Proponente: prefeito municipal de arroio do tigre



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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL



GABINETE DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA

pgj@mp.rs.gov.br




PROCESSO N.º 70069741023 – TRIBUNAL PLENO

CLASSE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

PROPONENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE ARROIO DO TIGRE

REQUERIDA: CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ARROIO DO TIGRE

INTERESSADO: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO

RELATOR: DES. MARCELO BANDEIRA PEREIRA

PARECER

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Município de Arroio do Tigre. Artigo 7º da Lei Municipal 2.734/2016, referente à estimativa de receita e fixação de despesa do Município para o exercício de 2016. Emenda legislativa à Lei Orçamentária. Alteração do percentual para abertura de créditos suplementares. Presença de vício de inconstitucionalidade, por malferimento ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes do Município. A norma impugnada carece, ainda, de razoabilidade e proporcionalidade, de vez que quebra a simetria existente entre os valores previstos para o Poder Executivo e o Poder Legislativo, que originalmente eram de 5% para ambos, passando a ser de 0,15% para o Executivo, e 15% para o Legislativo, mostrando-se, ainda, contrária ao interesse público, diante do dever do Poder Executivo relativo à execução de políticas públicas de cunho social, entre as quais, aquelas da área da saúde, que importam em gastos significativos. Ainda que tenha sido resguardada a pertinência temática na emenda modificativa, com ausência de aumento de despesa, há quebra do princípio da harmonia e independência entre os Poderes Executivo e Legislativo, com violação aos artigos 1º, 8º, caput, 10, 19, caput, 82, inciso XI, e 149, inciso III, todos da Constituição do Estado. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.



  1. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Arroio do Tigre, objetivando a retirada do ordenamento jurídico do artigo 7º da Lei Municipal n.º 2.734, de 16 de fevereiro de 2016, do Município de Arroio do Tigre, que estima a receita e fixa a despesa do Município de Arroio do Tigre para o exercício financeiro de 2016, decorrente de emenda parlamentar, por ofensa ao disposto nos artigos 5º, 8º, 10º, 82, inciso XI, e 152, parágrafo 3º, inciso III, alínea “a”, todos da Constituição Estadual.

O proponente afirma, em apertada síntese, que a Câmara Municipal aprovou emenda à Lei Orçamentária Anual do Município de Arroio do Tigre, reduzindo o limite de autorização para abertura de crédito suplementar de 5% (cinco por cento) para 0,15 (zero vírgula quinze por cento) para o Poder Executivo, e triplicando o percentual destinado ao Poder Legislativo, que era originalmente previsto no patamar de 5% (cinco por cento), para 15% (quinze por cento), afrontando, assim, aos princípios da isonomia, razoabilidade e proporcionalidade, bem como invadindo esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.  Postulou a concessão de liminar para suspensão imediata dos efeitos do dispositivo impugnado e, ao final, o julgamento de procedência (fls. 04/23). Acostou documentos (fls. 24/499).

A liminar pleiteada foi deferida (fls. 502-512), decisão contra a qual inexiste notícia acerca da interposição de recurso.

A Câmara Municipal de Vereadores de Arroio do Tigre, devidamente notificada (fls. 513-514), deixou transcorrer in albis o prazo legal para informações, nos termos da certidão da fl. 548.

O Procurador-Geral do Estado, citado (fl. 526), apresentou a defesa da norma, nos termos do artigo 95, parágrafo 4º, da Constituição Estadual, aduzindo, em síntese que, efetivamente, a competência para iniciativa de leis orçamentárias é do Chefe do Poder Executivo, mas, no caso em tela, se está diante de um daqueles casos em que o poder de emenda do Legislativo foi exercido de forma correta, não violando nenhum dos dispositivos constitucionais invocados. Colacionou precedentes jurisprudenciais e requereu a improcedência da ação (fls. 532-546).

Vieram os autos com vista ao Procurador-Geral de Justiça (fl. 549).

É, em suma, o relatório.


2. No que concerne ao mérito, é importante referir que, quanto ao poder de emenda dos parlamentares aos projetos de iniciativa privativa do Executivo, o Supremo Tribunal Federal vinha entendendo que, em tais situações, era inadmissível qualquer emenda, por ser essa corolário da iniciativa: onde faltasse poder de iniciativa, faltaria a competência para emendar (STF: RDA 28/51, 42/240 e 47/238).

O Pretório Excelso, no entanto, revisou esse entendimento, passando a considerar que, nas matérias de iniciativa reservada, as restrições ao poder de emenda ficariam reduzidas à proibição de aumento de despesas e à hipótese de impertinência da emenda ao tema do projeto, valendo trazer à colação o seguinte precedente:


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA LEI GAÚCHA N. 11.639/2001. CADASTRO DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CRIAÇÃO DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEVEM SER OBSERVADOS PELO PODER EXECUTIVO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. EMENDAS PARLAMENTARES EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. As emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário são admitidas, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas. 2. As normas impugnadas, decorrentes de emendas parlamentares, estabelecem o procedimento a ser adotado pelo Poder Executivo estadual para a realização de inscrições no Cadastro de Contratações Temporárias, tema não incluído entre aqueles cujos projetos de lei são de iniciativa privativa do Governador do Estado. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.583, Relator(a):  Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2011)
Sobre a matéria orçamentária especificamente, nessa linha, releva registrar, também como precedente, o julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1.050-MC, realizado pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal em 21/09/94, que teve como Relator o Ministro Celso de Mello, decisão de cuja ementa se extrai:

O poder de emendar projetos de lei, que reveste de natureza eminentemente constitucional, qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 – RTJ 37/113 – RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello), desde que, respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República, as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política.
Também esse Tribunal de Justiça já sufraga a tese de que, mesmo nos projetos de iniciativa privativa do Poder Executivo, o Poder Legislativo não pode ser transformado em mero homologador dos projetos de lei encaminhados, desde que não avance para além dos limites constitucionalmente fixados, a saber:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICIPIO DE ALMIRANTE TAMANDARÉ DO SUL. ALTERAÇÃO DE PERCENTUAL DE CREDITOS SUPLEMENTARES DO ENTE MUNICIPAL. Preliminar de inépcia rejeitada. Menção expressa dos dispositivos constitucionais afrontados. Rejeição. Artigo 7º da Lei nº 1.342/2011 do Município de Almirante Tamandaré do Sul. Alteração do percentual máximo para abertura de créditos suplementares. Iniciativa legislativa que não importou aumento de despesa. Pertinência temática. Inexistência de vício de inconstitucionalidade. REJEITADA A PRELIMINAR E JULGADA IMPROCEDENTE A AÇÃO. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70050609007, Relator: Des. Glênio José Wasserstein Hekman, Tribunal Pleno, julgado em 03/12/2012)
As normas das Cartas Federal e Estadual sobre a matéria, aplicáveis, aos Municípios, por força do artigo 8º, caput, da Carta do Estado, de outra banda, confortam o entendimento jurisprudencial assentado.

Com efeito, o artigo 166, parágrafo 3º, da Constituição Federal preceitua que:


Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

(...)



§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

(...)
O artigo 152, parágrafo 3º, da Constituição Estadual não dispõe de modo diverso:
Art. 152 - O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e os créditos adicionais constarão de projetos de lei encaminhados ao Poder Legislativo.

(...)

§ 3º - As emendas aos projetos de leis orçamentárias anuais ou aos projetos que as modifiquem somente poderão ser aprovadas quando:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídos os que incidam sobre:

a) dotação para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais do Estado para os Municípios;

d) dotações para investimentos de interesse regional, aprovadas em consulta direta à população na forma da lei.

III - sejam relacionados com:

a) a correção de erros ou omissões;

b) os dispositivos do texto do projeto de lei.

(...)
Todavia, no caso em exame, a inovação normativa da Câmara Municipal de Arroio do Tigre, que emendou projeto de lei orçamentária de iniciativa do Poder Executivo, desbordou dos limites constitucionais, na medida em que, nos termos da decisão liminar do eminente Relator, Desembargador Marcelo Bandeira Pereira, no caso concreto, a emenda parlamentar importou em redução de limite de abertura de crédito suplementar ao Executivo antes projetada em 5% para 0,15% da despesa total fixada, ao passo que triplicou o limite de abertura de crédito suplementar ao Legislativo antes projetada em 5% para 15% da despesa total fixada, circunstância que repercute diretamente na destinação dada aos recursos municipais, aumentando drasticamente limites de crédito ao Legislativo e reduzindo consideravelmente os limites de crédito destinados ao Executivo, o que constitui violação ao princípio da harmonia e independência entre os Poderes do Município de Arroio do Tigre, violando, portanto, o preconizado pelo artigo 10 da Constituição Estadual, que assim dispõe:


Constituição Estadual:
Art. 10 – São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara de Vereadores, e o Executivo, exercido pelo Prefeito.
Com efeito, a redução do limite máximo para a abertura de créditos suplementares a que fica autorizado o Poder Executivo, procedida pelos Senhores Vereadores, ainda que não tenha implicado aumento de despesas e tenha guardado pertinência temática com relação ao Projeto de Lei original, desrespeitou os balizamentos constitucionais, mostrando-se despida de razoabilidade e proporcionalidade.

Nesse contexto, ainda que não haja exigência expressa no texto constitucional de que a previsão de autorização para abertura de créditos suplementares na lei orçamentária deva ser idêntica para o Poder Executivo e para o Legislativo, não é razoável admitir-se a interferência de um Poder em outro, de molde a se considerar constitucional modificações de tal monta, a importar a drástica redução de verbas orçamentárias destinadas a créditos suplementar, no patamar de 5% (cinco por cento) para 0,15% (zero vírgula quinze por cento) para o Poder Executivo, enquanto o Poder Legislativo, responsável pela emenda modificativa, triplique os valores relativos aos créditos suplementares a seu favor, que eram originalmente de 5% (cinco por cento), passando a ser no total de 15% (quinze por cento).

Note-se que, a partir da modificação levada a efeito por meio de emenda legislativa, ao Poder Executivo passou a ser destinado o valor equivalente a 1% (um por cento) do valor destinado ao Poder Legislativo, o que, sem qualquer sombra de dúvidas, mostra-se irrazoável e desproporcional.

Nesse norte, conforme já dito, a norma inquinada carece de razoabilidade e proporcionalidade, mostrando-se, ainda, claramente contrária ao interesse público, diante do dever do Poder Executivo de arcar com gastos atinentes à execução de políticas públicas de cunho social, entre as quais, aquelas da área da saúde, destinadas à população em geral e que importam em significativas despesas.

Calha gizar que a Constituição Federal, em seu artigo 84, inciso XXIII, e a Constituição Estadual, em seu artigo 82, inciso XI, estabelecem que os projetos de lei dos orçamentos anuais são de iniciativa privativa, respectivamente, do Presidente da República e do Governador do Estado, sendo tal disciplina de observância obrigatória pelos Municípios.

Assim dispõe a Constituição Federal:


Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;



(...)
A Constituição da Província por sua vez:
Art. 82. Compete ao Governador, privativamente:

(...)

XI - enviar à Assembléia Legislativa os projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, previstos nesta Constituição;

(...)
Ocorre que, conforme se extrai dos comandos dos artigos 1º e 8º, caput, ambos da Constituição do Estado, os princípios estabelecidos na Constituição Federal e na Constituição Estadual devem ser observados pelos Municípios, senão veja-se:
Art. 1º - O Estado do Rio Grande do Sul, integrante com seus Municípios, de forma indissolúvel, da República Federativa do Brasil, proclama e adota, nos limites de sua autonomia e competência, os princípios fundamentais e os direitos individuais, coletivos, sociais e políticos universalmente consagrados e reconhecidos pela Constituição Federal a todas as pessoas no âmbito de seu território. (Grifo acrescido).
Art. 8º - O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição. (Grifo acrescido).
De tudo, constata-se que o artigo legal impugnado padece de vício de inconstitucionalidade, uma vez que, conforme destacado, evidencia indevida ingerência do Poder Legislativo ao espectro de atuação do Poder Executivo, na medida em que dispõe sobre matéria orçamentária do Município de Arroio do Tigre, de maneira que as alterações trazidas positivam flagrante desrespeito ao princípio da harmonia e independência entre os Poderes, contido no artigo 10 da Constituição Estadual.

É cediço que, ao legislador municipal inexiste liberdade absoluta ou plenitude legislativa, face às limitações impostas pelo ordenamento constitucional, entre as quais se destaca as regras quanto à iniciativa para o processo legislativo – transposta, no caso em exame, ao Prefeito Municipal – que é condição de validade do próprio processo legislativo.

Essa é a lição de HELY LOPES MEIRELLES1 acerca do ponto:
(...) Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entidades da administração pública municipal; a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, fixação ou aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais, créditos suplementares e especiais.” (Grifo acrescido).

Nesse diapasão, não se discute que, em matéria constitucional de competência privativa do Poder Executivo, pode haver emendas pelo Poder Legislativo.

Todavia, tais emendas de origem parlamentar, além de não poderem modificar a substância do texto normativo submetido ao Poder Legislativo Municipal e dar azo a aumento de despesa, não podem configurar violações de ordem constitucional, tais como a afronta direta ao princípio fundamental da separação e independência entre os Poderes.

Nesse contexto, o Poder Legislativo, ao aprovar emenda à Lei Orçamentária Municipal, alterando substancialmente os valores destinados aos créditos suplementares para ambos os Poderes do Município, quebrando a simetria originalmente prevista, já que o texto legal anterior à emenda legislativa previa o total de 5% (cinco por cento) destinado a créditos suplementares para ambos os Poderes, manifestou indevida ingerência no funcionamento do Executivo, o que foi capaz de abalar o princípio da harmonia e independência entre os Poderes.

Em tal tecitura contextual, releva transcrever trecho das razões de veto do Chefe do Poder Executivo Municipal de Arroio do Tigre à emenda legislativa que culminou na norma legal ora guerreada (fls. 213-216):

(...) Com a máxima vênia ao entendimento da Câmara de Vereadores, a medida tomada viola os princípios constitucionais da separação e harmonia dos poderes, da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como afronta o próprio interesse público, pois não se vislumbra qualquer justificativa plausível para a triplicação do percentual de abertura de crédito suplementar do Legislativo, e a redução drástica do percentual estabelecido para o Executivo, o qual possui a obrigação de promover e executar políticas públicas que visam à consecução dos direitos sociais. (Grifo acrescido)

Corroboram o presente posicionamento os seguintes julgados dessa egrégia Corte de Justiça:


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE ROSÁRIO DO SUL. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. EMENDA SUPRESSIVA. CORTE DE RECURSOS sem JUSTIFICATIVA. Modificação nos recursos financeiros que importa substancial alteração no planejamento do Município. SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. Devidamente caracterizado o objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade, não há que se falar em extinção do processo pela mera referência, na inicial, à emenda que deu ensejo à alteração na Lei. Hipótese em que perfeitamente inteligível que o objeto da ação direta é a própria Lei Orçamentária Anual, na parte em que modificada pela respectiva emenda de nº 2014, que suprimiu R$ 13.000.000,00 do orçamento do Município para o exercício de 2014. Preliminar afastada. Há violação à separação dos poderes quando o Poder Legislativo, no exercício da sua competência de emenda às leis orçamentárias anuais, extrapola os limites estabelecidos nas Constituições Federal e Estadual, assim ingerindo indevidamente na esfera de competência exclusiva do Poder Executivo. As regras constitucionais, tanto federal, quanto estadual, estabelecem prerrogativa do Poder Executivo para dar início ao processo legislativo dos orçamentos anuais. A emenda de origem parlamentar não pode modificar a substância do texto normativo. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. DECISÃO POR MAIORIA (Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 70059096669, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator Desembargador Marcelo Bandeira Pereira, julgado em 27/10/2014).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE TRÊS PASSOS. Lei DE INICIATIVA DA CÂMARA DE VEREADORES que dispõe sobre a REVOGAÇÃO DA PLANTA DE VALORES IMOBILIÁRIOS APROVADA POR LEI ANTERIOR DE AUTORIA DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 165 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 149 DA CONSTITUIÇAO ESTADUAL. Ainda que se reconheça que o Legislativo tem iniciativa concorrente com o Executivo em matéria tributária, parece fora de dúvida que não se pode prestigiar ingerência do Poder Legislativo Municipal na iniciativa de Projeto de Lei que, diretamente, reduz a receita pública estimada, em meio ao exercício orçamentário, o que viola frontalmente o disposto nos artigos 165 da Constituição Federal e 149 da Constituição Estadual, que estabelecem a iniciativa privativa do Poder Executivo em matéria de leis orçamentárias. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME (Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 70054071428, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator Desembargador Eduardo Uhlein, julgado em 09/12/2013).
Na esteira da argumentação expendida, mister se faz reconhecer a inconstitucionalidade da norma impugnada, visto que essa carece de razoabilidade e proporcionalidade, mostra-se contrária ao interesse público e viola o princípio da harmonia e independência entre os Poderes do Município.
3. Ante o exposto, o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul manifesta-se pela procedência do pedido, para o efeito de confirmar a liminar deferida nas fls. 502-512, sendo declarada a inconstitucionalidade do 7º da Lei Municipal n.º 2.734, de 16 de fevereiro de 2016, do Município de Arroio do Tigre, por afronta aos artigos 1º, 8º, caput, 10, 19, caput, 82, inciso XI e 149, inciso III, todos da Constituição Estadual.
Porto Alegre, 09 de agosto de 2016.


PAULO EMILIO J. BARBOSA,

Procurador-Geral de Justiça, em exercício.



(este é um documento eletrônico assinado digitalmente pelo signatário)
LFCL/KMS

1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 15.ed. São Paulo: Malheiros, 2006, pp. 732-3.

SUBJUR N.º 993/2016


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