Tribunal de contas da união tc 007. 535/2008-0



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.535/2008-0

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 007.535/2008-0 [Apenso: TC 004.331/2008-7]

Natureza: Relatório de auditoria

Entidade: Superintendência Regional do DNIT no Estado de Pernambuco

Responsáveis: Aston Medeiros dos Santos (041.456.744-72); Consórcio Queiroz Galvão/Norberto Odebrecht/Andrade Gutierrez/Barbosa Mello (33.412.792/0119-52); Divaldo de Arruda Câmara (025.342.154-34); Emerson Valgueiro de Morais (141.560.404-53); Euclides Bandeira de Souza Neto (442.060.384-49); Frederico Hopfinger Leite (045.142.016-00); Genivaldo Paulino da Silva (021.453.594-00); Helio Menezes de Alencar (019.630.824-00); Hugo Sternick (296.677.716-87); Luis Munhoz Prosel Junior (459.516.676-15); Luiz Gonzaga Dias (040.652.204-91); Normando Vasconcelos Ferreira (028.453.934-15); Paulo Marconi de Vasconcelos (004.560.984-53); Paulo Roberto Costa Rodrigues (070.532.074-04); Rodrigo Quental Feitosa (032.405.224-38); Tiago Lamenha de Freitas (022.413.174-54)

Interessados: Congresso Nacional e Superintendência Regional do DNIT no Estado de Pernambuco

Advogados constituídos nos autos: José Maurício Balbi Sollero (OAB/MG 30851), Alexandre Aroeira Salles (OAB/DF 28108)


SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. DNIT. BR 101/PE. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES. AUDIÊNCIAS. OITIVAS. ACOLHIMENTO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO


Adoto, como relatório, a instrução da unidade técnica (peças 88-90):

I - INTRODUÇÃO



Trata-se de processo relativo à auditoria realizada em 2008 nas obras de adequação da BR-101/PE (trecho Divisa PB/PE – Divisa PE/AL), compreendendo, sobretudo, os lotes 6, 7, 8 e o Contorno de Recife. Nesta instrução, serão analisadas as respostas às audiências e às oitivas autorizadas pelo Exmo. Relator, à época, Ministro Ubiratan Aguiar, por meio do Despacho de 11/9/2008 (peça 7, p. 47).

II - HISTÓRICO

2. Após a fiscalização realizada no âmbito do Fiscobras/2008, a equipe de auditoria apresentou o Relatório de Fiscalização 131/2008 (peças 4, 5, 6 e 7), no qual foram apontadas 28 irregularidades.

3. Desse total, onze estão sendo tratadas no âmbito destes autos. São elas:

a) Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Deficiência do projeto executivo ou projeto executivo desatualizado - Contorno de Recife (achado 3.1 – peça 4, p. 13-15);

b) Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Deficiência do projeto executivo ou projeto executivo desatualizado – Contorno de Recife (achado 3.2 – peça 4, p. 15-16);

c) Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - projeto básico sub ou super dimensionado - Lote 7 (achado 3.3 - peça 4, p. 17-23);

d) Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - projeto executivo sub ou super dimensionado – Lote 8 (achado 3.4 – peça 4, p. 23-27);

e) Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - os quantitativos da planilha do projeto básico estão sub ou superavaliados – Lote 6 (achado 3.5 – peça 4, p. 27-42);

f) Deficiência grave de fiscalização/supervisão - Fiscalização e ou/ supervisão deficiente ou omissa – Lotes 7 e 8 (achado 3.13 – peça 4, p. 38-50);

g) Medição/pagamento de serviços não realizados - Pagamentos por serviços não executados – BR-101/RN-PB-PE – Contrato 13/2007 (achado 3.14 – peça 4, p. 50-52);

h) Medição/pagamento de serviços não realizados - Adiantamento de pagamentos – Lote 7 (achado 3.15 – peça 4, p. 52 e peça 5, p. 1-11);

i) Alteração de quantitativos de objeto/prorrogação de prazo não justificada, insuficientemente justificada ou cujos motivos alegados/memórias de cálculo apresentam inconsistências técnicas, erros ou emissões - Lote 7 (achado 3.24 – peça 6, p. 7-17);

j) Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Orçamento do Edital/Contrato/Aditivo incompleto ou inadequado – Contorno de Recife (achado 3.25 – peça 6, p. 17-21);

k) Demais irregularidades graves na administração do contrato - DMTs verificadas in loco menores do que as que constam das medições apresentadas – Lote 7 (achado 3.27 – peça 6, p. 22-29);

4. Treze outras irregularidades, apesar de serem mencionadas inicialmente no relatório de fiscalização, foram tratadas em outros processos. Trata-se de irregularidades que envolvem questões referentes a todos os lotes da BR-101/NE (Rio Grande do Norte, Paraíba e Pernambuco). Registre-se que, no próprio Relatório de Fiscalização 131/2008 (peças 4, 5, 6 e 7), há menção expressa de que esses achados estavam sendo tratados em outros processos, conforme segue:

a) no TC 007.562/2008-8, que trata de fiscalização das obras de adequação da BR 101/RN e já se encontra encerrado:

a.1) Previsão/contratação de serviços já executados/contratados, com enriquecimento sem causa da última contratada (achado 3.6 – peça 4, p. 43);

a.2) Inércia do órgão responsável pelo ajuizamento das ações de desapropriação (achado 3.7 – peça 4, p. 43-44);

a.3) Demais irregularidades graves na administração do contrato - obras realizadas em terrenos não desapropriados, mediante autorização verbal ou por escrito (achado 3.8 - peça 4, p.44);

a.4) Falta de definição precisa das condições de reajuste (achado 3.9 – peça 4, p.44-45);

a.5) Previsão no edital/contrato de critério de medição incompatível com o objeto real pretendido (achado 3.10 – peça 4, p.45);

a.6) Demais falhas na administração do contrato - falta de definição precisa das condições de reajuste (achado 3.11 - peça 4, p. 45-46);

a.7) Perda potencial ou efetiva de serviços realizados, em face da não execução concomitante de serviços essenciais à integridade da obra (achado 3.22 – peça 6, p.6-7);

b) no TC 007.599/2008-8, que trata de fiscalização das obras de adequação da BR 101/PB e se encontra nesta unidade técnica em fase de instrução de mérito:

b.1) Demais irregularidades graves na administração do contrato - A administração do órgão contratante não está realizando retenção dos impostos (ISS, IR, etc.) nos pagamentos efetuados à empresa contratada (achado 3.18 – peça 6, p. 3-4);

b.2) Deficiência grave de fiscalização/supervisão - Fiscalização deficiente do pagamento de serviços executados (achado 3.19 - peça 6, p. 4);

b.3) Recolhimento/pagamento de tributos (contribuição previdenciária, IR, ISS, etc.) em desacordo com os percentuais previstos no LDI da contratada e/ou na legislação vigente (achado 3.20 – peça 6, p. 5.);

b.4) Demais impropriedades na execução do contrato - Deficiência na fiscalização/supervisão da obra (achado 3.21 – peça 6, p. 5-6);

b.5) Sobrepreço - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado (serviços, insumos e encargos) (achado 3.26 – peça 6, p. 21);

b.6) Demais impropriedades na administração do contrato - DMTs verificadas in loco ou nas medições apresentadas são maiores que as especificadas no projeto, por este estar desatualizado e/ou por não ter havido liberação de áreas/jazidas (achado 3.28 – peça 6, p. 29-30).

5. Já os achados 3.12, 3.16, 3.17 e 3.23 não foram objeto de determinações e/ou audiência nestes autos e, em razão disso, não estão sendo tratados nesta instrução. Contudo, vale registrar que nas fiscalizações realizadas na BR-101/PE em 2009 foram verificadas situações similares às abordadas nesses achados, de maneira que as irregularidades relativas aos achados 3.12, 3.16, 3.17 e 3.23 estão tratadas nos seguintes processos:

a) TC 006.266/2009-4, relativo ao Fiscobras 2009 e atualmente em fase de instrução de mérito nesta unidade técnica:

a.1) Deficiência grave de fiscalização/supervisão - Fiscalização inadequada da obra, consubstanciada em deficiências no diário de obras e lotação inadequada de fiscais – Lotes 6, 7, 8 e o Contrato 08/2006-DER/PE - Segmento: Ponte dos Carvalhos e Cidade do Cabo/PE (achado 3.12 –peça 4, p. 46-48);

a.2) Demais falhas na administração do contrato - falhas na qualidade dos serviços executados – Lotes 6, 7 e 8 (achado 3.16 – peça 5, p. 11-12);

b) TC 014.265/2009-1, já encerrado, que tratava de representação formulada por equipe de fiscalização do Tribunal, relativa a indícios de irregularidades verificados em serviços executados no trecho da BR-101/PE, Convênio nº 056/2002-00:

b.1) Deficiências na qualidade dos serviços executados – Contrato 08/2006-DER/PE - Segmento: Ponte dos Carvalhos e Cidade do Cabo/PE (achado 3.17 - peça 5, p. 12-51 e peça 6, p. 1-3);

b.2) Demais Irregularidades na Administração do Contrato - Inexistência de Termo de Recebimento Provisório do Objeto Contratado – Contrato 08/2006-DER/PE - Segmento: Ponte dos Carvalhos e Cidade do Cabo/PE (achado 3.23 –peça 6, p. 7).

6. Com base nas questões abordadas nos achados 3.12, 3.17 e 3.23, verifica-se que o Levantamento realizado pela equipe de auditoria, objeto destes autos, também abrangeu o Contrato 08/2006-DER/PE - Segmento: Ponte dos Carvalhos e Cidade do Cabo/PE. Esse contrato já está sendo tratado tanto no TC 014.265/2009-1, citado acima, quanto no TC 004.331/2008-7, apenso a estes autos. O TC 004.331/2008-7 trata de denúncia sobre indícios de irregularidades cometidas na execução do Contrato 08/2006-DER/PE.

7. Também consta neste processo denúncia acostada às peças 72 e 73, relativa a indícios de “vícios e defeitos construtivos” na BR-101/PE, subtrecho: Ponte dos Carvalhos/Cabo de Santo Agostinho, com 4,0 km de extensão. Segundo o denunciante, essas irregularidades têm “impedido a elaboração do Relatório Final de Conclusão, (...) o recebimento da obra (...) e a apresentação correta da prestação de contas” (peça 73, p. 4). Essas irregularidades também estão relacionadas aos achados 3.12, 3.17 e 3.23.

8. Em relação às obras do Contorno do Recife, à época, foi proposta pela equipe de auditoria a adoção de medida cautelar (peça 6, p. 42) no sentido de determinar ao DNIT que se abstivesse de proceder à licitação da obra de melhoramentos e Adequação da Capacidade e Segurança do Contorno do Recife.

9. Em despacho (peça 7, p.30-33), o Ministro Relator à época, divergindo da equipe de auditoria, optou por realizar oitiva prévia ao DNIT para que se pronunciasse a respeito das irregularidades descritas nos itens 3.1, 3.2 e 3.25 do Relatório de Fiscalização 131/2008 (peças 4, 5, 6 e 7), que tratam das obras a serem realizadas no Contorno de Recife. Tal oitiva foi realizada por meio do Ofício 782/2008-TCU/SECEX-PE, de 21/8/2008 (peça 7, p. 34).

10. O DNIT, antes mesmo de ser comunicado quanto à oitiva, informou, por meio do Ofício 2122/2008-DG/DNIT, de 18/8/2008 (peça 27, p. 3-5), que havia sido criada uma comissão para analisar a impugnação apresentada pela empresa Galvão Engenharia S/A, cujo teor continha irregularidades semelhantes às apontadas pelo TCU.

11. Posteriormente, em 5/9/2008, por meio do Ofício 2291/2008/DG (peça 7, p. 44), o DNIT comunicou que a Concorrência 0279/08-00, relativa à contratação das obras no Contorno de Recife, havia sido revogada.

12. Após a revogação do edital, o Exmo. Ministro Relator Ubiratan Aguiar determinou à antiga Secob, em despacho à peça 7, p. 41, a alteração da condição de obra com irregularidade grave a indicar paralisação, cabendo à Secex/PE a adoção das demais medidas de saneamento sugeridas na conclusão do Relatório de Fiscalização 131/2008, à peça 6, p. 40-47, quais sejam: realização de audiências e oitivas dos responsáveis.

13. Isso feito, a Secex/PE enviou, em 15/10/2008, os ofícios aos responsáveis, informando sobre a fixação de prazo para a manifestação a respeito dos indícios de irregularidades apontados no Relatório de Fiscalização 131/2008. Tal procedimento se fez em observância ao princípio do contraditório, tendo em vista viabilizar deliberação de mérito pelo Tribunal.

14. Na Tabela 1, anexa ao final desta instrução, encontra-se detalhado o motivo de cada oitiva ou audiência realizada e a localização nestes autos dos ofícios e das respostas encaminhadas pelos respectivos destinatários.

II.1 - TRABALHOS REALIZADOS NO ÂMBITO DA REDE DE CONTROLE

15. Antes de iniciar o exame técnico das manifestações apresentadas em respostas às oitivas e audiências, cumpre ressaltar os trabalhos realizados no âmbito da Rede de Controle na BR 101/PE, que contaram com a autorização do Exmo. Relator, peça 11, p. 19. O trabalho desenvolvido trata de inspeção conjunta do Departamento de Polícia Federal (DPF), Controladoria Geral da União (CGU) e TCU sobre as questões atinentes à execução e qualidade dos serviços contratados.

16. Os trabalhos de campo contaram com a participação dos três órgãos federais listados, envolvendo a verificação de quantidades de materiais fornecidos e de serviços realizados nas obras do Lote 7, a cargo do Consórcio Queiroz Galvão/Norberto Odebrecht/Andrade Gutierrez/Barbosa Mello, bem como a aferição da qualidade dos serviços executados.

17. O resultado dos trabalhos de perícia técnica no âmbito da Rede de Controle foi consolidado pela CGU e encontra-se acostado à peça 86 dos presentes autos, possuindo como evidência o laudo da Polícia Federal (peça 85).

18. Registre-se que, concomitantemente ao trabalho da CGU e da Polícia Federal, o Exército Brasileiro, por meio do Departamento de Engenharia e Construção, realizou “Levantamento Topográfico, Análise de Pavimento Rígido, Quantificação de Terraplenagem e Avaliação Técnica das Soluções a Adotar para a Obra de Adequação e Duplicação da BR 101/PE, lotes 7 e 8”, com o objetivo de subsidiar auditoria do DNIT quanto aos questionamentos da CGU. Esse levantamento também corroborou as análises da Rede de Controle. O relatório final desse estudo encontra-se na peça 84 deste processo.

19. Ao final, os trabalhos da Rede de Controle culminaram na restituição ao erário dos seguintes valores:

a) R$ 18.987.530,00 em 3/10/2011 – volumes de terraplenagem (peça 80);

b) R$ 3.201.518,92 em 15/3/2012 – volumes de terraplenagem (peça 82);

c) R$ 549.612,58 em 15/3/2012 – ausência de barras de ligação entre placas de concreto (peça 82).

20. Conforme Nota Técnica do DNIT (peça 81), apesar de ter havido restituições, o Consórcio Construtor ingressou com Ação Ordinária na Justiça Federal para discutir, dentre outras questões, se de fato esses valores decorreram de medições irregulares, pedindo inclusive a produção de laudo pericial oficial do Poder Judiciário.

21. Registre-se que, apesar de as irregularidades tratadas pela Rede de Controle serem correlatas a algumas das irregularidades deste processo, não há identidade entre elas. Por exemplo, o achado 3.3 do Relatório de Fiscalização 131/2008 retrata, sem apresentar quantificação de débito, a deficiência do projeto básico evidenciado pela significativa alteração dos quantitativos de terraplenagem. Posteriormente, essa constatação de 2008 foi mais bem detalhada pela Rede de Controle culminando na restituição dos R$ 18.987.530,00 e R$ 3.201.518,92 em 2011 e 2012.

22. Essa carência de identidade entre as irregularidades conduz à conclusão de que não cabe trazer a este processo as discussões da razoabilidade ou não das restituições realizadas pelo Consórcio Construtor. Mesmo porque esse fato está sendo tratado na Justiça Federal e as empresas e os demais responsáveis desse processo não foram chamados a estes autos para tratar dessas restituições. Assim, os trabalhos da Rede de Controle serão utilizados neste processo tão somente com o fim de subsidiar a análise das irregularidades abordadas no Relatório de Fiscalização 131/2008.

III - EXAME TÉCNICO

23. A seguir, as análises das manifestações das empresas, bem como razões de justificativa dos responsáveis serão efetuadas em separado por irregularidade e por responsável, seguindo a ordem dos achados conforme consta no Relatório de Fiscalização 131/2008.

III.1 - Achado 3.1 - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente – Deficiência do projeto executivo ou projeto executivo desatualizado – Contorno de Recife.

SÍNTESE DO ACHADO

24. Este achado foi constatado no projeto básico de Melhoramentos de Engenharia para Adequação da Capacidade e Segurança da BR-101/PE, km 41,4 a km 82,3 - Lote Especial – Contorno do Recife.

25. Em resumo, a equipe de auditoria constatou incompatibilidade entre a planilha orçamentária e a memória justificativa constante dos Volume 1 e 3C do projeto básico, no que se refere à execução de serviços de restauração e de construção de diversas obras de arte especiais - OAE. Esses serviços constavam nos Volumes 1 e 3C do projeto, porém não estavam previstos na planilha orçamentária. Ademais, constatou-se que os levantamentos das condições das OAE encontravam-se desatualizados.

MANIFESTAÇÃO DAS ENTIDADES AUDITADAS

26. Como já descrito nesta instrução nos itens 8 a 11, supra, o DNIT revogou a Concorrência 0279/2008, relativa as obras do Contorno de Recife, considerando as deficiências do projeto executivo que fundamentava o certame (peça 7, p. 44-45, 49-50).

ANÁLISE

27. Após essa revogação, o Ministro Relator à época, em despacho (peça 7, p. 47), determinou:

com relação às futuras providências a serem adotadas pelo DNIT para nova contratação de projetos e orçamentos para a execução das obras da BR-101/PE, subtrecho ‘Contorno do Recife’, deve a SECEX/PE incumbir-se de acompanhá-las, propondo, se for o caso, que o exame das questões eminentemente técnicas seja feito pela Secob.

28. Na fiscalização objeto do Fiscobras 2009, foi constatado que na primeira tentativa de se realizar nova licitação da obra relativa ao Contorno de Recife, Concorrência n.º 04/2009, nenhuma empresa se apresentou (TC 006.266/2009-4 – peça 2, p.14).

29. Nas fiscalizações objeto dos Fiscobras 2010 a 2012, as informações obtidas foram que a obra relativa ao Contorno de Recife ainda não tinha sido licitada (TC 008.225/2010-9 – peça 8, p.10; TC 012.997/2011-0 – peça 59, p. 7; TC 006.749/2012-7 – peça 58, p. 8).

30. Em 2013, o DNIT firmou o Convênio 673434 com o Governo de Pernambuco, tendo como objeto as “Obras de Melhoramentos, Adequação de Capacidade, Segurança e Reabilitação do Pavimento, na Rodovia BR-101/PE, Contorno de Recife”, no valor de R$ 223.666.419,83, conforme informação constante no site do DNIT, (http://www3.transparencia.gov.br/TransparenciaPublica/jsp/convenios/convenioExtrato.jsf?consulta=4&CodigoOrgao=39252&idConvenio=211249. Desse modo, verifica-se que a obra em questão não mais será licitada diretamente pelo DNIT, uma vez que sua execução ficará a cargo do Governo do Estado do Pernambuco.

31. Esse convênio é objeto de fiscalização desta unidade técnica no âmbito do Fiscobras 2014 (TC 029.551/2013-7, Fiscalis 739/2013). Nessa fiscalização, foram apontados indícios de falhas no novo projeto da obra do Contorno de Recife utilizado no convênio, conforme registrado no Relatório de Fiscalização 739/2013 (TC 029.551/2013-7, peça 31).

32. Em razão dessas falhas, o Exmo. Ministro Relator daqueles autos determinou a realização de oitiva do DNIT e da Secretaria das Cidades do estado de Pernambuco (TC 029.551/2013-7, peça 34). Ressalte-se, contudo, que as falhas apontadas na fiscalização relativa ao Fiscobras 2014 não apresentam nenhuma similaridade com as irregularidades apontadas no Fiscobras 2008, tratadas nestes autos.

33. Do exposto, ponderando-se que as irregularidades tratadas nestes autos, apontadas inicialmente no Fiscobras 2008, não foram verificadas no novo projeto do Contorno de Recife utilizado para fundamentar o Convênio 673434, avalia-se que o achado 3.1 do Relatório de Fiscalização 131/2008 encontra-se saneado, não sendo, portanto, necessário proposição de encaminhamento para tratá-lo.

III.2 - Achado 3.2 - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente – Deficiência do projeto executivo ou projeto executivo desatualizado – Contorno de Recife

SÍNTESE DO ACHADO

34. Este achado também foi constatado no projeto básico de Engenharia para Melhoramento e Adequação da Capacidade e Segurança da BR-101/PE, km 41,4 a km 82,3 - Lote Especial – Contorno do Recife.

35. Pode ser resumido pela constatação da equipe de auditoria de que o levantamento deflectométrico que fundamentava o projeto havia sido realizado em dezembro de 2001, estando defasado, e de que não teria sido encontrada informação acerca da data em que foi realizado o levantamento de defeitos das placas do pavimento rígido.

ANÁLISE

36. De forma semelhante à análise do item III.1 desta instrução (itens 26 a 33 supra), considera-se saneado o achado 3.2 do Relatório de Fiscalização 131/2008, não sendo, portanto, necessária proposição de encaminhamento para tratá-lo.

III.3 - Achado 3.3 - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - projeto básico sub ou superdimensionado – Lote 7

SÍNTESE DO ACHADO

37. Este achado diz respeito ao projeto executivo das obras de restauração, duplicação e OAEs da BR-101/PE - Lote 7, elaborado pela empresa JBR Engenharia Ltda. – Contrato PG 141/2001-00.

38. Os indícios de irregularidade referem-se à deficiência do projeto executivo da rodovia tendo como consequência a necessidade de formalização de aditivos contratuais contemplando acréscimo de 35% no volume de terraplenagem, representando inicialmente um aumento de mais de R$ 11 milhões no contrato de execução das obras. Segundo o Relatório de Fiscalização 131/2008, essas modificações contrariam o art. 6º, inciso X, e o art. 12, ambos da Lei 8.666/1993, conforme registrado no achado 3.3 daquele relatório (peça 4, p. 17-23).

39. Entre as deficiências apontadas, destaca-se a previsão em projeto de quantidade de solo mole inferior à realidade da obra, acarretando a formalização da primeira revisão de projeto com acréscimo de 250% no volume desse item em relação ao quantitativo do projeto original (de 84 mil m³ para 297 mil m³).

40. A equipe de auditoria também assinalou irregularidade no preço de escavação de solos de baixa capacidade (R$ 19,58/m³), valor que estaria compatível à escavação de solos moles. Acontece que, segundo consta no Relatório de Fiscalização 131/2008, os solos de baixa capacidade previstos no projeto seriam semelhantes a materiais de 1ª categoria, ocorrentes nos cortes, portanto, em zonas altas em relação às baixadas. Estes solos diferem dos solos moles, pois não estão localizados abaixo do nível freático do terreno, não possuem porosidade (índice de vazios) elevada e não possuem teor de matéria orgânica relevante. Ou seja, não são solos que apresentam as dificuldades de escavação inerentes aos solos moles.

41. Ademais, conforme Relatório de Fiscalização 131/2008, os solos moles apresentam baixíssima resistência que dificulta um homem caminhar na área a ser escavada e impede uma máquina de terraplenagem operar sobre a sua superfície sem atolar, gerando a necessidade de emprego de escavadeiras de longo alcance e de execução prévia de caminhos de serviço para possibilitar a operação dos caminhões. Apresentam também água livre. Todos esses fatores reduzem sobremaneira a produção das equipes de terraplenagem.


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