Processo n



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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL



GABINETE DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA

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PROCESSO N.º 70069437564 – TRIBUNAL PLENO

CLASSE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

PROPONENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE NOVO HAMBURGO

REQUERIDA: CÂMARA MUNICIPAL DE NOVO HAMBURGO

INTERESSADO: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO

RELATOR: DESEMBARGADOR CARLOS CINI MARCHIONATTI


PARECER

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei n.º 2.905/2016 do Município de Novo Hamburgo, que dispõe sobre normas gerais e critérios para a manutenção de pavimentação urbana. Lei oriunda do Poder Legislativo. Vício de iniciativa. Afronta ao princípio da harmonia e independência entre os poderes. Aumento de despesa. Violação aos artigos 10, 60, inciso II, alínea “d”, 82, incisos III e VII, 149, incisos I, II e III, e 154, incisos I e II, aplicáveis aos Municípios por força do artigo 8º, “caput”, todos da Constituição Estadual. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, proposta pelo Prefeito Municipal de Novo Hamburgo, objetivando a retirada do ordenamento jurídico da Lei n.º 2.905, de 29 de março de 2016, do Município de Novo Hamburgo, que dispõe sobre normas gerais e critérios para a manutenção de pavimentação urbana, e dá outras providências, por afronta ao disposto nos artigos 5º, 8º, 10, e 82, incisos III e VII, todos da Constituição Estadual, e artigo 61, parágrafo 1º, inciso II, alínea “b”, da Constituição Federal.

Segundo o proponente, a norma objurgada encontra-se eivada de inconstitucionalidade, uma vez que dispõe sobre serviço público de pavimentação de vias urbanas. Destaca que a competência legislativa para regular a matéria em questão é privativa do Chefe do Poder Executivo. Argumenta, ainda, a ocorrência de violação ao princípio da separação dos poderes. Aduz que referida lei acarreta aumento de despesa. Requer, por fim, a concessão de medida liminar para suspender a eficácia da lei municipal impugnada, e, ao final, a procedência da ação (fls. 04/34). Juntou documentos (fls. 35/54).

A liminar pleiteada foi deferida (fls. 57/59).

O Procurador-Geral do Estado defendeu a manutenção da lei questionada, forte no princípio da presunção da constitucionalidade das leis (fls. 77/78).

A Câmara Municipal de Novo Hamburgo, devidamente notificada (fl. 70), não prestou informações (certidão da fl. 79).

Vieram os autos com vista.

É o breve relatório.
2. A Lei Municipal n.º 2.905, de 29 de março de 2016, estabelece normas e critérios para a manutenção da pavimentação de vias no perímetro urbano do Município de Novo Hamburgo.

Dessa forma, a legislação em relevo, que teve leito em projeto oriundo do Poder Legislativo local, ao regular questão eminentemente administrativa, relativa ao serviço público de pavimentação de vias urbanas no âmbito municipal, editou norma sobre matéria estranha à sua iniciativa legislativa.

Nessa ordem, a norma telada invadiu competência privativa do Chefe do Poder Executivo local, ao disciplinar matéria eminentemente administrativa, de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos dos artigos 60, inciso II, alínea “d”, e 82, incisos III e VII, aplicáveis aos Municípios por força do artigo 8º, caput, todos da Constituição Estadual, in verbis:
Art. 8º. O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na CF/88 e nesta Constituição.
Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

(...)

II – disponham sobre:

(...).

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.
Art. 82. Compete ao Governador, privativamente:

(...).

III – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

(...).

VII – dispor sobre a organização e o funcionamento da administração estadual.
Ademais, o dispositivo legal questionado importa em aumento de despesa para a administração pública municipal, sem a devida previsão orçamentária, o que também é vedado, modo expresso, por meio do disposto nos artigos 149, incisos I, II e III, e 154, incisos I e II, ambos da Carta Estadual, nos seguintes termos:
Art. 149 - A receita e a despesa públicas obedecerão às seguintes leis, de iniciativa do Poder Executivo:

I - do plano plurianual;

II - de diretrizes orçamentárias;

III - dos orçamentos anuais.

(...)


Art. 154 - São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos nas leis orçamentárias anuais;

II - a realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

(...)
Cuida-se, assim, de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, não podendo, a Câmara de Vereadores, deflagrar projetos que visem dispor sobre a matéria, sob pena de, por usurpação, eivar de inconstitucionalidade o texto legal decorrente.

Esse o entendimento de Hely Lopes Meirelles1:
A iniciativa reservada ou privativa assegura o privilégio do projeto ao seu titular, possibilita-lhe a retirada a qualquer momento antes da votação e limita qualitativa e quantitativamente o poder de emenda, para que não se desfigure nem se amplie o projeto original; só o autor pode oferecer modificações substanciais, através de mensagem aditiva. No mais, sujeita-se a tramitação regimental em situação idêntica a dos outros projetos, advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou promulgação de quem poderia oferecer o projeto.
Assim sendo, evidente a inconstitucionalidade da legislação impugnada, visto que dispõe sobre matérias e condutas administrativas próprias do Poder Executivo, tema reservado à iniciativa do Prefeito Municipal.

Na mesma linha, os seguintes precedentes dessa Corte de Justiça:


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.570, DE 17 DE DEZEMBRO DE 2015, DO MUNICÍPIO DE BAGÉ, QUE DÁ NOVA REDAÇÃO AO ART. 18 DA LEI MUNICIPAL Nº 4.522/2007, QUE DISPÕE SOBRE A ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS NA CIDADE DE BAGÉ E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. DELIBERAÇÃO E FIXAÇÃO DA TARIFA PELA CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES. VÍCIO DE ORIGEM. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA AOS ARTS. 5º, 8º, 10, 60, II, "D", 82, VII, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. A Lei nº 5.570/2015, do Município de Bagé, de iniciativa do Poder Legislativo, atribuiu à Câmara Municipal de Vereadores a competência para deliberar e fixar a tarifa do transporte coletivo urbano de passageiros da cidade de Bagé. O Poder Legislativo imiscuiu-se na organização e funcionamento da Administração, considerando que a competência legislativa para regular tal matéria é do Chefe do Executivo. Há, pois, ingerência do Poder Legislativo em matéria de competência exclusiva do Poder Executivo Municipal, violando o princípio constitucional da independência e harmonia dos Poderes, em ofensa ao disposto nos artigos 5º, 8º, 10, 60, II, "d", e 82, VII, da Constituição Estadual. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70068885250, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José Moesch, Julgado em 18/07/2016)
A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 5.445, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2014, DE BAGÉ QUE CRIA O INCISO VII NO ARTIGO 8º A LEI 4.523/2011, IMPLEMENTANDO A GRATUIDADE NOS TRANSPORTES PÚBLICOS DE PASSAGEIROS ÀS PESSOAS MAIORES DE 60 (SESSENTA) ANOS. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 8º, 10, 60, INCISO II, ALÍNEA "D", E 82, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70066131558, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Alexandre Mussoi Moreira, Julgado em 26/01/2016)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CAIBATÉ. LEI MUNICIPAL N° 2.558/2014. ALTERAÇÃO À FORMA DE CIRCULAÇÃO VIÁRIA EM DETERMINADAS RUAS DA CIDADE. PRELIMINAR DE EXTINÇÃO DA AÇÃO POR FALTA DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE DA NORMA. REJEIÇÃO. MÉRITO. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. MEDIDA QUE, ADEMAIS, GERA DESPESAS NÃO PREVISTAS NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS OU NO ORÇAMENTO ANUAL DO MUNICÍPIO. VÍCIO FORMAL E MATERIAL. 1. Preliminar rejeitada, pois, conforme bem assentado pelo douto Procurador-Geral de Justiça em seu parecer, "as normas impugnadas estabelecem norma gerais de trânsito em ruas do Município, que se aplicam a todos os seus potenciais usuários, razão pela qual se qualificam como normas gerais e abstratas, passíveis de sofrerem controle abstrato de constitucionalidade". 2. É inconstitucional a Lei n° 2.558/2014 do Município de Caibaté, que alterou a forma de circulação viária em determinadas ruas daquela cidade, alterando o sistema de preferência de passagem até então em vigor. 2. Compete, forma exclusiva a privativa, ao Chefe do Poder Executivo local dispor sobre o sistema viário local. Afronta aos artigos 8º, 10, 60, II, "d", 82, II, III e VII, todos da Constituição Estadual 3. Além disso, a medida gera despesas não previstas na lei de diretrizes orçamentárias ou no orçamento anual, onerando, assim, os cofres municipais. Afronta aos artigos 149, incisos I, II e III, e 154, incisos I e II, ambos da Constituição Estadual. PRELIMINAR DE EXTINÇÃO DO PROCESSO REJEITADA E AÇÃO DIREITA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70063146203, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eugênio Facchini Neto, Julgado em 06/07/2015)
Portanto, ao legislador municipal inexiste liberdade absoluta ou plenitude legislativa, face às limitações impostas pelo ordenamento constitucional. A iniciativa para o processo legislativo – transposta, no caso em exame, ao Prefeito Municipal – é condição de validade do próprio processo legislativo, do que resulta, uma vez não observada, a ocorrência de inconstitucionalidade formal, consoante anteriormente realçado.

De outro giro, lei municipal, de iniciativa do Poder Legislativo, que cria atribuições a órgãos do Poder Executivo, de molde a interferir na organização e funcionamento da Administração, fere os princípios da simetria, da independência e da harmonia dos Poderes, consagrados no artigo 10 da Constituição do Estado2.


3. Pelo exposto, manifesta-se o MINISTÉRIO PÚBLICO pela procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos anteriormente delineados.

Porto Alegre, 19 de outubro de 2016.




PAULO EMILIO J. BARBOSA,

Procurador-Geral de Justiça, em exercício.

(Este é um documento eletrônico assinado digitalmente pelo signatário)

CN/TSB/IH



1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 676.

2 Art. 10 - São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, e o Executivo, exercido pelo Prefeito.

SUBJUR N.º 1202/2016


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