RepresentaçÃo proporcional ‘À brasileira’ e o número de partidos mayla Di Martino introduçÃO



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REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL ‘À BRASILEIRA’ E O NÚMERO DE PARTIDOS

Mayla Di Martino


1.INTRODUÇÃO
Como explicar a fragmentação do sistema partidário brasileiro? A pergunta torna-se importante no atual contexto, em que a dispersão do sistema partidário tem sido considerada como uma ameaça à qualidade da democracia brasileira ( Ames 2000; Kinzo 2004). Os partidos são descritos como frágeis, indisciplinados e desvinculados dos interesses dos seus representados, e a culpa é atribuída, principalmente, às idiossincrasias do modelo eleitoral adotado nas eleições legislativas: sistema proporcional de lista aberta e permissão de coligações partidárias ( Ames 2000; Maiwaring 1999; Kinzo 2004).
Trata-se de uma anomalia política, um animal de duas cabeças, já que o objetivo mesmo da representação proporcional é o de contemplar a diversidade de correntes programáticas, ou seja, de partidos políticos. Se é assim, por que então permitir que o eleitor vote no candidato (e não exclusivamente no partido político de sua escolha)? Além do mais, se o que se busca é garantir o direito de expressão das diversas correntes ideológicas, mesmo que minoritárias, por que permitir que os partidos convirjam para uma aliança eleitoral?
Por fim, embora o eixo ideológico/programático seja, ao menos teoricamente, ilimitado, um número muito grande de partidos ocupando o mesmo ponto no espaço (por exemplo, o centro) não deixa de revelar uma certa hipocrisia – esse, talvez, o ponto crucial colocado pelos críticos do modelo eleitoral. Afinal, um grande número de atores despidos de qualquer atributo ideológico pode ser sinônimo de partidos puramente rent seeking, o que encarece o ato de governar. De fato, o cerne do debate político brasileiro está entre os que avaliam que a fragmentação é prejudicial ao funcionamento político e aqueles que avaliam que esta fragmentação é contornável- para eles, o fator preponderante no sistema é, antes, a centralização do poder decisório nas mãos do Executivo ( Palermo 2000).
Este ensaio vai tentar apresentar hipóteses que ajudem a esclarecer a diferença no grau de fragmentação na Câmara dos Deputados entre a quarta República (1945-1964) e o período pluripartidário atual, iniciado com a redemocratização do país em 1985. A literatura especializada atribui ao regime de representação proporcional ‘à brasileira’ a responsabilidade pela dispersão do sistema de representação política, mas o fato é que, embora o sistema de regras eleitorais tenha sido (re)instituído em 1945, e as suas principais características tenham permanecido intocadas, houve variação significativa entre os dois períodos democráticos. A fragmentação é maior no segundo período, e, mais ainda, vem se intensificando no plano distrital, quer dizer, nos estados, como destacado por Kinzo (2004).
O argumento é o seguinte: se o sistema eleitoral é o mesmo (‘RP’), e se este mantém, inclusive, as suas características mais ‘condenáveis’- lista aberta e permissão de coligações- (‘RP à brasileira’), então outros fatores estão atuando e podem ajudar a entender melhor a variação no número de partidos relevantes entre os dois períodos. A hipótese é a de que existem outros mecanismos institucionais atuando para barrar (ou reforçar, no caso dos distritos) a tendência centrífuga atribuída ao sistema eleitoral, especialmente: a interconexão dos vários níveis de disputa eleitoral (Shugart&Carey 2003, Carneiro&Schmitt 1994, Lavareda 1991, Cox 1997 e 1999); a realização das eleições majoritárias em dois turnos ( Shugart & Carey 2003) ; e o grau de centralização fiscal (Cox 1999).
O objetivo então, é demonstrar que a relação entre a ‘RP à brasileira’ e a configuração do sistema partidário nacional- sua fragmentação- não é tão direta como querem aqueles autores que denunciam a fragilidade do sistema partidário. Portanto, propostas de reforma que almejam reduzir o número de partidos relevantes no Brasil podem ficar aquém das expectativas enquanto não forem desvendados os mecanismos que respondem pela proliferação do número de partidos.
2. O NUMERO DE PARTIDOS E AS REGRAS ELEITORAIS NO BRASIL
Para fins comparativos, tornou-se necessário criar mecanismos de classificação dos diversos sistemas partidários. O critério que será utilizado aqui, já que se trata de medir a fragmentação do sistema, refere-se ao número de partidos efetivos (‘effective number of parties’) (Laakso and Taagepera 1979). É uma tentativa de se ponderar a força (votação) de cada partido no cômputo geral, evitando superdimensionar os partidos com pouca expressão eleitoral. O índice apresente a seguinte propriedade, que facilita a sua compreensão: se n partidos em um determinado sistema obtiveram votações equânimes, então o número de partidos efetivos (N) também será igual a n; por exemplo, se 5 partidos obtiverem 20% dos votos, então N é igual a 5. Se um único partido capturar todos os votos, N será igual a 1.1
A tabela abaixo relaciona o número de partidos efetivos representados na Câmara dos Deputados nos dois períodos pluripartidários:
TABELA 1

Número efetivo de partidos na Câmara Federal nos dois períodos pluripartidários: 1945-1964; 1982 - 2002




1946

1950

1954

1958

1962

1982

1986

1990

1994

1998

2002

N

2.7

4.1

4.3

4.4

4.5

2.4

2.9

9.0

8.2

7.2

8.5

N(avg)*

4




7.2

*Média do número efetivo de partidos (N)entre os dois períodos 1945-1964; 1985-2002

FONTE: Para período 1945-1962 Nicolau (2004) ; para 1982, Nicolau (1997:316); demais anos Kinzo (2003:56).

A tabela demonstra que a dispersão partidária é maior no período que se segue à redemocratização do país (1985-2002). O aumento no número efetivo de partidos é de 80%, se as médias dos dois períodos são comparadas entre si (de N=4 para N=7.2).


Há razões para se duvidar de que se possa creditar ao sistema de representação proporcional ‘à brasileira’ a culpa pela fragmentação partidária atual. Isso porque as regras que ‘particularizam’ o sistema de representação proporcional brasileiro são as mesmas nos dois períodos: lista aberta e permissão de coligações. Portanto, se nos detivermos apenas nos mecanismos institucionais, e, dentre eles, considerarmos apenas os fatores relacionados acima, não é possível explicar a variação no grau de fragmentação partidária no Brasil. Entretanto, são justamente esses dois mecanismos os mais usados, entre especialistas e leigos, para explicar a dispersão do sistema partidário brasileiro. Como sintetizaram Carneiro&Schmitt(1994):
O sistema eleitoral brasileiro, apesar de proporcional, segrega dois elementos contraditórios ao funcionamento deste princípio de representação política: a existência de listas partidárias abertas e a possibilidade de coligação entre partidos. Num sistema rigorosamente proporcional, não existe voto em indivíduos, pois o eleitor pode votar apenas na legenda partidária.(...)O papel do eleitor é referendar a chapa do seu partido. Este processo é conhecido como representação proporcional através de lista fechada, e adotado pela maioria dos países com voto proporcional. É um sistema que reforça as identidades partidárias em detrimento da partidarização das campanhas. O Brasil adota a representação proporcional através de lista aberta, sistema no qual o eleitor pode votar em candidatos individuais.A ordem de eleição é lotérica: os candidatos individualmente mais votados em cada partido serão eleitos. È um sistema que torna partidos instâncias secundárias” (pp.47).
O argumento, então, é o de que, ao colocar em segundo plano os partidos políticos, por meio da adoção da lista aberta, o sistema eleitoral brasileiro oferece um incentivo para a fragmentação; isso porque o modelo eleitoral diminui o ‘custo’ (entendido pela lógica de um cálculo estratégico) de se formar um novo partido (Cox 1997: 151-172).
A segunda ‘contradição’ brasileira é a prática de coligações para disputar as eleições proporcionais. Trata-se de um mecanismo incoerente porque o sistema proporcional foi concebido com duas preocupações fundamentais: assegurar que a diversidade de opiniões esteja refletida no Legislativo e garantir uma correspondência entre os votos recebidos pelos partidos e sua representação (Nicolau 2004:37). Portanto, a única explicação para a prática de alianças nas eleições proporcionais- ou seja, para a diminuição da diversidade - é a de que, assim, os partidos menores garantam a sua representação parlamentar, ‘pegando carona’ em um partido com mais votos na votação proporcional. A moeda de troca é apoiar o candidato do partido mais forte na eleição majoritária (municipal, estadual ou federal). Aqui, o incentivo para a fragmentação do sistema partidário se dá por causa da dispersão das cadeiras no Parlamento - a realização de alianças favorece partidos, que de outra forma não teriam chances, a obter uma vaga. Concluindo, se, por um lado, as regras eleitorais brasileiras contribuem para assegurar a diversidade de opiniões representadas, por outro lado, abalam o princípio da proporcionalidade da representação partidária.
Isso se dá por conta da especificidade brasileira, o cálculo do número de cadeiras no interior das coligações. Como observa Nicolau (2004b: 54), as cadeiras conquistadas pela coligação não são distribuídas proporcionalmente a contribuição que cada partido deu à votação final; o “esquisito” no caso brasileiro, como define Tavares (1999a:13), é que, quando ocorrem alianças partidárias, o quociente eleitoral calculado sobre o agregado de votos uninominais é simplesmente abolido e substituído pelo quociente da coligação interpartidária ( Tavares 1999b). Isso faz com que partidos sem votos suficientes para atingir o quociente eleitoral consigam, mesmo assim, obter representação parlamentar - basta que o candidato destes partidos obtenha um bom posicionamento na lista da coligação interpartidária.
Apesar das tendências centrípetas atribuídas ao modelo eleitoral brasileiro, a Tabela 1 demonstra que houve pouca alteração na dispersão partidária desde as eleições de 1990, ou seja, a fragmentação, em vez de acentuar-se, manteve-se praticamente estável ao longo dos 4 últimos pleitos. O mesmo se verificou nas últimas 4 eleições do período pré-64. Com raras exceções (Lavareda 1991; Carneiro&Schmitt 1994) a literatura especializada considera que a representação proporcional ‘à brasileira’ é responsável pela dispersão do sistema partidário, mas não procura fundamentar os argumentos com dados empíricos. A proposta aqui é ampliar o leque de hipóteses: pesquisar a literatura ‘institucionalista’ para explorar e testar outros mecanismos institucionais que possam ajudar a entender a relação entre o conjunto das regras eleitorais e o número de partidos no Brasil.
3. A LEI DE DUVERGER MEIO SÉCULO DEPOIS
O primeiro passo é sistematizar o debate sobre a relação entre sistemas eleitorais e número de partidos. Por sistemas eleitorais, entenda-se o conjunto de regras que definem a competição eleitoral2 , especificamente, como os eleitores podem fazer as suas escolhas e como os votos são contabilizados para serem transformados em mandatos (Nicolau 2004:10). A existência de uma relação causal entre as duas variáveis foi proposta por Duverger em 1951, e originou um ramo fértil de pesquisas na Ciência Política (Leys 1959; Sartori 1968,1986, 1996; Rae 1967; Riker 1986; Taagepera e Shugart 1989; Shugart and Carey 1992;Cox 1997 e 1999).
De acordo com Duverger ([1951] 1987), eleições majoritárias de turno único tenderiam a originar sistemas bipartidários, enquanto que eleições em dois turnos e representação proporcional tendem ao multipartidarismo. À primeira proposição, Riker (1986) convencionou chamar Lei de Duverger, à segunda, Hipótese de Duverger. Portanto, para Duverger, as variáveis independentes da análise seriam se o sistema eleitoral é majoritário (o(s) candidato(s) mais votado(s) tem a vaga garantida) ou proporcional (onde número de cadeiras é dividido levando-se em conta a votação proporcional, relativa, de cada partido).
Teoricamente, como aponta Riker (1986:41), as duas proposições estão fortemente ancoradas na Escola da Escolha Racional. Isso porque Duverger propõe um “efeito psicológico”, pelo qual os eleitores, antevendo os “efeitos mecânicos” da lei eleitoral (ou seja, como votos são transformados em cadeiras), agem ‘estrategicamente’3 e acabam por concentrar os votos nos partidos com mais chances de vitória. No longo prazo, terceiros partidos tenderiam a desaparecer em termos de importância (ou mesmo literalmente): tanto por não receber votos suficientes, como por se anteciparem aos resultados e se retirarem da disputa. Em outras palavras, pelo fato de o efeito mecânico ser mais ‘atuante’ em sistemas majoritários de turno único, estes tenderiam a originar modelos bipartidários.
O “efeito mecânico” de Duverger é a tendência dos sistemas eleitorais de sobre-representarem os partidos com mais votos, independentemente de qualquer cálculo estratégico, dependendo exclusivamente das regras estabelecidas para transformar votos em cadeiras (Nicolau 1996). Em um sistema majoritário de turno único, como (geralmente) só existe um vencedor, o efeito é dramático, já que a maioria dos votos em uma eleição pode ser “desperdiçada”, basta que um candidato não obtenha maioria absoluta. No entanto, como notaram Rae (1967) e Sartori (1968,1986), o “efeito mecânico” também opera em sistemas proporcionais. Isso porque, independentemente das fórmulas utilizadas para a distribuição das sobras (maiores médias ou maiores sobras), a magnitude do distrito é o maior responsável pela intensidade do efeito mecânico. Além do mais, a Câmara dos Deputados da maioria dos países é composta de representantes eleitos em diversos distritos eleitorais. No plano local, quando a magnitude dos distritos eleitorais é baixa, a tendência é que se produza mais sobras de votos, e, portanto, maior é o efeito “mecânico”. No plano agregado, então, a existência de um maior número de distritos eleitorais age como incentivo para a redução de partidos no âmbito nacional. (Sartori,1986):
The noteworthy point is this: the size of constituency affects the proportionality of PR more than do the various mathematical translation formulas (Saint-Lague, highest average, largest remainder, etc…)(…)In this regard the rule of thumb is that the smaller the district the lesser the proportionality and, conversely, the larger the district the greater the proportionality.(…)The rationale that goes to support the aforesaid rule of thumb is that small districts are, by the same token, more numerous districts. This multiplies, in turn, the occasions of vote losing, that is, the below-quota waste of votes: a waste that disproportionately penalizes the minor parties – to be sure, under the proviso that remainders (the lost votes) are not carried forward from the constituencies to a national pool” (pp.53, meu grifo).
Sartori propõe que o efeito de um dado sistema eleitoral sobre a configuração partidária é o de impor constrangimentos/obstáculos à opção do eleitor: sistemas fortes são aqueles que impõem restrições às preferências eleitorais (aumentam o número de votos ‘desperdiçados’); sistemas fracos são aqueles onde o constrangimento sobre as preferências é menor (pp.54-55). Portanto, Sartori reformula a tese de Duverger ao retirar a ênfase sobre a dicotomia sistema majoritário versus proporcional e recolocar o problema em termos negativos: a existência ou não de obstáculos à preferência eleitoral. Dessa forma, a variável independente passa a ser a magnitude do distrito eleitoral. Os diversos sistemas eleitorais poderiam, então, ser classificados numa escala: dos que menos constrangem àqueles que mais constrangem as preferências eleitorais, ou, na terminologia de Sartori, dos mais fracos aos mais fortes.
Portanto, Sartori demonstra que o sistema proporcional não pode ser acusado de induzir a fragmentação do sistema partidário, como sugere a Hipótese de Duverger. No máximo, pode ser responsabilizado por ‘espelhar’ uma determinada configuração partidária:
...the more PR exactly mirrors, the less it penalizes and obstructs the surge of new parties or the splitting of existing parties. But the freedom to surge is no more the cause of surging than the freedom to eat is the cause of eating. PR as such may be said (with some stretching) to cause “obstacle removal” but cannot be said to “ cause multiplication” (Sartori 1986:58).
A pergunta colocada por Sartori, e que Cox (1997) vai tentar responder, é a seguinte: como os sistemas partidários locais (no âmbito do distrito) se fundem para formar sistemas partidários nacionais? Dito de outro modo, de que maneira as teorias originadas pelas proposições de Duverger podem explicar a configuração partidária nacional?
Cox argumenta que a resposta está dividida em duas partes. A primeira parte está relacionada ao distrito: a fragmentação do sistema partidário nacional depende do número efetivo de partidos locais. Este último, para Cox, assim como para Sartori, é conseqüência do grau de constrangimento apresentado pelo sistema eleitoral. Aqui Cox segue Sartori, mas utiliza outra linguagem teórica, embebida na teoria da Escolha Racional: irá dizer que sistemas eleitorais variam numa escala entre os que oferecem maiores ou menores incentivos à coordenação dos eleitores(voting) e atores políticos(entry). O “efeito psicológico” de Duverger recebe outra denominação, “coordenação eleitoral”, enquanto que o “efeito mecânico”, a variável independente, é a mesma de Sartori e Rae- a magnitude do distrito4:
India’s use of plurality rule in single-member districts, for example, provides strong incentives to coordinate entry and voting, whereas the Brazilian system (which uses proportional representation in multi-member districts) provides weak incentives” (1999:146).
Paralelamente à fragmentação no distrito, é necessário outro tipo de resposta para dar conta de outra questão: ainda que a fragmentação no âmbito distrital seja mínima, ex. bipartidarismo, como explicar que os mesmos dois partidos vençam as eleições em todos os distritos de uma democracia? Ou seja, como explicar o bi-partidarismo no Legislativo nacional? O fenômeno em si – o fato de os mesmos partidos extrapolarem as fronteiras de um único distrito – é, por si só, algo a ser explicado:
... why do politicians seeking election to the national legislature from different districts find it useful to run under a common party label, as opposed to running separate campaigns?” (1999:186).
A esse fenômeno, Cox denomina linkage (1997:182-202; 1999:155-60). Ele chama a atenção para o fato de que, apesar de todos o interesse acadêmico suscitado pelas proposições de Duverger, a pergunta sobre a possibilidade de generalizar a primeira proposição, a ‘Lei’, para o sistema partidário nacional, ficou quase meio século sem resposta (1997:182). Também ressalta que a tentativa de Sartori de responder a essa questão ignora justamente o que necessita ser explicado. Conforme a leitura de Cox, Sartori diz que quanto mais estruturados [nacionalizados] os partidos, em menor número eles serão. (1997:183-4). Isso é apenas uma parte da resposta, mas a segunda parte continua sem elucidação: como explicar que apenas dois partidos vençam as eleições em todos os distritos?
A explicação do linkage, segundo Cox, é exógena, independe do sistema eleitoral local; tem que ser buscada em instituições de âmbito nacional. A razão para que candidaturas de distritos diferentes convirjam para a mesma organização partidária é de ‘economia de escala’, e requer a existência de um grupo, organização nacional, disposta a arregimentar apoio legislativo para implementar um projeto de poder (1997:186). Trata-se de explorar, por exemplo, de que maneira a ambição presidencial afeta o sistema partidário legislativo.
A inspiração clara é o trabalho de Shugart & Carey, Presidents and Aseemblies [(1992] 2003), onde os autores demonstram que o número efetivo de partidos nos sistemas nacionais não depende apenas dos sistemas eleitorais locais, como previsto nas proposições de Duverger. Essa é uma visão restrita, denunciam, que aborda as regras para eleições legislativas de maneira isolada, sem considerar outras instituições do sistema político-eleitoral: “ Such isolation of the assembly from the process of executive formation may distort our understanding of the number of parties even in parliamentary systems; it especially is certain to do so in the case of presidential systems” (pp.207). Shugart&Carey enfatizam que, nos sistemas presidencialistas, é importante considerar de que forma as eleições legislativas estão relacionadas às eleições para a Presidência – o principal argumento é que a concomitância das eleições legislativas e para o executivo influencia a configuração do sistema partidário. Outra variável que eles acrescentam à análise do cálculo da fragmentação partidária (além da magnitude do distrito e do timing das eleições) é a existência ou não de dois turnos nas eleições majoritárias (2003:206-258).
No artigo de 1999, Cox generaliza as hipóteses levantadas no livro de 1997 para a ocorrência do linkage, e explora duas variáveis bastante amplas : a) a existência de distritos complementares e transferência de votos (upper tiers or vote distribution requirements) , e b) a intensidade da centralização do poder e a ocorrência de unificação das eleições (para o Legislativo e o Executivo). O autor relaciona as duas variáveis a um índice de inflação partidária, (inverse linkage), usado para estimar o quanto o sistema partidário nacional extrapola o número de partidos no distrito. A amostra compreende 7 países. É suficiente para que Cox sugira explicações para duas exceções às proposições de Duverger que se tornaram clássicas na literatura: a Áustria, sistema proporcional com bipartidarsimo, e a Índia, que adota distritos majoritários mas tem um sistema multipartidário.
No primeiro caso, a Áustria, a Hipótese de Duverger seria contrariada por um forte incentivo institucional ao bipartidarismo/linkage: o sistema de distritos complementares. No caso em questão, trata-se de um distrito superior, composto por um número de cadeiras extras, cujo objetivo é aumentar a proporcionalidade do sistema. Ou seja, os votos ‘desperdiçados’ ou ‘não usados’ na distribuição de cadeiras no distrito são agregados e redistribuídos. Embora, na Áustria, não haja uma lista de candidatos concorrendo ao distrito extra (Nicolau 2004:157), Cox afirma que existem incentivos institucionais explícitos para os políticos montarem estratégias interdistritais: “ laws implementing upper tiers require an explicit legal linkage of the lists or candidates wishing to pool their votes at the stipulated higher level” (1997:157). Assim, os 9 distritos eleitorais da Áustria acabam funcionando como microssomos do sistema partidário nacional. No caso da Índia, a hipótese que explicaria o multipartidarismo é o federalismo – ou o fato de o poder central não ser concentrado em termos fiscais. Cox cita o estudo de Chhibber&Kollman (1998)5, segundo o qual a flutuação no número efetivo de partidos está associada, estatisticamente, com o grau de centralização fiscal (cujo pico ocorreu no governo de Indira Gandhi). Para os Estados Unidos, o estudo demonstra uma mais clara associação entre as duas variáveis, e a centralização fiscal ocorrida durante o New Deal coincide com o desaparecimento dos partidos estaduais.
3. TESTANDO HIPÓTESES
A seção anterior reuniu as principais hipóteses levantadas na literatura ‘institucionalista’ para explicar o impacto do sistema eleitoral sobre a configuração do sistema partidário. O objetivo nesta parte do trabalho é confrontar essas hipóteses com o problema proposto inicialmente: explicar a variação na fragmentação partidária do Legislativo brasileiro nos dois períodos multipartidários.

A conclusão de Sartori de que o sistema proporcional não pode ser tomado como o ‘causador’ da fragmentação partidária aplica-se bem ao caso em estudo. Afinal, a dispersão partidária na Câmara dos Deputados sofre uma grande variação nos dois períodos (o número efetivo de partidos aumenta 80% de uma média N=4 para N=7.2), apesar do sistema proporcional ter vigorado nos dois ciclos. Pelo mesmo motivo empírico, outras variáveis típicas do sistema de ‘RP à brasileira’ têm que ser descartadas: a existência de lista aberta e a permissão para coligações. De maneira geral, como apontam Shugart&Carey e Cox, é preciso buscar explicação para variáveis institucionais ‘exógenas’ ao plano distrital/local.


O timing das eleições: o calendário eleitoral sofreu alteração nos dois períodos estudados. Entre 1945-1962, duas eleições legislativas ocorreram de forma concomitante às eleições presidenciais – foram, na terminologia brasileira, ‘eleições casadas’-: 1945, 1950; a partir de então, as eleições presidenciais foram dissociadas das eleições para a Câmara dos Deputados, que ocorreram, respectivamente, em 1954, 1958 e 1962. No segundo período (1986-2002), ocorreram 5 eleições para o legislativo federal, sendo que apenas as 3 últimas foram eleições ‘casadas’. Quer dizer, o período multipartidário atual apresenta mais eleições concomitantes do que o anterior, mas, ao contrário do que prevê a teoria, a fragmentação partidária é maior agora do que antes(Tabela 1). Pode-se, entretanto, argumentar que a configuração histórica dos dois períodos é bastante distinta, ou seja, os ‘patamares’ são diferentes, já que a (re)implantação das eleições casadas no Brasil acontece em 1994, a partir de um número efetivo de partidos muito alto (N=9) – por essa razão, o efeito ‘redutor’,ou o efeito de linkage, das eleições simultâneas não poderia, no curto prazo, aproximar o número de partidos efetivos do período atual ao do período anterior.
Sendo assim, uma análise restrita a cada período poderia dimensionar melhor o efeito das eleições casadas sobre a fragmentação do sistema partidário. No primeiro ciclo multipartidário chama a atenção o fato de o número efetivo de partidos ter permanecido estável (N = 4.1; N= 4.3; N= 4.5) , apesar de que as três últimas eleições legislativas do período tenham sido dissociadas das eleições presidenciais. Mais interessante é notar que a mudança no timing das eleições – de casadas para dissociadas – não provocou o aumento da fragmentação partidária. De fato, os números da Tabela 1 contrariam a conclusão apresentada por Shugart&Carey(2003) a respeito do Brasil. Baseando-se em dados agregados, os autores afirmam que o Brasil confirma a tese de que as eleições ‘casadas’ contribuem para diminuir a fragmentação partidária:
Brazil changed its electoral cycle during the democratic regime that existed between 1945 and 1964. The first two elections, 1945 and 1950, were concurrent presidential-congressional elections. Thereafter, elections for the two branches ran nonconcurrently. … In 1950, the fragmentation of the party system […] began to assert itself. Perhaps because this was desirable to the locally based politicians, they subsequently moved their congressional elections to different dates from the presidential and the fragmentation of the congressional party system increased substantially (2003:221-2).
Os números usados pelos autores para sustentar tal conclusão são agregados. Eles trabalham com a média do número efetivo de partidos na Câmara dos Deputados no período 1945-50 (Navg= 3.4), quando as eleições foram concomitantes, e a comparam com a média do período 1955-62 (Navg= 4.5)(2003:220), quando as eleições foram ‘solteiras’. No entanto, os dados desagregados da Tabela 1 mostram o oposto: apesar da dissociação das eleições presidenciais e legislativas, a partir de 1950, a fragmentação permanece pouco alterada (N=4.1[1950]; N=4.3[1954]; N=4.4[1958]; N=4.5[1962]). A mudança que realmente chama a atenção no primeiro ciclo pluripartidário se dá entre a ‘eleição fundadora’ de 1945 e a subseqüente, em 1950, onde o número efetivo de partidos passa de 2.7 para 4.1 - período, note-se, onde as eleições eram casadas.
Da mesma forma, no ciclo pluripartidário iniciado em 1985, a implantação das eleições casadas em 1994 não altera de maneira significativa a fragmentação do sistema partidário (Tabela 1). Ocorrem oscilações, que, entretanto, não deixam entrever nenhuma tendência, e o menos arriscado, talvez, seja falar em estabilidade da dispersão partidária (N= 9.0[1990]; N=8.2[1994];N=7.2[1998];N=8.5[2002]).
Não se trata, no entanto, de descartar a hipótese de Shugart&Carey para a explicação do caso brasileiro. Como mostraram Carneiro&Schmitt (1994) em estudo de caso sobre as eleições no estado do Rio de Janeiro – portanto, as primeiras eleições ‘casadas’ – a simultaneidade das eleições legislativas e executivas (nos planos estadual e nacional), gerou estratégias “onde os diferentes níveis da disputa eleitoral apareceram articulados”, contornado, em muitos casos, “a força centrípeta da legislação eleitoral” (pp.55). O importante é tentar entender quais mecanismos estariam atuando para impedir que tal mecanismo opere de maneira mais enfática.
Antes de tratar dessa questão, entretanto, é interessante atentar para o aumento da fragmentação partidária no plano estadual, em comparação com o período multipartidário pré-64, como mostra a Tabela 2. Tomando como referência as 4 últimas eleições dos dois

TABELA 2

Número Efetivo de Partidos por Estado – Câmara dos Deputados Federal (1946-2002)








1945

1950

1954

1958

1962




1986

1990

1994

1998

2002

Rondônia




1.0

1.0

1.0

1.0




1.8

1.2

4.0

4.4

5.3

Acre

1.0

2.0

2.0

2.0

2.0




2.0

1.9

2.5

4.0

4.0

Amazonas

2.3

3.3

2.0

4.5

2.9




2.5

4.5

3.2

3.2

3.2

Roraima




1.0

1.0

1.0

1.0




2.0

3.9

3.2

3.2

4.0

Pará

2.0

2.5

1.8

2.8

3.6




1.6

4.1

4.0

5.5

5.3

Amapá




1.0

1.0

1.0

1.0




1.6

3.1

4.0

4.0

5.3

Tocantins






















2.8

4.0

3.5

4.0





































Maranhão

2.0

2.6

1.5

2.2

1.9




2.5

5.5

3.9

5.5

4.6

Piauí

2.0

2.0

3.3

3.8

2.9




2.6

2.9

3.3

2.8

3.8

Ceará

2.2

2.2

3.8

4.0

3.5




2.5

5.1

3.1

1.7

4.7

R.G.Norte

2.3

2.6

2.9

2.0

2.9




2.4

3.1

2.2

2.5

4.0

Paraíba

1.7

2.8

2.8

2.7

2.6




2.2

4.2

2.4

3.8

6.5

Pernambuco

2.8

2.9

2.8

3.1

3.6




2.1

3.6

3.4

4.4

7.2

Alagoas

1.8

2.8

2.6

4.8

2.6




2.5

3.5

7.5

7.5

5.4

Sergipe

2.8

4.5

3.3

2.3

2.9




2.4

2.8

4.6

6.3

6.4

Bahia

2.5

3.2

5.0

3.5

3.6




2.2

6.6

4.6

3.3

3.5





































Minas Gerais

2.5

2.6

3.2

3.2

3.1




2.0

7.4

6.8

6.5

8.6

E. Santo

1.3

3.0

2.3

3.3

4.6




1.8

2.1

5.0

4.5

7.1

R. de Janeiro

2.4

3.2

3.0

3.7

4.1




5.0

4.9

9.9

6.7

9.5

São Paulo

2.8

4.4

5.4

7.0

8.2




3.6

7.4

6.8

7.1

7.8





































Paraná

2.0

3.5

4.3

3.5

3.5




1.4

5.5

7.1

6.0

6.8

S. Catarina

1.5

2.5

2.0

2.4

2.6




2.4

4.1

4.4

5.0

4.1

R.G.do Sul

1.6

2.8

3.1

2.3

3.2




2.7

4.1

5.4

5.7

6.4





































M.G.do Sul



















2.4

3.9

4.6

5.2

4.0

Mato Grosso

1.9

2.6

2.3

2.6

2.5




2.0

3.5

8.0

4.0

4.6

Goiás

1.7

2.3

2.7

2.3

2.8




1.8

4.5

4.6

3.7

4.6

D. Federal



















2.4

5.2

4.0

5.2

4.0





































Brasil

2.7

4.1

4.3

4.4

4.5




2.9

9.0

8.2

7.2

8.5
Fonte: Nicolau (2004b), dados de 1945-1962; Kinzo (2004: 56), dados de 1985-2002.

ciclos estudados, nota-se que, desde 1990, os índices de fragmentação aumentaram em 22 dos 27 estados; enquanto que, nas últimas 4 eleições do período anterior (entre 1958 e 1962) 12 dos 24 estados registraram aumento na dispersão partidária . Outra diferença é que no ciclo pré-64 apenas um estado, São Paulo, sofreu grande alteração no seu quadro partidário (o número efetivo de partidos praticamente dobrou) , enquanto que, no período recente, o crescimento da fragmentação, em índices mais elevados, é mais generalizado.


Mesmo que, no período atual, consideremos apenas as 3 últimas eleições – ou seja, tomemos como ponto de referência a implantação das eleições casadas, notamos que em 17 dos 27 estados a fragmentação partidária aumentou.
Federalismo/centralização fiscal: O aumento da dispersão partidária nos estados vis-à-vis a relativa estabilidade do sistema partidário no âmbito nacional ajuda a sustentar a hipótese de Cox (1999: 158-9) para o caso brasileiro. O federalismo, e, mais especificamente, o padrão de concentração de recursos fiscais, explicariam a dificuldade de que estratégias político-partidárias nacionais se sobreponham às locais. Desde a promulgação da Constituição de 1988, o volume de transferências de recursos da União para os estados colocou o Brasil entre os países mais descentralizados do mundo (Samuels 2002). Isso faz com que o poder central não seja o único ‘grande prêmio’ em disputa no plano político, diminuindo a influência que a ‘ambição presidencial’ exerce como amálgama do sistema (linkage). Cox cita, por exemplo, o estudo de Samuels ([1998] 2002) onde este revela que os planos de ‘carreira’ dos deputados federais brasileiros incluem, em sua maioria, cargos no âmbito regional (estadual) – em oposição, por exemplo, aos parlamentares norte-americanos, cuja maior ambição é a reeleição para a Câmara Federal.

É importante notar uma coincidência: o pico no crescimento da fragmentação partidária, no período recente, acontece nas eleições de 1990, ou seja, logo depois da promulgação da Constituição. Mas a intensidade dessa mudança sugere que a explicação dependa ainda de outras variáveis institucionais.


Eleições em dois turnos: Ao lado da descentralização fiscal, a principal mudança institucional ocorrida entre os dois ciclos pluripartidários foi a adoção do segundo turno nas eleições para a presidência da República e governos estaduais (o segundo turno também foi adotado nos municípios com mais de 200 mil eleitores). A Carta de 1988 estabeleceu o modelo majoritário, no qual apenas disputam a segunda eleição os dois candidatos que tiverem as melhores votações. As eleições presidenciais de 1989, as primeiras realizadas em 25 anos, ocorreram sob esse formato. No período anterior, presidente e vice-presidente da República eram eleitos por maioria simples, embora em pleitos independentes.

Sartori (1996:24-5) chega a definir a eleição em dois turnos como um sistema eleitoral em si mesmo, dado o grau de interferência que ela exerce sobre os modelos ‘puros’: proporcional e majoritário. O autor enfatiza a ‘flexibilidade’ do mecanismo, que empresta características proporcionais às eleições majoritárias, e vice-versa. Shugart&Carey (2003), em estudos empíricos, apontam para os efeitos perversos das eleições em dois turnos: acabam incentivando a entrada de um maior número de competidores, o que, por sua vez, aumenta a fragmentação dos votos. Embora tenha sido instituído com o fim de evitar a eleição de candidatos com pouco apoio eleitoral, a ironia revelada pelos autores é de que “ the plurality method is more likely to produce victory by a genuine electoral majority than is the method of majority runof” (pp.225).


Shugart&Carey também avaliaram os efeitos da combinação de a) eleições majoritárias em dois turnos (para o Executivo nacional); b) eleição proporcional com distrito de alta magnitude (para a eleição do legislativo federal) e c) eleições casadas para o legislativo e o executivo. A conclusão, baseada em dados empíricos,é a de que, induzida por essa fórmula, o grau de fragmentação do sistema partidário pode se revelar mais intenso. Isso porque a existência de dois turnos, aliada à coincidência do calendário, incentiva líderes partidários a lançar candidaturas para o Executivo apenas para aumentar seu poder de barganha nas eleições proporcionais – de outra forma, pela ‘Lei de Duverger”, esses partidos tenderiam a permanecer fora da disputa eleitoral majoritária (pp.223).
No caso do Brasil, essa ‘combinação’ contribui para aumentar a fragmentação não só nas eleições majoritárias, mas também nas proporcionais. A razão é a permissão de coligações para as eleições proporcionais, aliada à fórmula de cálculo de distribuição de cadeiras dentro das alianças, que premia os partidos menores (aumenta a chance de que os partidos inexpressivos obtenham cadeiras no Parlamento). A prática de estratégias casadas nas eleições majoritárias e proporcionais, induzidas por motivos institucionais, já havia sido notada por Lavareda (1991) para o caso do período pluripartidário pré-64:
Na verdade, os grandes partidos aceitavam, tal como nos dias atuais, as coligações proporcionais, freqüentemente por motivos rigorosamente estranhos aos pleitos proporcionais. As coligações nesses pleitos funcionavam como instrumento de barganha para amealhar apoio de pequenas legendas nas eleições de soma zero – os pleitos majoritários de turno único para os executivos estaduais - , aquelas em que mesmo um pequeno contingente de votos orientados por uma pequena legenda ou liderança isolada podia ser vital nas urnas, ou mesmo antes, à medida em que emprestava aparência de maior força e ajudava a viabilizar candidaturas” (pp.126).
A hipótese sugerida aqui é a de que a adoção do segundo turno nas eleições majoritária é uma variável importante para explicar a variação no número efetivo de partidos entre os dois ciclos pluripartidários, bem como a alteração observada entre as eleições proporcionais de 1986 e de 1990. Afinal, o segundo turno amplia a fragmentação partidária no nível majoritário, como demonstrado por Shugart&Carey, e, como efeito colateral, amplia o leque de partidos pequenos que se ‘habilitam’ a pegar carona nos partidos grandes nas eleições proporcionais, aumentando a fragmentação no legislativo.
Lavareda (1991:127) demonstra que, na República de 46, esse tipo de estratégia ocorreu mesmo em estados onde as eleições majoritárias e proporcionais não aconteciam ao mesmo tempo. Por essa razão, também é possível pensar que, na conjuntura brasileira atual, a simultaneidade das eleições majoritárias e proporcionais, mais do que acentuar os efeitos centrífugos provocados pela eleição em dois turnos, como propõem Shugart&Carey, atue, pelo contrário, como força centrípeta importante para contrariar a fragmentação do sistema partidário nacional. Dito de outro modo, as eleições casadas seriam o principal mecanismo institucional promovendo o linkage no sistema partidário nacional, o que ajuda a explicar o descompasso entre a fragmentação partidária nos âmbitos estadual e nacional.
4.CONCLUSÃO
O objetivo deste ensaio foi o de pesquisar, na literatura institucionalista, hipóteses que ajudem a entender as razões para a atual fragmentação do sistema partidário nacional. A inspiração do trabalho partiu da suspeita de que a explicação mais comumente mobilizada para dar conta dessa situação, na verdade, não se aplica; pelo menos não inteiramente. A comparação entre dois períodos distintos da história brasileira prestou-se ao teste de hipótese já que, em ambas as fases, as mesmas características institucionais estavam presentes, embora houvesse variação significativa no grau de dispersão do sistema partidário.
Dessa forma, comparando-se os dois períodos pluripartidários (1945-62/1985-2002), constatou-se que a Representação Proporcional à Brasileira (adoção de lista aberta e permissão de coligações) não pode ser considerada a principal causadora da presente dispersão partidária pelo simples fato de que, o mesmo modelo, adotado no período democrático anterior, não provocou efeito semelhante.
A pesquisa na literatura mais recente sugeriu outros fatores explicativos, principalmente, o grau de descentralização fiscal no Brasil, a partir da Constituição de 1988, e a realização das eleições em dois turnos, outra mudança trazida pela nova Carta. Por outro lado, a adoção de eleições simultâneas no plano proporcional parece ser o principal fator institucional a ‘conter’ a dispersão partidária.
Embora , nos últimos quinze anos, uma boa parcela da literatura especializada tenha procurado definir com mais precisão a natureza da relação entre sistemas eleitorais e configurações partidárias, o debate político, no Brasil, não reflete os avanços teóricos. Tanto nos meios acadêmicos, quanto na mídia, prevalece a visão de que a fragmentação partidária irá desaparecer assim que os reformadores abolirem a representação proporcional ‘à brasileira’ e adotarem sistemas eleitorais mais ‘ortodoxos’, como a representação proporcional de lista aberta e a proibição de coligações partidárias. Esse ensaio sugere que as causas da fragmentação partidária podem não ser tão conhecidas como se acredita, e, mais, trata-se de um tema que merece maiores esforços de pesquisa.

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1 A fómula é a seguinte: E = 1/n², onde n é o percentual de votos obtidos por cada partido.

2 A definição adotada por Cox(1997) inclui também as normas partidárias e a competição interna dos partidos (pp.38). No entanto, a dimensão partidária não será tratada neste estudo.

3 O termo é empregado por Cox (1997).

4 A Lei de Duverger foi generalizada por Cox na seguinte formulação: o número efetivo de partidos numa disputa é, no máximo, igual a M+1; onde M é a magnitude do distrito.

5 Chhibber P. and Kollman, K “ Party Aggregation and the Number of Parties in Índia and the United States”, Am.J. Pol.Sci 39:575-98..





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