Tribunal de contas da união tc 014. 467/2011-9



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 014.467/2011-9

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 014.467/2011-9

Natureza(s): Relatório de Auditoria

Órgãos/Entidades: Superintendência Estadual da Funasa Em Minas Gerais; Prefeitura Municipal de Boa Esperança-MG; Prefeitura Municipal de Candeias-MG; Prefeitura Municipal de Guanhães- MG; Prefeitura Municipal de Jaboticatubas-MG; Prefeitura Municipal de Jacinto-MG; Prefeitura Municipal de Lassance-MG; Prefeitura Municipal de Lima Duarte-MG; Prefeitura Municipal de Martinho Campos-MG; Prefeitura Municipal de Moema-MG; Prefeitura Municipal de Pintópolis-MG; Prefeitura Municipal de Prudente de Morais-MG; Prefeitura Municipal de Salto da Divisa- MG; Prefeitura Municipal de Santa Maria do Suaçuí-MG; Prefeitura Municipal de Santo Hipólito-MG; Prefeitura Municipal de São Romão-MG.

Interessado: Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais – Secex/MG.

Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA - FOC. FUNASA. SUEST/MG. 16 MUNICÍPIOS DE MG. GERECIAMENTO E FISCALIZAÇÃO A CARGO DA SUPERINTENDÊNCIA DA FUNASA. IRREGULARIDADES. FALHAS ESTRUTURAIS. APENSAMENTO. AUTORIZAR O ARQUIVAMENTO DE PROPOSTAS DE AUDIORIA SEMELHANTES.

RELATÓRIO


Adoto como relatório parte do relatório final da fiscalização de orientação centralizada realizada pela Secex/MG na Superintendência Estadual da Funasa no Estado de Minas Gerais – Suest/MG e em 16 municípios do Estado, com o qual anuíram os dirigentes da unidade técnica:

1 - APRESENTAÇÃO



Trata-se de fiscalização realizada na Superintendência Estadual da Funasa em Minas Gerais - Suest/MG, no período compreendido entre 25/5/2011 e 13/4/2012, com o objetivo de avaliar a regularidade na aplicação dos recursos federais transferidos pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa, desde a propositura do ajuste, pelo convenente, até a análise final sobre a regularidade, ou não, na aplicação dos recursos federais transferidos.

Esta fiscalização originou-se de Levantamento no aludido órgão, que identificou a necessidade de realização de fiscalização do gerenciamento das transferências celebradas pela Funasa, com base em critérios de relevância, risco e materialidade. Naquele levantamento, foram definidos os municípios que seriam visitados: Boa Esperança, Candeias, Guanhães, Jaboticatubas, Jacinto, Lassance, Lima Duarte, Martinho Campos, Moema, Pintópolis, Prudente de Morais, Salto da Divisa, Santa Maria do Suaçui, Santo Hipólito e São Romão. Foram auditadas também as transferências celebradas com o Governo do Estado de Minas Gerais, por intermédio da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana/Sedru.

Em função da necessidade de avaliação da execução das transferências e do cumprimento, pela Suest/MG, das atribuições inerentes ao gerenciamento e fiscalização das transferências, o presente trabalho foi dividido em três fases:

a) realização do planejamento geral da auditoria, oportunidade em que foram criados os papéis de trabalho padronizados, tais como matriz de planejamento, matriz de possíveis achados e questionários;

b) aplicação dos procedimentos de fiscalização nos municípios selecionados; e,

c) tratamento de questões específicas da Suest/MG apontadas no Relatório de Levantamento prévio à realização deste trabalho e nas fiscalizações dos municípios, ocasião em que foram aplicadas as técnicas de mapa de processo, técnica de pesquisa por questionários, de exame documental e de circularização, para verificar os controles existentes, os setores responsáveis por evitar os achados apontados na fase anterior, e identificar oportunidades de melhoria no processo de gerenciamento e fiscalização das transferências celebradas pela Funasa.

Nessa última fase, foram realizados testes de controle na Divisão de Engenharia de Saúde Pública/Diesp, Serviço de Convênios/Secon, Setor de Tomada de Contas Especial, PAD e sindicância, para avaliar os setores envolvidos na análise da execução das transferências.

A presente auditoria foi realizada sob a sistemática de fiscalização de orientação centralizada, denominada FOC Funasa, dentro do TMS de 2011, sob a coordenação da Secex/MG.

2 - INTRODUÇÃO

2.1 - Deliberação que originou o trabalho

Em cumprimento ao Despacho, de 20/5/2011, do Excelentíssimo Senhor Ministro Walton Alencar Rodrigues, proferido no âmbito do processo de Levantamento (TC 007.078/2011-0), realizou-se auditoria na Superintendência Estadual da Funasa em Minas Gerais - Suest/MG, nos municípios de Boa Esperança, Candeias, Guanhães, Jaboticatubas, Jacinto, Lassance, Lima Duarte, Martinho Campos, Moema, Pintópolis, Prudente de Morais, Salto da Divisa, Santa Maria do Suaçui, Santo Hipólito, São Romão, e na Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana/Sedru, do Governo do Estado de Minas Gerais, no período compreendido entre 25/5/2011 e 13/4/2012.

A razão que motivou esta auditoria foi a verificação da existência de indícios de deficiência no gerenciamento e fiscalização das transferências celebradas pela Funasa, sob a responsabilidade da Suest/MG.

2.2 - Visão geral do objeto

No início de 2011, foi realizado Levantamento na Funasa, com o objetivo de realizar o diagnóstico da Superintendência Estadual da Funasa em Minas Gerais - Suest/MG, para identificar possíveis riscos na gestão da referida unidade regional.

Foram apontadas as seguintes deficiências, que motivaram a realização do presente trabalho, como segue:

- ausência de segregação de funções, entre a aprovação de projetos e o acompanhamento e fiscalização das respectivas transferências;

- não finalização dos processos de execução dos ajustes celebrados, por meio da realização de uma ou mais visitas, após a emissão do parecer técnico final;

- não alimentação do sistema Siconv; e,

- morosidade na tramitação dos processos de tomada de contas especial.

Após a identificação das deficiências, foi procedida a apuração dos recursos gerenciados pela Suest/MG, cuja análise concluiu que a unidade gere recursos de nove programas do Governo Federal, entre os quais, o programa 0122 - Serviços Urbanos de Água e Esgoto, que apresenta o maior número de transferências registradas no sistema Siafi.

Dentre as ações do aludido programa, foram escolhidas as seguintes para serem fiscalizadas, em razão da relevância do tema, da materialidade dos recursos envolvidos e da possibilidade de riscos na sua execução:

10GD - implantação e melhoria de sistemas públicos de abastecimento de água em municípios de até 50.000 habitantes, exclusive de regiões metropolitanas ou regiões integradas de desenvolvimento econômico (Ride);

10GE - implantação e melhoria de sistemas públicos de esgotamento sanitário em municípios de até 50.000 habitantes, exclusive de regiões metropolitanas ou regiões integradas de desenvolvimento econômico (Ride); e,

7652 - implantação de melhorias sanitárias domiciliares para prevenção e controle de agravos.

Nesse programa, a Funasa atua como órgão integrante do componente de infraestrutura social e urbana do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), desde 2007, prioritariamente na área de saneamento em municípios com população total de até 50 mil habitantes, o que abrange 788 municípios mineiros, conforme o censo de 2000, desenvolvendo ações visando à implantação e/ou ampliação de sistemas de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, de resíduos sólidos, e de saneamento domiciliar em municípios com maiores taxas de mortalidade infantil, com potenciais riscos à saúde, em decorrência de fatores sanitários e ambientais.

A fiscalização foi realizada tanto nos municípios beneficiários quanto na Suest/MG. Na fase de fiscalização dos municípios, foram feitas visitas a 16 municípios, para realizar a auditoria na execução das transferências e para identificar as ações de gerenciamento da unidade sobre as transferências constantes da amostra. O volume de recursos fiscalizados foi de R$ 80.097.401,11. Na fase de auditoria na Suest/MG, foram analisados processos de transferências do PAC 2, em poder da Divisão de Engenharia de Saúde Pública - Diesp, no valor total de R$ 53.484.684,52, processos sob a responsabilidade do Serviço de Convênios - Secon, no valor total de R$ 1.394,557,33, e processos sob a guarda do Setor de TCE, PAD e Sindicâncias, no valor total de R$ 1.878.720,70. Esses três setores participam do processo de gerenciamento e acompanhamento das transferências na Suest/MG, desde a propositura até o encerramento do processo, havendo ou não a execução regular da transferência.

Os critérios de seleção da amostra para a fase de fiscalização dos municípios beneficiários decorreram dos seguintes fatores:

a) período de conclusão e a vigência dos ajustes;

b) valores efetivamente repassados aos municípios a serem fiscalizados;

c) existência de mais de um ajuste firmado com o município beneficiário;

d) existência de fatores de risco, em especial quanto ao não atendimento das solicitações prévias da equipe coordenadora da FOC, ao desconhecimento das transferências celebradas, e a realização de todos os atos licitatórios em único dia;

e) municípios cujo projeto e acompanhamento foram feitos por único engenheiro da Funasa; e,

f) municípios que sofreram fiscalização da Controladoria-Geral da União ou Suest/MG, cujo relatório apontou a existência de indícios de irregularidade.

Segundo pesquisa efetuada na fase de levantamento, as transferências realizadas pela Funasa estão sujeitas à observância dos seguintes normativos e procedimentos:

a) Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007 - estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico;

b) Lei 11.578, de 26 de novembro de 2007 - dispõe sobre a transferência obrigatória de recursos financeiros para a execução pelos Estados, Distrito Federal e Municípios de ações do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, dentre outros assuntos;

c) Normas relativas às transferências de recursos da União, entre elas, a Instrução Normativa STN 1/1997, Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 507, de 24/11/2011, que revogou a Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008 e o Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007;

d) Portaria Funasa 544, de 14 de maio de 2008 - estabelece os critérios para transferência de recursos financeiros das ações financiadas pela Fundação Nacional de Saúde;

e) Portaria Funasa 623, de 11 de maio de 2010 - alterou a Portaria 544, de 14/5/2008, dispondo sobre critérios e procedimentos para a transferência de recursos financeiros das ações de saneamento ambiental financiadas pela Fundação Nacional de Saúde;

f) Portaria Funasa 1.104, de 23 de setembro de 2010 - dispõe sobre a descentralização dos atos subsequentes à celebração dos Convênios e Termos de Compromisso para as Coordenações Regionais da Fundação Nacional de Saúde; e,

g) Portaria Funasa 314, de 14 de junho de 2011 - regulamentou o repasse de recursos para ações de saneamento, no âmbito do PAC 2.

Quanto ao objeto fiscalizado, os exames realizados enfocaram a análise da celebração, execução e prestação de contas de 81 transferências: CV 1.338/02 (Siafi 477455), EP CV 527/2000 (Siafi 412501), CV 0401/03 (Siafi 490162), CV 0816/06 (Siafi 567443), CV 0863/05 (Siafi 558399), CV 0875/02 (Siafi 477432), CV 1083/02 (Siafi 478589), CV 1134/05 (Siafi 558416), CV 1136/05 (Siafi 556056), CV 1140/05 (Siafi 555991), CV 1480/02 (Siafi 477037), CV 1509/04 (Siafi 523128), CV 1510/2004 (Siafi 527692), CV 1713/05 (Siafi 555507), CV 1720/05 (Siafi 555506), CV 201/04 (Siafi 520539), CV 2303 (Siafi 556978), CV 2305/05 (Siafi 556980), CV 2310 (Siafi 556985), CV 2312 (Siafi 556987), CV 2609 (Siafi 588719), CV 2954 (Siafi 439961), CV 2957/05 (Siafi 558453), CV 2962/05 (Siafi 558454), CV 651/02 (Siafi 478590), CV 965 (Siafi 524228), CV 967/04 (Siafi 524074), EP 0222/06 (Siafi 591650), EP 0290/06 (Siafi 567780), EP 0536/07 (Siafi 628645), EP 1186/03 (Siafi 489290), EP 622/04 (Siafi 521338), EP 948/03 (Siafi 490096), CV 18 (Siafi 135364), CV 28/1996 (Siafi 305848), TC/PAC 0083/07 (Siafi 633130), TC/PAC 0085/07 (Siafi 633273), TC/PAC 0086/07 (Siafi 633250), TC/PAC 0087/07 (Siafi 633129), TC/PAC 0089/07 (Siafi 633126), TC/PAC 0095/2007 (Siafi 633272), TC/PAC 0097/07 (Siafi 633271), TC/PAC 0127/08 (Siafi 644016), TC/PAC 0304/07 (Siafi 633137), TC/PAC 0305/07 (Siafi 633252), TC/PAC 0306/07 (Siafi 633044), TC/PAC 0307 (Siafi 633678), TC/PAC 0309/07 (Siafi 633134), TC/PAC 0313 (Siafi 633038), TC/PAC 0314/07 (Siafi 632108), TC/PAC 0407/07 (Siafi 633034), TC/PAC 0408/07 (Siafi 633251), TC/PAC 0410/07 (Siafi 633243), TC/PAC 0411 (Siafi 633719), TC/PAC 0413/07 (Siafi 633136), TC/PAC 0415/07 (Siafi 633042), TC/PAC 0417 (Siafi 633036), TC/PAC 0418/07 (Siafi 633248), TC/PAC 0600/09 (Siafi 658083), TC/PAC 0601/09 (Siafi 658098), TC/PAC 0632/09 (Siafi 658094), TC/PAC 0686/08 (Siafi 644022), TC/PAC 0823/07 (Siafi 633131), TC/PAC 0824/07 (Siafi 633064), TC/PAC 0885 (Siafi 658122), TC/PAC 0928 (Siafi 659489), TC/PAC 1155/08 (Siafi 644661), TC/PAC 1156/08 (Siafi 652138), TC/PAC 1189/08 (Siafi 650489), TC/PAC 152/11 (Siafi 669440), TC/PAC 167/11 (Siafi 668799), TC/PAC 1897 (Siafi 652024), TC/PAC 190/11 (Siafi 668711), TC/PAC 223/11 (Siafi 668797), TC/PAC 246/11 (Siafi 669490), TC/PAC 297/11 (Siafi 669475), TC/PAC 316/11 (Siafi 669432), TC/PAC 35/11 (Siafi 668660), TC/PAC 64/11 (Siafi 669420), TC/PAC 88/11 (Siafi 669496), e, TC/PAC 95/11 (Siafi 669292).

2.3 - Objetivo e questões de auditoria

A presente auditoria teve por objetivo verificar a regularidade na aplicação dos recursos federais transferidos pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa, para o Estado de Minas Gerais e seus municípios, desde a propositura da transferência do recurso até a sua análise final, cujo gerenciamento cabe à Superintendência Estadual da Funasa em Minas Gerais - Suest/MG.

A partir do objetivo proposto para o trabalho, foram elaboradas as questões 1 e 2, com o fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo gerenciados e fiscalizados pelo concedente, e as questões 3 a 8, com o objetivo de verificar como os recursos estãos sendo aplicados pelos convenentes, considerando a legislação vigente:

1) A Funasa/MG observa as exigências da legislação quanto à celebração, liberação de recursos, execução do objeto e prestação de contas das transferências realizadas?

2) A celebração do convênio e/ou aprovação do termo de compromisso observou aos requisitos previstos na legislação?

3) A contratação foi precedida de licitação regular?

4) A execução contratual está regular?

5) A execução financeira permite vincular as despesas realizadas com os recursos transferidos?

6) A execução física do objeto observa as especificações técnicas e exigências legais e contratuais?

7) O beneficiário prestou contas dos recursos recebidos?

8) Os resultados obtidos são compatíveis com o propósito da transferência?

2.4 - Metodologia utilizada

A presente Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) foi realizada em conformidade com as Normas e Padrões de Auditoria vigentes no Tribunal de Contas da União.

A FOC na Superintendência da Funasa em Minas Gerais, Suest/MG, foi realizada em três fases:

a) elaboração de documentos padronizados, com base no plano de ação que definiu a amostra da auditoria e o objetivo de verificar a regularidade na aplicação dos recursos federais transferidos pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa, para o Estado de Minas Gerais e seus municípios;

b) execução de 16 (dezesseis) auditorias, em 2011, nos Municípios de Boa Esperança, Candeias, Guanhães, Jaboticatubas, Jacinto, Lassance, Lima Duarte, Martinho Campos, Moema, Pintópolis, Prudente de Morais, Salto da Divisa, Santa Maria do Suaçui, Santo Hipólito, São Romão, e na Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana/Sedru, do Governo de Minas Gerais; e,

c) realização de auditoria na Suest/MG, com o objetivo de verificar:

c.1) como é feito o gerenciamento e a fiscalização das transferências pactuadas;

c.2) identificar se a Suest/MG poderia ter adotado medidas mais efetivas, no sentido de evitar os principais achados das 16 auditorias de 2011, quando da realização do gerenciamento e da fiscalização dessas transferências;

c.3) a propensão de reincidência, dessas ocorrências, nas novas transferências, em especial as decorrentes do PAC 2; e,

c.4) as medidas adotadas pela Funasa, em relação à Portaria 314, de 14 de junho de 2011, no que diz respeito à exigência de compensação dos investimentos realizados com recursos federais, onde haja contrato de concessão na municipalidade beneficiária da transferência.

A partir da sistematização dos achados obtidos nas auditorias dos municípios, aplicação das técnicas de mapeamento de processos, de realização de pesquisa (aplicação de questionários), de análise documental, de circularização e de indagação escrita ao gestor da Suest/MG, elaborou-se o presente relatório, o qual se ateve principalmente aos achados das questões 1 e 2 da matriz de planejamento da FOC Funasa.

2.5 - Limitações inerentes à auditoria

Cabe registrar, em relação ao presente trabalho, que o órgão não possui controles adequados sobre as transferências celebradas pela Funasa, fato que dificultou a obtenção de informações e esclarecimentos dos gestores e responsáveis da Suest/MG pelos setores envolvidos no processo de gerenciamento e fiscalização das transferências auditadas.

Por exemplo, o órgão não dispõe de relação confiável das transferências celebradas, com as informações sobre as providências adotadas e o respectivo estágio atual; foram fornecidas três listagens do quadro de pessoal da Suest/MG, com divergências; e a unidade não dispõe de informações sobre o benefício alcançado nas municipalidades beneficiadas, em razão das ações da Funasa.

2.6 - Volume de recursos fiscalizados

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 136.855.363,66. O volume de recursos fiscalizados refere-se ao somatório dos valores envolvidos nas transferências celebradas com diversos municípios mineiros, sendo que:

a) na fase de fiscalização dos municípios, foram analisadas oitenta e uma transferências, no valor total de R$ 80.097.401,11; e,

b) na fase de auditoria na Suest-MG, foram analisados os achados da fase de fiscalização dos municípios e treze processos em poder da Divisão de Engenharia de Saúde Pública - Diesp, por amostragem, referentes ao PAC 2, no valor de R$ 53.484.684,52, sete processos do Serviço de Convênios - Secon, no valor total de R$ 1.394,557,33, e treze processos, em análise pelo setor de TCE/PAD/Sindicâncias, no valor de R$ 1.878.720,70.

2.7 - Benefícios estimados da fiscalização

Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar o incremento da economia, eficiência, eficácia e efetividade da Suest-MG no gerenciamento e fiscalização das transferências celebradas, por meio do aperfeiçoamento da gestão de riscos e de controles internos, na melhoria da qualidade do serviço público prestado e dos processos de trabalho, bem como na gestão administrativa e normatização interna.

2.8 - Processos conexos

- TC 020.195/2011-7 - Auditoria realizada no Município de Prudente de Morais/MG. O processo está em fase de instrução na Secex-MG, para análise de razões de justificativas.

- TC 029.366/2011-9 - Auditoria realizada no Município de Jacinto/MG. O processo está em fase de instrução na Secex-MG, para análise de razões de justificativas.

- TC 020.196/2011-3 - Auditoria realizada no Município de Candeias/MG. O processo foi julgado por meio do Acórdão 2.593/2012 - TCU - 1ª Câmara.

- TC 020.197/2011-0 - Auditoria realizada no Município de Moema/MG (Fiscalis 660/2011). O processo foi julgado, conforme o Acórdão 940/2012 - TCU - 1ª Câmara.

- TC 032.757/2011-5 - Auditoria realizada no Município de São Romão/MG. O processo está em fase de instrução na Secex-MG, para comunicação de audiência e posterior análise de razões de justificativas.

- TC 020.192/2011-8 - Auditoria realizada no Município de Boa Esperança/MG. O processo está em fase de instrução na Secex-MG, para análise de razões de justificativas.

- TC 029.348/2011-0 - Auditoria realizada no Governo do Estado de Minas Gerais/MG. O processo está em fase de instrução na Secex-MG, para análise de razões de justificativas.

- TC 019.235/2011-9 - Auditoria realizada no Município de Lima Duarte/MG. O processo foi julgado, conforme o Acórdão 617/2012 - TCU - 1ª Câmara.

- TC 020.193/2011-4 - Auditoria realizada no Município de Salto da Divisa/MG. O processo foi julgado, conforme o Acórdão 840/2012 - TCU - 1ª Câmara.

- TC 030.421/2011-0 - Auditoria realizada no Município de Jaboticatubas/MG. O processo foi julgado, conforme o Acórdão 515/2012 - TCU - 1ª Câmara.

- TC 020.198/2011-6 - Auditoria realizada no Município de Martinho Campos/MG. O processo está no gabinete do Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues, para pronunciamento.

- TC 032.432/2011-9 - Auditoria realizada no Município de Lassance/MG. O processo está em fase de instrução na Secex-MG, para análise de razões de justificativas.

- TC 019.236/2011-5 - Auditoria realizada no Município de Santo Hipólito/MG. O processo está em fase de instrução na Secex-MG.

- TC 029.381/2011-8 - Auditoria realizada no Município de Pintópolis/MG. O processo foi julgado, conforme o Acórdão 841/2012 - TCU - 1ª Câmara.

- TC 029.380/2011-1 - Auditoria realizada no Município de Santa Maria do Suaçui/MG. O processo foi arquivado, em atendimento ao Despacho do Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues.

- TC 020.194/2011-0 - Auditoria realizada no Município de Guanhães/MG. O processo foi julgado, conforme o Acórdão 9.978/2011 - TCU - 1ª Câmara.

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Desorganização administrativa, por parte da Suest/MG, quanto ao gerenciamento e fiscalização das transferências celebradas pela Funasa.

3.1.1 - Situação encontrada:

Na fase de fiscalização das transferências aos municípios, foram levantados achados de acordo com as seguintes etapas de execução das transferências, cujos resultados passaremos a demonstrar:

Questões

Assunto

Quantidade de Achados

% em relação ao todo (Q1 a Q8)

% em relação a execução de transferências pelos municípios (itens Q3 a Q8)

Q1

Gestão das Transferências pela Suest/MG

92

27,06

Não considerado

Q2

Observância dos Requisitos para a celebração das transferências, pela Suest/MG

24

7,06

Não considerado

Q3

Regularidade da Licitação

101

29,71

45,09

Q4

Regularidade da Contratação

9

2,65

4,02

Q5

Regularidade da execução financeira

38

11,18

16,96

Q6

Regularidade da execução física

63

18,53

28,13

Q7

Regularidade da Prestação de Contas

4

1,18

1,79

Q8

Benefício à municipalidade

9

2,65

4,02




Total

340

100

100


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