14

1.2 Justificativa da escolha do tema 17

1.3 Conteúdo do trabalho 18



CAPÍTULO 2 - CONTEXTUALIZAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA INTERNET PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO E SUAS MÚLTIPLAS DIMENSÕES. 21

2.1 O cenário da Administração Pública Brasileira: entre tentativas de reforma, emerge a prestação de serviços com foco no cidadão 23

2.2 O Cenário da tecnologia da informação 35

2.3 A expansão do uso da Internet pelo setor público e o governo eletrônico 52

2.4 Tecnologia da informação e cidadania 70

CAPÍTULO 3 - ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS: MARCO CONCEITUAL REFERENCIAL EM UMA PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR 85

3.1 A multidimensionalidade dos portais municipais 87

3.2 O referencial da avaliação de políticas públicas 90

3.3 O referencial da avaliação do uso da tecnologia da informação e de portais 100



CAPÍTULO 4 - METODOLOGIA 119

4.1 Objetivos e objeto do trabalho 120

4.2 Locus e focus da pesquisa: definição do campo e multidisciplinaridade 125

4.3 Seleção da estratégia de pesquisa 128

4.4 Construção e aplicação de modelo de análise, classificação e avaliação 136

4.5 Coleta e tratamento dos dados 138



CAPÍTULO 5 - O MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS (MAAP-M). 149

5.1 Princípios e estrutura do modelo de avaliação 150

5.2 Avaliação do contexto - Identificação dos condicionantes ambientais, organizacionais e políticos 155

5.3 Funcionalidades e padrões de uso 176

5.4 Efeitos da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão 189

CAPÍTULO 6 – APRESENTAÇÃO, TRATAMENTO E DISCUSSÃO DOS DADOS COLETADOS: EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS DE UTILIZAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS E ESTUDO DO CASO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. 201

6.1 Resultados da primeira etapa do levantamento de dados: pesquisa exploratória para a construção de uma visão referencial da utilização da Internet pelos municípios brasileiros para o atendimento ao cidadão 204

6.2 Resultados da segunda etapa do levantamento de dados: estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo 231

CAPÍTULO 7 - CONCLUSÕES 315

7.1 Utilidade e viabilidade do modelo de análise e avaliação de portais municipais construído (MAAP-M) 318

7.2 Possibilidades e limites do uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão em uma perspectiva de promoção da cidadania 326

7.3 Considerações finais 338

ABSTRACT 342

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 343

ANEXO A - ROTEIRO PARA LEVANTAMENTO DE INFORMAÇÕES PARA AVALIAÇÃO DE USO DE PORTAL MUNICIPAL PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO 361

ANEXO B - MAPA DO PORTAL DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO 372

ANEXO C - PROTOCOLO DE CRIAÇÃO, MANUTENÇÃO E ATUALIZAÇÃO DOS SITES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE SÃO PAULO NA INTERNET. 375

ANEXO D - SERVIÇOS DISPONÍVEIS NO SERVIÇO DE ATENDIMENTO AO CIDADÃO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO 379

ANEXO E - MUNICÍPIOS PESQUISADOS NA FASE DE OBSERVAÇÃO PRELIMINAR 386





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