Área 6: Macroeconomia Alternativas à redução da Regressividade do Imposto de Renda da Pessoa Física no Brasil



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Área 6: Macroeconomia

  1. Alternativas à redução da Regressividade do Imposto de Renda da Pessoa Física no Brasil

Rosa Angela Chieza1

Rejane Franchescini2

Dão Real dos Santos3

Resumo

O Brasil, no passado recente, não implementou a redução das desigualdades de renda através de uma política tributária progressiva. Ao contrário, nos anos 1990, seguiu as orientações de Organismos Multilaterais como o Fundo Monetário Internacional, de redução das alíquotas marginais do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF), restringindo ainda mais o papel distributivo deste imposto e, nos anos 2000, optou pela ótica do gasto, como alternativa à redução da desigualdade de renda no país. Diante disso e da visão da Teoria de Tributação Equitativa e a partir dos princípios constitucionais da isonomia e da capacidade contributiva analisa-se a regressividade do IRPF a despeito das alíquotas marginais progressivas. Observa-se que a Alíquota Efetiva apresenta uma relação decrescente com o aumento da renda. A partir de rendas acima de 40 SM, quanto maior a renda, menor é alíquota efetiva do IRPF. Enquanto para contribuintes com renda acima de 320 SM a alíquota efetiva do IRPF é de 2,1%, para contribuintes com faixa de renda entre 30 e 40 SM, é 10,5% , ou seja 5 vezes maior. A partir disso, apresentam-se 03 simulações para a atualização da Tabela de IRPF visando suprir as iniquidades deste tributo, consequentemente, ampliando a arrecadação e contribuindo com o enfrentamento da crise fiscal do Estado.


Palavras-chave: Imposto de Renda, Regressividade Tributária, Justiça fiscal

JEL: H00,H2, H24

Abstract

Brazil, in the recent past, has not programmed the reduction of income inequalities through a progressive tax policy. On the contrary, in the 1990s, it followed the guidelines of Multilateral Organizations such as the International Monetary Fund, to reduce the marginal rates of Personal Income Tax (IRPF), further restricting the distributive role of this tax and, in the years 2000, opted from the perspective of spending, as an alternative to the reduction of income inequality in the country. Given this and the view of the Theory of Equitable Taxation and from the constitutional principles of isonomy and contributory capacity the regressivity of the IRPF is analyzed in spite of progressive marginal rates. It is observed that the Effective Rate has a decreasing relation with the increase of income. From incomes above 40 SM, the higher the income, the lower the effective rate of the IRPF. While for taxpayers with income above 320 SM the effective income tax rate is 2.1%, for taxpayers with a income range between 30 and 40 S.M, it is 10.5%, that is 5 times higher. From this, we present 03 simulations for the updating of the IRPF Table to cover the iniquities of this tax, consequently, increasing the collection and contributing with the confrontation of the fiscal crisis of the State.


Keywords: Income tax, Tax regressiveness, Fiscal justice.

  1. Introdução

A despeito da retomada do neoliberalismo como resposta para o enfrentamento da atual crise do capitalismo, o Brasil não implementou a redução das desigualdades de renda através de uma política tributária progressiva4. Ao contrário, nos anos 1990, seguiu as orientações de Organismos Multilaterais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) de redução das alíquotas marginais do IRPF e, a partir dos anos 2000, a despeito da redução das desigualdades de renda no país, ela não foi obtida através de reformas tributárias5 progressivas que visam justiça fiscal.

A teoria da Tributação Equitativa (TTE) define justiça fiscal de acordo com a capacidade de pagamento do contribuinte e aponta que o melhor caminho para o Estado de Bem-Estar Social arrecadar tributos é realizar a equidade horizontal e vertical através da capacidade contributiva individual sobre a renda. O Brasil, desde o final do Império e início da República, registra regressividade no Sistema Tributário Nacional, conforme aponta Bonfim (1907); Pochmann (2008) e Oliveira (2010). Uma das características da regressividade está na predominância dos Impostos Indiretos (II) sobre o total da arrecadação tributária do país. Além desta origem de regressividade no Brasil, a hipótese desta pesquisa é que Imposto de Renda da Pessoa Física ( IRPF) apesar das alíquotas marginas progressivas contribui para regressividade do Sistema Tributário Brasileiro (STB).

O IRPF foi aprovado no Brasil em 1922 e, desde então, passou por importantes mudanças, como por exemplo, após a Constituição Federal de 1988, seguindo a orientação de Organismos Multilaterais de redução das faixas de renda e de alíquotas marginais, a tabela do IRPF no Brasil era composta por 13 faixas, ao passo que hoje, apenas 5, (considerando a faixa de isenção). Diante disso, e a partir dos princípios constitucionais da isonomia e da capacidade contributiva e a partir da base de dados do IRPF, “Grandes Números – DIRPF” de 2014 – ano-calendário 2013 publicados com dados detalhados, pela primeira vez pela Receita Federal do Brasil em 2014 e em 20166, analisar as características do IRPF, dentre os quais destacam-se, a parcela da “Renda Total Declarada” que é excluída da Base de Cálculo do IRPF e o grau de progressividade para as faixas de renda a fim de identificar como IRPF contribui para a regressividade do Sistema Tributário Brasileiro (STB). A partir deste resultado, apresentam-se três simulações para a atualização da Tabela de IRPF visando suprir as iniquidades tributárias, bem como ampliar a sua arrecadação e contribuir com a redução da crise fiscal.

Para atingir os objetivos propostos, além desta introdução, na Seção 2 aborda-se a Teoria de Tributação Equitativa; na Seção 3 descreve-se os aspectos históricos e normativos do IRPF no Brasil; na Seção 4 apresenta-se a análise de dados do O Relatório Grandes Números IRPF 2014 – Ano-Calendário 2013, na Seção 5, propõe-se, através de três simulações, uma nova Tabela do IRPF no Brasil. Por fim, apresentam-se as considerações finais sobre o tema.
2 A Teoria da Tributação Equitativa

A Teoria da Tributação Equitativa (TTE) representa uma base substancial para formulação de sistemas tributários racionais em diversos países desenvolvidos. As proposições da TTE sobre a estruturação de um sistema tributário ideal fundamentam-se num catálogo de princípios elaborados por Neumark7 (1970), tendo como principal objetivo a justiça tributária e a igualdade, que deve ser realizada segundo a capacidade de pagamento ou de contribuição. A tributação redistributiva é característica de um moderno Estado de Bem-Estar Social, superando os limites do 'Estado guarda-noturno' idealizado pelo liberalismo clássico. Para exercer suas múltiplas funções, o Estado deverá dispor dos recursos necessários, que são arrecadados na forma de tributos, sendo que estes são contribuições obrigatórias (e não preços), que, em regra, não garantem ao indivíduo, isoladamente, qualquer direito a uma contraprestação, uma vez que a TTE não incorpora a visão individualista de Estado. Os Tributos constituem a consequência dos direitos e garantias que cabe ao Estado prover aos seus cidadãos. O tema central é como dividir o ônus da arrecadação dos recursos necessários à manutenção deste Estado de Bem-Estar Social – justa distribuição da carga tributária –, de modo que a justiça e a igualdade sejam endossadas. No universo dos declarantes, os contribuintes estão em situação de desigualdade de renda antes da cobrança dos tributos. Sendo assim, será necessária uma unidade de medida que possibilite a cobrança dos tributos e a realização da justiça tributária. Como no centro da TTE está a justa distribuição da carga tributária, a qual deve ser realizada segundo a capacidade de pagamento do contribuinte , para determinar essa contribuição tributária devem ser seguidas duas regras que visam o tratamento igualitário aos contribuintes, são elas: no sentido horizontal – as pessoas da mesma condição econômica devem ser tratadas de forma igual; no sentido vertical – as pessoas em situação econômica diferente devem receber um tratamento diferente.

Assim, para constituir um sistema tributário racional com equidade é necessário que duas tarefas sejam cumpridas, as quais, podem ser resumidas por duas indagações: “o quê tributar?” e “como tributar?”. Na primeira pergunta define-se um indicador favorável que melhor estima a capacidade de pagamento do contribuinte, igualando-os horizontalmente. E na segunda pergunta “como tributar?” definem-se as alíquotas e/ou regras especiais para a realização da equidade vertical. Como solução para a pergunta “o quê tributar?”, a TTE aponta que a renda pessoal é o melhor indicador da capacidade de pagamento individual, seguidas pelo patrimônio e o consumo. A definição de renda empregada aqui corresponde à da teoria do acréscimo na riqueza líquida, formulada originalmente por Schanz8 (1896, p. 7, 23-24 apud LAGEMANN, 2001), compondo-se por três conceitos de renda: utilidade, valor e consumo. A segunda questão “como tributar?”, envolve a realização da justiça vertical. Para tal, dois critérios estão disponíveis para orientação: o poder aquisitivo econômico-financeiro individual e a utilidade individual. O primeiro critério é utilizado por Simons (1951) e Neumark (1970), consistindo numa tributação que emprega um sistema de alíquotas que causa aos indivíduos perdas relativamente iguais no seu poder aquisitivo. O segundo critério realiza a justiça vertical utilizando-se das teorias de sacrifício, a saber, a teoria do igual sacrifício marginal (sacrifício mínimo); a teoria do igual sacrifício absoluto; e a teoria do igual sacrifício relativo (ou proporcional). Assim, sistema de alíquotas deverá ser fixado de tal forma que as perdas de utilidade individual sejam iguais, seja pela ótica marginal, absoluta ou proporcional

No Quadro 1 apresenta-se uma síntese dos principais tributos defendidos pela TTE. A estruturação de um sistema tributário é composta por quatro principais bases de incidência: a renda, o consumo, as heranças e doações e o patrimônio. Os tributos estão dispostos no Quadro 1 de acordo com a importância do tributo para a justiça tributária, ou seja, o Imposto sobre a Renda da Pessoa Física (IRPF) é o principal imposto do sistema, devido as suas características favoráveis para estimar a capacidade de pagamento individual e realizar a justiça horizontal. O imposto sobre o consumo, heranças e doações e o imposto sobre o patrimônio compõem a lista de bases de incidência sugeridas pelos teóricos da TTE , como a “second best”. O Sistema de Alíquotas apresentado no Quadro 1, é caracterizado pela progressividade para os tributos diretos (renda, herança e doações, patrimônio), sobretudo no âmbito do IRPF devido a seu papel central na justiça fiscal. Já para os tributos indiretos (consumo) a TTE propõe alíquota única.


Quadro 1 – Estruturação dos principais tributos segundo a Teoria da Tributação Equitativa

Itens

Imposto sobre a Renda sobre Pessoa Física

Imposto sobre o Consumo

Imposto sobre heranças e doações

Patrimônio

Base Econômica

Ampla – renda no conceito amplo.

Ampla – gasto com todos os bens e serviços.

Ampla – todas as heranças e doações (valor real).

Específico – apenas o patrimônio sem origem na poupança do contribuinte (1); apenas o patrimônio em posse de pessoas naturais (2) (valor real).

Sistema de Alíquotas

Progressiva.

Única.

Progressiva: critério duplo grau de parentesco e valor da herança ou valor do patrimônio preexistente.

Levemente progressiva (no caso de imposto de renda sem declarações separadas). Alíquotas relativamente baixas: 0,5% a 1% .

Parcela Isenta

Mínimo de existência.

Para bens e serviços de primeira necessidade, alíquota isenta ou nula.

Para cada herdeiro pequenos valores.

Isenção para pequenos valores.

Fonte: Lagemann (2001). Com adequação dos autores.
As isenções referentes ao mínimo de sobrevivência não é encarada pelos teóricos da TTE como uma forma de evasão do imposto. Propõe como indicadores para as faixas de isenção, renda mínima para a sobrevivência (no caso de incidência sobre a renda), cesta de bens e serviços de primeira necessidade (no caso de incidência sobre o consumo) e para pequenos valores (no caso de incidência sobre o patrimônio). A justificativa para a progressividade é explicada pelos teóricos da TTE como forma de efetivar a equidade vertical. Os argumentos usados para sustentar a escolha da progressividade são variados. De acordo com Simons (1951, p.65 apud LAGEMANN, 2001) “[…] a progressividade do imposto de renda constitui a única medida efetiva para reduzir a desigualdade na distribuição da renda sem grandes prejuízos para a eficiência econômica e sem afetar o livre mercado”. Para Neumark (1970, p.178-179 apud LAGEMANN, 2001), a progressividade fundamenta-se sob a perspectiva da teoria econômica, "[...] o postulado da progressividade é, em princípio, inseparável do princípio da capacidade de pagamento". Contudo, apesar da TTE ressaltar a importância da progressividade no sistema de alíquotas, permanece a indagação a respeito da sua medida concreta e da sua forma de crescimento, assim como Haller (1981) dispõe que a base da progressividade do imposto sobre a renda para as rendas acima do mínimo de sobrevivência, condição básica para a progressividade da tributação como um todo, é uma decisão política.

As manifestações de Simons (195), Neumark (1970) e Haller (1981) sobre a carga tributária total e a importância de cada imposto na receita tributária total são unânimes: os Impostos Diretos, principalmente o Imposto de Renda, deveriam ter uma representação superior aos Impostos Indiretos na receita tributária total. Simons (1951) idealiza que a receita do imposto de renda poderia corresponder a 10% do Produto Nacional Bruto (PNB). A ponderação aceita por Neumark (1970) para a participação dos principais impostos na receita tributária total é de aproximadamente 50% deveriam ser provenientes do imposto sobre a renda pessoal e sobre o lucro das corporações; e entre 30% e 40% deveriam originar-se dos impostos sobre o consumo.

Considerando que é o Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF), o tributo que melhor possibilita a aplicação do princípio da progressividade,segundo a TTE, aborda-se na Seção 3, aspectos históricos sobre a regressividade do STB e a criação do IRPF no Brasil, em 1923.


  1. A Regressividade do Sistema Tributário Brasileiro e o IRPF no Brasil: aspectos históricos

A regressividade do Sistema Tributário Brasileiro (STB) é histórica. Em 1905, 14 anos após a Proclamação da República, Bomfim aponta as iniquidades da tributação no Brasil, ao demonstrar que 77% do total da arrecadação provinha de impostos indiretos9. Entre 1900-1905 a participação da tributação direta na CTB era cerca de 10%, atingindo 30% no período entre 1941-1945 (Tabela 1). Esta mudança na composição da estrutura tributária brasileira no período de análise é explicada muito mais pela alteração no modelo de desenvolvimento econômico adotado no Brasil, que deixou de se voltado para fora com adoção do processo de substituição de importações, a partir da crise econômica mundial de 1929, do que pela instituição do Imposto de Renda, em 1922.

Tabela 1 – Carga Tributária Bruta e distribuição entre impostos diretos e indiretos no Brasil – 1900- 1945



Períodos

Carga tributária

Composição Tributos-% PIB

Participação % na CT

 

(média)

% do PIB

Indiretos

Diretos

Indiretos

Diretos

Total

1900-1905

12,59

11,35

1,24

90,2

9,8

100

1906-1910

12,41

11,18

1,23

90,1

9,9

100

1911-1915

11,14

9,96

1,18

89,4

10,6

100

1916-1920

7,00

6,07

0,93

86,7

13,3

100

1921-1925

7,53

6,58

0,95

87,4

12,6

100

1926-1930

8,89

7,68

1,21

86,4

13,6

100

1930-1935

10,23

8,43

1,80

82,4

17,6

100

1936-1940

12,50

9,92

2,58

79,4

20,6

100

1941-1945

12,71

8,90

3,81

70,0

30,0

100

Fonte: Oliveira (2010) com adequações dos autores.
Os dados demonstrados na Tabela 2 apontam que no início do século XXI a situação de regressividade do Sistema Tributário Nacional (STN) permanece, a despeito de um conjunto de alterações tributárias ter sido implementado ao longo do século XX. Em 2014, do total da arrecadação 77,80% incidem sobre base indireta (Bens e Serviços, Folha de Salários) e apenas 22,20% sobre base de incidência direta (Renda e Propriedade).
Tabela 2 – Evolução da participação das Bases de Incidência na Arrecadação Total – 2005 a 2014 – em %

Tipo de Base

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Renda

18,6

18,4

19,2

20,4

19,6

18,2

19,1

17,9

18,1

18

Folha de Salários

23,7

24,1

23,8

23,9

25,7

25,4

25

25,7

25

25,2

Propriedade

3,3

3,5

3,5

3,5

3,9

3,8

3,7

3,9

3,9

4,2

Bens e Serviços

49,4

49,1

48,4

50,2

49,1

50,4

50

50,6

51,2

51

Transações Financeiras

4,8

4,8

4,8

2

1,8

2,1

2,2

2

1,7

1,6

Outros Tributos

0,2

0,1

0,3

0

0

0,1

0,1

0

0

0

Receita Tributária Total

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100


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