Tribunal de contas da união tc 007. 622/2009-6



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.622/2009-6

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 007.622/2009-6

Natureza(s): Relatório de Levantamento

Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

Responsáveis: Alexandre Caron Karas (962.623.209-97); David José de Castro Gouvêa (232.236.859-87); Emerson Cooper Coelho (544.491.209-06); Flavio Henrique Sartorio da Cunha (036.661.989-61); Hugo Sternick (296.677.716-87); José Roberto Bilobran (014.619.529-99); Luiz Antonio Pagot (435.102.567-00); Marcelo Jose Leal Gasino (782.642.789-49); Maria Bernadete de Almeida (021.606.094-04); Miguel de Souza (098.365.274-00); Nelson Wargha Filho (283.597.712-00); Nilton de Britto (140.470.121-49); Omir Mello Ferreira (097.124.610-68); Trajano Cordeiro de Paula (185.004.989-00)

Interessado: Congresso Nacional

Advogados constituídos nos autos: Jamil Josepetti Junior (OAB/PR 16.587); Paula Êri China (OAB/SP 174.011); José Roberto Manesco (OAB/SP 61.471); Eduardo Augusto de Oliveira Ramires (OAB/SP 69.219); Marcos Augusto Perez (OAB/SP 100.075); Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto (OAB/SP 112.208); Ane Elisa Perez (OAB/SP 138.128); Tatiana Matiello Cymbalista (OAB/SP 131.662); Fábio Barbalho Leite (OAB/SP 168.881-B); Luis Justiniano de Arantes Fernandes (OAB/SP 119.324 e OAB/DF 2.193/A); Douglas Fernandes de Moura (OAB/DF 24.625); Eduardo Stênio Silva Sousa (OAB/DF 20.327); Eduardo Rodrigues Lopes (OAB/DF 29.283); Flávia Cardoso Campos Guth (OAB/DF 20.487); Mariana Carvalho de Miranda (OAB/DF 26.533); Bruna Silveira Sahadi (OAB/DF 40.606).


SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA NAS OBRAS DO CONTORNO NORTE DE MARINGÁ-PR, BR-376/PR. EXAME DE AUDIÊNCIAS. ACOLHIMENTO E REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA APRESENTADAS. MULTA.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de levantamento de auditoria nas obras do Contorno Norte de Maringá-PR, BR-376/PR. Examinam-se, nesta oportunidade, as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis pelas irregularidades identificadas no Fiscobras 2009.

  1. As obras, iniciadas em 2009, consistem na construção de pista rodoviária duplicada de 17,6 km, interseções, obras de arte especiais e vias marginais - objeto orçado em cerca de R$ 53 milhões. O relatório instrutivo (peça 51) dá conta de que aditivos contratuais levaram o custo da obra a valores da ordem de R$ 370 milhões de reais.

  2. Auditoria realizada pelo TCU, no âmbito do Fiscobras 2009, detectou diversas irregularidades relacionadas à fase de aprovação do projeto e às licitações para contratação da obra e da supervisão.

  3. Em extrato, o relatório da Secex-PR resume as principais constatações:

“a - procedimentos irregulares de licitação para execução da obra realizada sem parecer jurídico, sem EVTEA-Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental aprovado pelo DNIT, sem que o EVTEA fosse submetido à Comissão de Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual (CMA), sem estimativa dos custos de desapropriação, e

- revogação de licitação para Supervisão sem justificativa, por meio de ordem verbal do Superintendente, sem intervenção da Comissão de Licitação; orçamento inicial para supervisão sem fundamentação e superestimado, era o dobro do atualmente previsto. A obra foi iniciada sem a presença de Equipe de Supervisão (irregularidade 1, peça 1, p. 10/13);

b - obras realizadas em terrenos não desapropriados, o que inclui ausência de estimativa, levantamento, orçamento e previsão orçamentária para desapropriação, e ausência de convênio, ou outro ajuste similar, entre as entidades envolvidas, no caso a União, o Município, o Governo Estadual e a Concessionária VIAPAR, para construção do Contorno de Maringá (irregularidade 2, peça 1, p. 13/18);

c - início das obras sem supervisão do DNIT; deficiências na fiscalização. A obra foi iniciada sem acompanhamento do DNIT, a Equipe de Supervisão designada um mês depois com grupo diminuto de pessoas e projetos deficientes. A própria Equipe solicita desde fevereiro de 2009 a contratação de empresa e pessoal especializado e estrutura (irregularidade 3, peça 1, p. 18/20);

d - aprovação de forma sumária, em 26/06/2008, do projeto que foi cedido pela Prefeitura de Maringá ao DNIT/PR, sem observância dos ditames legais: sem Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) completo; sem volume de seções transversais de terraplenagem; sem memoriais de cálculo que definissem os quantitativos de terraplenagem e pavimentação; sem cópias das Anotações de Responsabilidade Técnica dos profissionais; sem análise dos dois orçamentos diferentes para a obra apresentados recentemente, um no valor de R$ 53.894.000,00 e outro no valor de R$ 214.483.011,80; sem projeto de desapropriação das áreas que possibilitasse a análise do seu impacto no custo da obra. O próprio EVTEA foi refeito pela empresa dois meses depois, com a licitação em andamento (irregularidade 4, peça 1, p. 20/26);

e - sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados, com custo de transporte de cimento indevido, com quantitativos superestimados para pavimentação e terraplenagem, onerando a obra em mais de R$ 8.000.000,00 conforme levantamentos iniciais (irregularidade 5, peça 1, p. 26/32).”



  1. Não obstante essas irregularidades, não foi encampada a proposta de paralisação do empreendimento, dado o estágio inicial das obras, que ainda possibilitava a solução dos problemas identificados.

  2. Por outro lado, essas ocorrências levaram o Tribunal a determinar ao Dnit a imediata correção das irregularidades e à Secex-PR o acompanhamento das medidas adotadas sem prejuízo da realização das audiências propostas no relatório de levantamento (Acórdão 2.716/2009-Plenário):

“9.1. determinar, com base no art. 45 da Lei n. 8.443/1992, à Diretoria-Geral do DNIT que adote as providências necessárias, no prazo de até 45 (quarenta e cinco dias), no sentido de:

9.1.1. revisar todos os projetos, memórias de cálculo, planilhas orçamentárias de preços unitários e de quantitativos de serviços relativos às obras do Contorno Norte de Maringá, BR-376/PR, no Estado do Paraná, de modo a detalhar com precisão e suficiência todos os elementos necessários à execução do empreendimento, de modo a refletir a sua real situação atual, contendo, ainda, as devidas justificativas técnicas para todas as soluções construtivas escolhidas;

9.1.2. ao empreender a revisão determinada no subitem anterior, atente especialmente para o devido detalhamento e adequação dos itens relativos aos serviços de pavimentação, terraplenagem e composição de preços dos insumos, notadamente o cimento, tendo em conta os indícios de irregularidades constantes nos itens 3.4 e 3.5 do relatório de fiscalização de peça 1, p. 5/48 e a tabela na peça 4, p. 11;

9.1.3. solucionar a questão relacionada à formalização da cessão das áreas de faixa de domínio, haja vista as situações peculiares envolvendo o Governo do Estado do Paraná, delegatário de trechos da BR-376, e do Consórcio VIAPAR, empresa concessionária dos mesmos trechos, celebrando com as partes envolvidas os devidos instrumentos jurídicos;

9.1.4. completar o projeto de desapropriação dos imóveis, com definição precisa dos imóveis a serem desapropriados e estimativa dos valores a serem destinados ao pagamento das indenizações, devendo, ainda, ser esclarecido definitivamente a responsabilidade por este pagamento: se do DNIT ou do Município de Maringá/PR;

9.1.5. zelar pela efetiva supervisão da execução do contrato, destinando pessoal e recursos materiais suficientes para o desempenho desse encargo, até que seja efetivada a contratação de empresa específica para o trabalho de supervisão;

9.2. determinar à Superintendência Regional do DNIT no Paraná que, no prazo de 15 (quinze) dias, remeta ao Tribunal, via Secex-PR, cópia de todas as planilhas de medição dos serviços que embasaram os pagamentos já feitos à construtora, e que, doravante, encaminhe cópia das planilhas das medições futuras tão logo sejam liquidados os respectivos pagamentos;

9.3. determinar à Secex-PR que:

9.3.1. proceda às audiências propostas no relatório de levantamento, com as correções consignadas na instrução (peça 3, p. 51/54 e peça 4, p.1/10);

9.3.2. examine, em cotejo com os projetos, orçamentos e estipulações contratuais, as medições dos serviços e respectivos pagamentos feitos à contratada, no intuito de verificar a adequabilidade dos preços pagos aos referenciais de mercado, ficando autorizado, desde logo, a realização de diligências e inspeções que se façam necessárias ao exame ora determinado;

9.3.3. constitua processo apartado com a finalidade de monitorar o cumprimento das determinações constantes dos itens 9.1 e 9.2 deste acórdão e de realizar o exame de que trata o subitem anterior, submetendo as propostas que entender cabíveis ao relator.”


  1. Desde então, operou-se uma segmentação do processo em duas linhas, na medida em que se apartou (i) apuração das responsabilidades e (ii) verificação das medidas corretivas implementadas.

  2. Assim, este processo deu enfoque na responsabilização dos agentes pelos atos praticados. Contudo, outros processos foram instaurados com vistas a realizar o controle dos aspectos objetivos da fiscalização, relacionados à obra, ao contrato e à correção das irregularidades (TC 028.677/2009-6 e 011.910/2012-7).

  3. Conforme determinado no item 9.3.1 do Acórdão 2.716/2009-Plenário, as audiências foram realizadas e as razões de justificativa devidamente analisadas pela Secex-PR (peça 51). Transcrevo, no que importa e com os devidos ajustes de forma, o exame técnico realizado pelo Auditor Federal, cujas propostas contaram com a anuência uniforme do corpo diretivo da unidade técnica:

“III - AUDIÊNCIAS / RAZÕES DE JUSTIFICATIVA APRESENTADAS / ANÁLISE:

29. Para facilitar o entendimento de forma sistêmica, as razões de justificativa serão agrupadas em função do assunto dos fatos verificados (subitem 3).

III-A) FATOS RELATIVOS À APROVAÇÃO DO PROJETO FORNECIDO PELA PREFEITURA DE MARINGÁ:

30. A descrição dos achados se encontra nos itens 3.4 e 3.5 (peça 1, p. 21/33). Os documentos comprobatórios se encontram nas peças 13 a 25.

31. A responsabilidade inicial para aprovação de qualquer projeto é da área de Coordenação Geral de Desenvolvimento de Projetos/Diretoria de Planejamento e Pesquisa do DNIT, em Brasília.

32. A partir de uma solicitação do Superintendente Regional do Paraná, foi emitida a Portaria n. 347 do Diretor-Geral do DNIT, de 08/04/2008 (peça 18, p. 43), que constituiu uma comissão de servidores da unidade local para análise e aprovação do projeto do Contorno Norte que havia sido elaborado e cedido pela Prefeitura de Maringá, nos seguintes termos:

‘Parágrafo único: A Comissão deverá adotar os seguintes procedimentos:

I. verificar se os projetos foram elaborados de acordo com as normas em vigor no DNIT;

II. enviar 01 (uma) via de cada projeto aprovado, com a devida certificação (carimbo), para ser arquivado na Coordenação-Geral de Desenvolvimento e Projetos.’

33. O projeto foi aprovado na íntegra em 26/06/2008 e em 18/07/2008 foi lançado o edital para execução de parte das obras no valor de cerca de R$ 145.000.000,00. Segundo os levantamentos da Equipe de Auditoria do TCU, a aprovação se deu sem a observância de critérios técnicos e de normativos do DNIT, implicando em um projeto caro para os cofres públicos.

34. Os membros da Comissão para Aprovação do projeto foram ouvidos em audiência nos mesmos termos (peça 5, p. 9/11, p. 12/14 e p. 15/17). Todos apresentaram suas razões de justificativa: Sr. Emerson Cooper Coelho, Presidente da Comissão (peça 5, p. 57/61, e peça 6, p. 1/17), Sr. Marcelo José Leal Gasino (peça 6, p. 46/53, e peça 7, p. 1/4), e o Sr. José Roberto Bilobran (peça 7, p. 9/35), além dos documentos auxiliares (peças 44, p. 17/53, e 45, p. 1/15; peças 45, p. 43/52, e 46, p. 1/10, e peças 46, p. 52/53, e 47, p. 1/18, respectivamente).

(...)


Irregularidade

a) projeto incompleto, sem o “Volume 3D–Seções Transversais”, terraplenagem;



Razões de justificativa

38. Os arquivos digitais referentes ao Volume 3D - Seções Transversais subsidiaram os trabalhos da Comissão nos trabalhos de análise e aprovação do Projeto. A Superintendência Regional disponibilizou imediatamente aos Auditores os arquivos digitais do projeto de Engenharia referente ao Contorno Norte de Maringá, inclusive do Volume citado, e na visita à obra o Supervisor Local disponibilizou sua via impressa para que os auditores realizassem seu trabalho. Lembramos que nos arquivos digitais disponibilizados aos Auditores, encontrava-se o Volume 3D-Seções Transversais de Terraplenagem, confirmando que todos os volumes do projeto foram analisados para sua aprovação.



Análise

39. Os arquivos digitais não representam um documento hábil, pois podem ser alterados a qualquer momento. Não havia uma via impressa sequer, só uma troca de arquivos. A Equipe de Auditoria trabalhou com tais informações de forma provisória e só após nova requisição formal, um mês depois foi obtida junto à empresa que executou o projeto de forma terceirizada, a Engemin Engenharia e Geologia Ltda. Por se tratar de documentos obtidos de terceiros, também não têm garantia de autenticidade em relação ao DNIT. O DNIT em Brasília também não possuía esse material, tendo em vista que tal volume também não se encontrava no conjunto do material impresso que foi fornecido posteriormente à Equipe de Auditoria.

40. A inexistência do Volume 3D - Seções Transversais de Terraplenagem é comprovada pelo próprio parecer final da Comissão de Aprovação (peça 18, p. 44/47). Foram relacionados todos os volumes que teriam sido analisados e não consta o das seções de terraplenagem. O representante da empresa CONSPEL, executora do projeto, também relaciona as peças do projeto sem o volume.

41. As normas do DNIT exigem a impressão do projeto em 5 (cinco) vias e guarda do projeto aprovado no acervo técnico, o que também não foi feito quanto à via de Terraplenagem. Não havia cópia deste volume em lugar algum. Trata-se do volume que daria origem ao dimensionamento dos quantitativos de terraplenagem a serem pagos e possibilitaria o acompanhamento e a fiscalização.

42. Sem este documento pode-se executar qualquer serviço de terraplenagem, realizar modificações durante a fase de execução, realizar quaisquer medições que atendam ao quantitativo financeiro do contrato, independentemente dos serviços terem sido realizados ou de que os serviços tenham sido necessários. Não há projeto oficial que detalhe o que deve ser feito.

43. Até 30/04/2009, após a 5ª medição, constavam como executados serviços de terraplenagem no valor de R$ 3.610.349,75 sem que fosse apresentado o projeto de detalhamento destes serviços. (...)



Irregularidade

b) sem os memoriais de cálculo que definiram os quantitativos de terraplenagem e pavimentação para o orçamento;



Razões de justificativa

44. Os quantitativos de terraplenagem e pavimentação foram verificados diretamente do projeto pela Comissão, mediante a verificação da quantificação de áreas e volumes.

45. Tendo em vista que a SECEX/PR identificou inconsistências no quadro de quantitativos de pavimentação apresentado, na qualidade de Superintendente Regional do DNIT no Estado do Paraná foi solicitado ao Supervisor do Contrato SR/PR 035/2008, Engenheiro Fiscal do DNIT da Unidade Local de Londrina, para em conjunto com a empresa CONSPEL - Consultoria e Projetos de Engenharia Ltda, empresa projetista, que apresentassem esclarecimentos técnicos relacionados às memórias de cálculo do projeto, tendo em vista o contido no Acórdão 385/2004-TCU-Plenário:

‘36. Ou seja, há um conjunto de atividades afetas à fase de elaboração do projeto que são exclusivamente de responsabilidade de quem o produz. De outra forma, ao encaminhar para a análise do extinto DNER o projeto para a aprovação, a Setran/PA de alguma forma assegura que os dados informados estão corretos, ou seja, que foram coletados e tabulados de acordo com as normas. Ao DNER cabe conferir se efetivamente as normas são aquelas vigentes e se os dados respeitam as normas; contudo, ao DNER não cabe, por exemplo, refazer novas sondagens de reconhecimento, pois supõe que os dados fornecidos estejam corretos.’

46. Em resposta a esta solicitação, o Eng. Supervisor, fiscal do contrato, encaminhou suas considerações relacionadas aos quantitativos de projeto destacados no relatório de auditoria da SECEX-PR. Informa que os serviços de terraplenagem constantes do projeto aprovado estão de acordo com a realidade da obra e que devem ser feitos ajustes nos quantitativos de pavimentação nas ruas laterais que implicam na supressão de R$ 228.275,43, percentual aceitável em se tratando de obra desse vulto.

47. Os quantitativos de pavimentação foram calculados com base na área total de pavimentação do projeto, e ainda possuía quantitativos para conformação das ruas com as marginais ao contorno, quantitativos esses que estão sendo suprimidos por não possuírem detalhamento adequado.

48. Em relação aos serviços de terraplenagem, a verificação precedida pelo Engenheiro Supervisor e pela empresa responsável aponta que os itens constantes do projeto aprovado estão de acordo com a realidade da obra.

Análise

49. O valor do superdimensionamento nos quantitativos de pavimentação e terraplenagem a serem revistos se encontram nos itens “l” e “k” desta audiência. O levantamento da Equipe de Auditoria questionou principalmente os materiais da pista principal, e não somente das marginais, em mais de cinco milhões de reais.

50. O questionamento em pauta é a ausência de memórias de cálculo que balizaram a formação de opinião pela Comissão de Aprovação do Projeto. Não há registro algum de que os quantitativos que foram apresentados no orçamento foram calculados ou revisados pela Comissão, ou ainda, que guardem consonância com o projeto.

51. O trecho do Acórdão utilizado como referência trata de premissas que foram utilizadas para o projeto recebido pelo DNIT de terceiros, a exemplo de sondagens: em princípio aceitam-se as características do solo informadas no projeto como verdadeiras. Não é situação que se assemelhe ao presente caso no qual se discutem os cálculos de projeto feitos pela empresa.

52. As informações para aprovar o orçamento se encontravam no projeto que a equipe do DNIT tinha em mãos e, por isso, jamais poderia abdicar de aplicar os procedimentos técnicos e as normas do DNIT para definir os quantitativos exatos a licitar ou exigir que a empresa de projetos apresentasse os cálculos.

53. São totalmente inoportunas as consultas feitas para a empresa de projetos CONSPEL, executora do projeto, para empresa que executa as obras e para o Engenheiro Supervisor. A aprovação técnica realizada deveria conter todas as informações e elementos ao alcance do DNIT. O Sr. Emerson Cooper Coelho, dirigente do DNIT/PR que encaminhou a consulta à empresa era o Presidente da Comissão Técnica que aprovou o projeto. Como pode desconhecer o conteúdo dos documentos que aprovou e que geraram um contrato de cerca de cento e cinquenta milhões para a União?

54. Recorde-se que os projetos foram cedidos ao DNIT pela Prefeitura de Maringá e não há vínculo algum do DNIT com a CONSPEL. Qualquer diligência deveria ser feita à Prefeitura de Maringá, avalista do projeto cedido.

55. O fato de encaminhar os questionamentos sobre os quantitativos para o supervisor das obras em andamento apenas reforça o entendimento da Equipe de Auditoria de que os cálculos de quantitativos para o orçamento não foram feitos e não há qualquer registro.

56. O argumento de que ‘os quantitativos de pavimentação foram verificados diretamente do projeto pela Comissão mediante a verificação da quantificação de áreas e volumes’ é uma afirmação óbvia, mas sem sustentação. Não há registro de tal verificação.

57. Para atender ao questionamento da audiência bastaria apresentar as memórias de cálculo solicitadas, demonstrando que havia parâmetros para uma análise, o que não foi feito. (...)



Irregularidade

c) sem as cópias das ART’s, Atestados de Responsabilidade Técnica, dos profissionais responsáveis pela elaboração de cada um dos itens constituintes do Projeto, assinadas e com comprovantes de pagamentos;



Razões de justificativa

59. Através do processo 50609.000588/2008-96, o Eng. Luiz Eduardo Weigert, em ofício da empresa CONSPEL - Consultoria e Projetos de Engenharia Ltda., declarou como sendo de sua autoria o Projeto de Engenharia do Contorno Norte de Maringá, definindo-se como responsável técnico pela execução, dando garantia ao projeto apresentado pela Prefeitura Municipal de Maringá. Cópia deste ofício está inserida no processo referente à licitação da obra (peça 21, p. 48).



Análise

60. A declaração de 09/06/2008 não tem valor algum perante o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura- CREA/PR e o DNIT. O projeto foi aprovado em 26/06/2008 e a obra licitada em 18/07/2008. Só há registros de encaminhamento dos formulários de ART ao CREA depois disso, em 29/08/2008 e 22/10/2008.



Manifestação da equipe da Coordenadoria de Projetos do DNIT – CGDESP (peça 11, p. 7/8):

61. A equipe da CGDESP, um ano depois, referendou a constatação da Equipe de Auditoria de que não foram apresentadas as ART’s de vários profissionais.



Irregularidades

d) com a aprovação de um orçamento de R$ 214.483.011,80 sem atentar para o orçamento anterior de R$ 53.894.000,00, elaborado em setembro de 2007 pela equipe técnica do DNIT/Paraná, que continha o mesmo traçado;

e) sem atentar que para o mesmo projeto as soluções propostas em OAE pelo DNIT/PR eram orçadas em R$ 16.097.000,00, enquanto no orçamento aprovado para execução imediata é de R$ 63.811.893,72;

f) sem atentar para o Estudo de Viabilidade para o Contorno de Maringá (estudo prévio) elaborado em setembro de 2007 pela equipe técnica do DNIT/Paraná, a partir de estudos de tráfego de dezembro de 2006, que incluíram as praças de pedágio da BR-376, e resultou em um orçamento de R$ 53.894.000,00 para a obra, uma vida útil de vinte anos, a uma taxa de juros anual de 10% ao ano, parâmetros nos quais o empreendimento só seria viável para um limite de investimento de até R$ 89.191.412,97;



Razões de justificativa

62. Cabe consolidar a defesa dos responsáveis em relação aos itens “d”, “e” e “f” por possuírem a mesma linha de argumentação quanto ao fato de ter sido desconsiderado outro projeto, mais econômico e viável, que havia sido elaborado em 2007, um ano antes.

63. Os responsáveis pela aprovação do projeto alegaram que em relação ao Estudo de Viabilidade realizado pela equipe técnica do DNIT em 2007, deve-se observar:

‘d.1) aquele estudo teve por base uma concepção de projeto totalmente diferente daquele constante no projeto aprovado. A solução aprovada concebeu uma rodovia cujas características de corte/aterro restringem o acesso indisciplinado à via;

d.2) no estudo desenvolvido pelo DNIT não havia qualquer menção à implantação de vias marginais, previstas no projeto aprovado;

d.3) o número de obras de arte especiais, passou das 07(sete) unidades previstas no trabalho do DNIT para um total de 13(treze) obras no projeto aprovado, devendo-se observar ainda que nas 03(três) pontes previstas, o projeto em execução prevê comprimento adicional de forma a comportar duas vias marginais com passeio lateral, obra não prevista no estudo elaborado pela equipe do DNIT;

d4) no trabalho da equipe do DNIT está claro à fl. 45 do processo 50609.002771/2007-45, que se tratava de “avaliação preliminar”(item 6.1), referidos ao mês de julho de 2007, e ainda que para realizar a estimativa de custos da obra, os serviços relativos a terraplenagem, drenagem, obras complementares, etc. "estimaram-se percentuais da pavimentação" conforme explicitado à fl. 47 do processo;



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