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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 012.904/2011-2


GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 012.904/2011-2

Apenso: TC 029.604/2013-3.

Natureza: Denúncia.

Unidades: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit e Município de Nova Xavantina/MT.

Denunciante: identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).

Advogado: não há.
SUMÁRIO: DENÚNCIA DE IRREGULARIDADES EM OBRA NA BR-158/MT. INSPEÇÃO. INDÍCIOS DE SUPERFATURAMENTO. CONHECIMENTO. DETERMINAÇÃO AO DNIT PARA APURAÇÃO DO DANO E, SE NECESSÁRIO, INSTAURAÇÃO DE TCE. CIÊNCIA E ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada pelos auditores da Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso (Secex/MT), com a qual se manifestaram de acordo os dirigentes daquela unidade (peças 41/43):

Apresentação

1. Cuidam os autos de denúncia a respeito de possíveis irregularidades no processo licitatório e na execução de serviços de restauração e melhoramento da BR-158/MT (trecho 637,30 km a 697,40 km), executados no âmbito Convênio 82/2007-01 (Siafi 594441), celebrado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e a Prefeitura Municipal de Nova Xavantina/MT.

2. Na última instrução dos autos (peça 22) foi proposto o conhecimento da denúncia, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente, emitindo-se determinação à SR/Dnit/MT para que adotasse providências corretivas em relação aos pontos denunciados, verificando ‘a ocorrência de possíveis falhas na execução do objeto do Convênio 82/2007-01, celebrado com o município de Xavantina/MT, (...), respaldando sua conclusão em relatórios que comprovem a efetiva fiscalização dos serviços, preferencialmente reforçados por registros fotográficos, quando cabíveis’.

3. Foi proposto, também, dar ciência à Prefeitura de Nova Xavantina das falhas identificadas na Concorrência 1/2007 e o envio de cópia da deliberação e da denúncia à Superintendência do Dnit a fim de subsidiar o cumprimento das determinações a seu encargo, e à Polícia Federal para a adoção das medidas cabíveis, considerando as alegações do denunciante de possível semelhança com o objeto da investigação realizada no âmbito da Operação Atlântida.

4. No entanto, a Exma. Ministra Relatora, Ana Arraes, divergiu dessa proposta e determinou a realização de inspeção para apurar os fatos denunciados e, adicionalmente, avaliar a conformidade dos quantitativos e preços praticados no contrato e o eventual descumprimento de determinações do TCU quanto à ilegalidade das chamadas ‘revisões de projeto em fase de obra’ (peça 25).

Informações gerais

5. A fiscalização foi autorizada pela Portaria de Fiscalização 1449/2013 (peça 32). O planejamento foi realizado no período de 7/10 a 11/10/2013, incluindo visitas à sede do Dnit em Mato Grosso. Já a execução, de 14/10 a 25/10/2013, incluiu visita à Prefeitura de Nova Xavantina, bem como ao trecho da rodovia em questão.



Processos conexos

6. Não foram identificados processos conexos.



Deliberação que originou a fiscalização

7. A relatora do processo, Exma. Ministra Ana Arraes, em despacho fundamentado (peça 25), entendeu que as questões suscitadas na presente denúncia deveriam ser analisadas mais profundamente e determinou a realização de inspeção na Prefeitura de Nova Xavantina e na SR/Dnit/MT para elucidação dos pontos ainda a esclarecer, nos seguintes termos (grifos não constam do original):

(...) ante o exposto, determino à Secex/MT que:

a) realize inspeção na sede da Superintendência Regional do Dnit no Estado de Mato Grosso, bem como no local onde foram realizadas as obras, a fim de avaliar a procedência das afirmações objeto da denúncia em apuração, propondo, se for o caso, a adoção de medidas com vistas à correção de falhas e a audiência dos responsáveis;

b) avalie a conformidade dos quantitativos e dos preços praticados no âmbito do contrato firmado em decorrência do convênio 82/2007-01 (Siafi 594441); e

c) apure o eventual descumprimento de determinações do TCU quanto à ilegalidade das chamadas ‘revisões de projeto em fase de obra’.

8. Em razão dessa determinação, foram expedidas as Portarias de Fiscalização 1361/2013 (peça 29), 1414/2013 (peça 30), 1440/2013 (peça 31) e 1449/2013 (peça 32), as três últimas para adequar datas de viagem e composição da equipe, somente.

9. As irregularidades de que trata a denúncia (item ‘a’ da deliberação) são as seguintes:

a) valores ofertados pelas empresas licitantes sugerem conluio (R$ 45.563.492,30, R$ 45.538.849,59 e R$ 45.404.301,80), sobretudo considerando o modus operandi identificado pela Polícia Federal na Operação Atlântida;

b) execução dos serviços de ajardinamento com grama de baixa qualidade e palmeiras do tipo ‘gueroba’, em vez de ‘imperial’, as quais não resistiram poucos meses depois de plantadas;

c) existência de trechos do acostamento se desfazendo antes de a obra ser concluída;

d) execução do trevo do córrego cachoeira construído em desacordo com parâmetros de segurança;

e) falta de sinalização no local onde foram realizados os serviços de continuidade da pista dupla e no centro da cidade, descumprindo o projeto, além de possível terceirização dos serviços de sinalização;

f) execução de acostamentos sem pavimento asfáltico;

g) execução de serviços de mera ‘recapagem’ nas ruas Novo Hamburgo e Rondônia, as quais já existiam, e que provavelmente constaram do projeto como ‘todas por fazer’;

h) execução da terceira faixa com largura insuficiente por quase um quilômetro, não atendendo a finalidade de facilitar a ultrapassagem de veículos pesados;

i) relação do deputado federal autor da emenda parlamentar que originou o convênio, suspeito de envolvimento no esquema investigado pela Operação Atlântida, com o ex-prefeito de Nova Xavantina;

j) existência de vários indícios de enriquecimento ilícito do ex-prefeito de Nova Xavantina, considerando a evolução do seu patrimônio ao longo dos dois mandatos.

10. Os itens da denúncia foram analisados, dentro das possibilidades, durante os trabalhos de inspeção em Nova Xavantina e constam do relatório, a seguir.

11. Por sua vez, o item ‘b’ da deliberação trata da ‘conformidade dos quantitativos e dos preços praticados no âmbito do contrato firmado em decorrência do convênio 82/2007-01’. Para tanto, a equipe de auditoria realizou o levantamento da curva ABC do orçamento repactuado (revisado), selecionando os itens que correspondiam a 80% dos valores da obra. Depois, foi feita a análise da conformidade de quantitativos e preços desses itens mais relevantes.

12. Por fim, quanto ao item ‘c’ da deliberação, que trata do eventual descumprimento de determinações do TCU quanto à ilegalidade das chamadas ‘revisões de projeto em fase de obra’, foram analisados pela equipe de inspeção da Secex/MT três aditivos ao Contrato 053/2007, com a finalidade de identificar a ocorrência de jogo de planilha e outros problemas decorrentes da readequação do projeto em fase de obras.



Visão geral do objeto

13. O objeto do Convênio 82/2007-01 (Siafi 594441), celebrado entre o Dnit e a municipalidade de Nova Xavantina, contempla intervenções de restauração, implantação de terceira via e acostamento, bem como duplicação em travessia urbana na região de influência da cidade, situada entre os km 637,3 e 697,4 da BR-158/MT.



Figura 1: Visão geral do objeto





Fonte: TCU-Secex/MT, utilizando Google Maps.

14. A BR-158/MT liga o nordeste de Mato Grosso com a sua região sul e sudeste, sendo importante vetor logístico para o escoamento da safra de soja de Água Boa e região, bem como, para a própria destinação da produção agrícola e pecuária da região de Nova Xavantina. A interligação com os estados do Tocantins e Pará também pode ser feita por essa importante via de acesso.



Objetivo da fiscalização

15. O objetivo da fiscalização foi coletar dados, evidências e documentos para verificar se os itens apresentados na denúncia são procedentes ou não, cumprindo o despacho da Ministra Relatora. Também é objetivo da fiscalização verificar a conformidade dos quantitativos e dos preços praticados no âmbito do contrato firmado em decorrência do convênio 82/2007-01 (Siafi 594441), bem como o eventual descumprimento de determinações do TCU quanto à ilegalidade das chamadas ‘revisões de projeto em fase de obra’, consoante determinação da Exma. Ministra.



Descrição da metodologia

16. Para analisar o orçamento da obra foram identificados os serviços relevantes e, com base nisso, foram realizadas medições em pista que pudessem demonstrar para a equipe de auditoria se os quantitativos e os preços dos serviços estavam de acordo com o projeto e as medições.

17. Como entre os itens mais relevantes, segundo a curva ABC, estava o serviço de ‘CBUQ – Concreto Betuminoso Usinado a Quente’, foram realizadas medições físicas nas dimensões da rodovia, com trena, e também foram retirados corpos de prova com sonda rotativa em 10 pontos escolhidos pelos auditores.

18. As extrações dos corpos de prova tiveram como objetivo identificar a espessura da camada asfáltica e, as medições físicas, com trena, a largura das pistas.

19. Por fim, por meio de análise documental, a equipe de auditoria coligiu dados a respeito da licitação realizada pela Prefeitura para a contratação de empresa especializada para a realização dos serviços em tela.

20. Quanto aos itens da denúncia, foram coligidos dados, documentos e evidências que pudessem comprovar sua veracidade ou não.



Volume de recursos fiscalizados

21. O volume total dos recursos fiscalizados atingiu o montante de R$ 59.411.984,76, incluindo o valor original acrescido de três termos aditivos, bem como dos reajustes previstos em contrato. O valor também inclui a contrapartida e o valor destinado à supervisão do contrato.



Benefícios da ação de controle

22. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar: a correção de irregularidades e impropriedades apontadas no relatório, a glosa de despesas supostamente irregulares, estimadas parcialmente em R$ 2.467.475,68, com a consequente recomposição do erário federal ou instauração de tomada de contas especial pelo órgão concedente; o aumento da segurança do segmento da rodovia BR-158/MT objeto do contrato em comento; a expectativa do controle; e o incremento da confiança dos cidadãos nas instituições.



Relatório

23. Nos termos do despacho da Ministra Relatora, cabia à equipe de auditoria verificar a procedência das irregularidades levantadas na denúncia, bem como a identificação dos quantitativos e custos do contrato oriundo do convênio e dos seus ajustes em fase de obras. Assim, a equipe dividiu o relatório em quatro partes que pudessem contemplar cada um desses objetivos, a saber: Exame da Denúncia; Avaliação da Conformidade dos Quantitativos e Preços Contratados; Apuração de Eventual Descumprimento de Determinações do TCU quanto à Ilegalidade de Revisões de Projeto em Fase de Obras; e Análises Complementares.



I. EXAME DA DENÚNCIA

1) Valores ofertados pelas empresas licitantes sugerem conluio (R$ 45.563.492,30, R$ 45.538.849,59 e R$ 45.404.301,80), sobretudo considerando o modus operandi identificado pela Polícia Federal na Operação Atlântida;

24. O conluio é a conjugação de duas ou mais pessoas que, agindo de modo combinado, tem por finalidade prejudicar um terceiro, que, no caso, é a Administração Pública, por meio de acordos que impeçam os preços de baixarem o quanto possível, impedindo a sociedade de contratar a obra pelo melhor preço possível. É prática considerada crime contra a Administração Pública.

25. De fato, como se pode depreender dos documentos de peça 33, que são as propostas ofertadas pelas empresas participantes da licitação, os valores ofertados são muito próximos. A empresa Três Irmãos Engenharia Ltda. ofereceu uma proposta de R$ 45.563.492,30. A Geosolo, outra participante da licitação, veio com uma proposta de R$ 45.538.849.59, ou seja, um valor que chega a 99,94% do valor da Três Irmãos. Por fim, a empresa vencedora ganhou com uma proposta de R$ 45.404.301,80, valor que representa 99,70% da proposta da Geosolo. Assim, realmente não era de se esperar que os preços estivessem tão alinhados dessa maneira, de forma meramente casual.

26. No entanto, por outro lado, o Tribunal não dispõe de instrumentos de fiscalização capazes de identificar o conluio de uma maneira mais efetiva. Para tanto, seria necessária a utilização de ferramentas, tais como: interceptação e escuta telefônica, quebra de sigilo bancário, fiscal e telefônico, entre outros. O TCU tem acesso apenas à documentação formal, externa, e, tendo em vista que quem pretende praticar crimes tenta evitar ao máximo documentá-lo é algo difícil de ser detectado por meio dos instrumentos de fiscalização que o Tribunal possui.

27. Mesmo assim, realizou-se cruzamento de informações de bancos de dados, que indicou ligações fracas entre as licitantes. Ou seja, não foi detectado nenhum indício que possa favorecer a tese de que tenha havido conluio na licitação em tela.

28. Dessarte, com base nos elementos constantes dos autos e nos cruzamentos realizados considera-se improcedente esse item da denúncia.



2) Execução dos serviços de ajardinamento com grama de baixa qualidade e palmeiras do tipo ‘gueroba’, em vez de ‘imperial’, as quais não resistiram poucos meses depois de plantadas;

29. Os serviços de ajardinamento são de baixa materialidade no cômputo financeiro total da obra. Foram medidos e pagos, segundo a última medição, apenas R$ 11.816,43 sob o título ‘plantio de árvores e arbustos’ (peça 40, subpasta ‘NX_medicoes_contrato_aditivos’), o que não justificaria a sua inclusão na curva ABC. Mas, como fazia parte de um dos itens da denúncia, a questão foi analisada.

30. De fato, a palmeira gueroba, que é uma planta nativa do cerrado, tem menor resistência às intempéries do que a palmeira imperial. Há, até um caso em Mato Grosso, em que uma prefeitura foi obrigada a substituir as palmeiras gueroba do canteiro central por palmeiras do tipo imperial, em caso semelhante ao de Nova Xavantina (Fonte: http://jornalcomtexto.com.br/noticias/prefeitura-arranca-gueroba-e-planta-palmeira-imperial-depois-de-malfadada-experiencia.html).

31. Em visita à municipalidade, a equipe de auditoria verificou que havia palmeiras plantadas no canteiro central da travessia, conforme figuras abaixo.



Figura 2: Serviços de plantio de grama e de plantio de árvores e arbustos em canteiro da travessia urbana de Nova Xavantina/MT

Fonte: TCU-Secex/MT



Figura 3: Serviços de plantio de grama e de plantio de árvores e arbustos em canteiro da travessia urbana de Nova Xavantina/MT

Fonte: TCU-Secex/MT


32. Assim, tendo em vista a baixa materialidade, ainda que as palmeiras não tenham resistido inicialmente, devemos considerar que, de um jeito ou de outro, elas foram repostas. Ademais, a composição do serviço ‘plantio de árvores e/ou arbustos’, anexa ao projeto de engenharia (peça 40, subpasta ‘Projeto_e_Orcam’), faz menção a ‘arbustos, espirradeira’. Ou seja, não menciona plantio de palmeira, e, como consequência, tampouco especifica o tipo de palmeira.

33. No tocante ao plantio de grama, encontrou-se grama plantada nos canteiros da travessia urbana, conforme foto acima. Em alguns pontos, a grama não cobria a totalidade do solo. Contudo, tal fato não pode ser considerado inexecução do serviço de plantio de grama ou utilização de grama de baixa qualidade, haja vista o tempo decorrido desde a execução do mencionado serviço e devido à existência de grama na maior parte dos canteiros.

34. Dessarte, considera-se improcedente esse item da denúncia.

3) existência de trechos do acostamento se desfazendo antes de a obra ser concluída;

35. Pela narrativa do denunciante, não fica claro se ele se refere às terceiras faixas que foram implementadas – segundo ele com pequena largura – ou realmente ao acostamento da rodovia, aquele que serve para os veículos com problemas de toda sorte pararem para evitar acidentes na pista.

36. Segundo a Norma DNIT 151/2010-ES (Pavimentação – Acostamentos – Especificações de serviço), que revisou e cancelou a Norma DNER - ES 315/97 que tratava do assunto, acostamentos são:

faixas laterais, construídas em ambos os lados da rodovia ou de um só, destinadas a: a) aumentar a segurança da rodovia; b) propiciar uma área de parada, eventualmente, em caso de emergência, e para trânsito de veículos fora das faixas de tráfego, quando necessário; c) aumentar a capacidade da rodovia.

37. De fato, alguns trechos do acostamento não estavam em boas condições de uso quando da visita da equipe técnica, a exemplo da Figura 4, abaixo. Isso se deve ao fato de o acostamento da maior parte do trecho rodoviário em comento ter sido executado com uma camada de arenado asfáltico, que apresenta menor coesão superficial quando comparado com outros revestimentos, tais como tratamento superficial ou concreto asfáltico, por exemplo. Com isso, a desagregação dessa camada ocorre de maneira mais fácil, em razão das intempéries.

Figura 4: Acostamento executado em arenado asfáltico apresentando desagregação

Fonte: TCU-Secex/MT


38. Para o caso concreto, entende-se que os defeitos encontrados no acostamento são decorrentes da própria ação das intempéries no decorrer do longo tempo transcorrido entre o término da obra e o da visita da equipe de fiscalização.

39. Por isso, considera-se improcedente esse item da denúncia.



4) execução do trevo do córrego cachoeira construído em desacordo com parâmetros de segurança;

40. O trevo do córrego Cachoeira se localiza a aproximadamente 1 km do início do trecho, no km 637,1 da BR-158/MT, conforme figura abaixo:



Figura 5: Localização do trevo Cachoeira

Fonte: TCU-Secex/MT, utilizando Google Maps

41. No projeto, tem-se um croqui mais detalhado do que foi executado:

Figura 6: Croqui do córrego Cachoeira constante do projeto

Fonte: TCU-Secex/MT, extraindo-se imagem do projeto

42. Em resumo, o denunciante afirma que o trevo foi executado logo depois de uma curva acentuada, em que os motoristas em alta velocidade propiciam acidentes de modo rotineiro no local.

43. A equipe de auditoria verificou que, em relação à questão da segurança, houve uma preocupação do Dnit para mitigar a possibilidade de acidentes, já que há radar (figura abaixo) em funcionamento no local do trevo e, segundo relatos dos engenheiros da Prefeitura e do Dnit, não tem ocorrido acidentes no local, recentemente.



Figura 7: Placa de limite de velocidade antes do Trevo Cachoeira com radar ao fundo (parte superior esquerda da rodovia)

Fonte: TCU-Secex/MT

44. No entanto, em relação à questão do projeto, a equipe de auditoria verificou que não foi prevista saída adequada da pista de rolamento para a intersecção com a estrada que dá acesso ao Calcário Japonês, embora conste do documento do projeto a referida rodovia em leito natural.

45. O resultado é que os motoristas que desejam sair da BR-158/MT no trevo, em direção ao calcário, acabam não tendo outra opção, a não ser dirigir por cima do canteiro construído, avariando o trevo e os meios fios, conforme o próprio denunciante ressaltou (foto abaixo).



Figura 8: Fotografia enviada pelo denunciante demonstrando os meios fios destruídos por caminhões em direção ao Calcário Japonês

Fonte: denunciante (peça 2, p. 42).

46. Com base no acima exposto, propõe-se recomendar à SR/Dnit/MT que, quando da realização de novas obras no trevo em comento, certifique-se de que esse trevo está em conformidade com os normativos do Dnit, bem como considere sua reformulação com o intuito de contemplar outras derivações de tráfego existentes no local.

5) falta de sinalização no local onde foram realizados os serviços de continuidade da pista dupla e no centro da cidade, descumprindo o projeto, além de possível terceirização dos serviços de sinalização;

47. A sinalização, em algumas partes da rodovia, de fato, era deficiente e/ou inexistente, em especial em se tratando de sinalização vertical, conforme figura abaixo.



Figura 9: Trecho em curva da BR-158/MT sem a devida sinalização vertical

Fonte: TCU-Secex/MT

48. Compulsando as medições, verificamos que diversos itens de sinalização foram suprimidos nas readequações do contrato, principalmente para trechos fora da travessia urbana de Nova Xavantina. No tocante à sinalização vertical, a última medição traz apenas o valor acumulado de R$ 63.662,92, referente à medição de placas de sinalização de diversos tipos (peça 40, subpasta ‘NX_medicoes_contrato_aditivos’).

49. O argumento do engenheiro do Dnit, quando indagado quanto à ausência de placas em algumas curvas em pontos importantes da rodovia, era de que durante a execução do contrato estava em vigor o programa ProSinal do Dnit, que iria se responsabilizar pela sinalização de todas as rodovias do Estado. Assim, na revisão de projeto em fase de obras, tais sinalizações teriam sido suprimidas.

50. No entanto, isso não elide a responsabilidade do Dnit na colocação da sinalização. Segundo o engenheiro do Dnit, estaria em gestação um novo programa de sinalização rodoviária chamado BR Legal, mas não é possível que a rodovia continue sem a sinalização até que esse Programa seja iniciado e/ou executado na região.

51. Com isso, torna-se necessário determinar ao Dnit que, no prazo de 180 dias, resolva de forma definitiva o problema de falta de sinalização no segmento km 637,30 ao km 697,40 da BR-158/MT, objeto do Convênio 82/2007-01 (Siafi 594441).



6) execução de acostamentos sem pavimento asfáltico;

52. Conforme anteriormente consignado, a camada superficial dos acostamentos foi executada, em sua maior parte, em arenado asfáltico. Ou seja, o revestimento dos acostamentos não foi executado em tratamento superficial ou em concreto asfáltico.

53. Portanto, o fato narrado pelo denunciante não constitui irregularidade, haja vista não ter sido pago à empresa contratada serviço diverso do por ela executado.

54. Por isso, considera-se improcedente esse item da denúncia.



7) execução de serviços de mera ‘recapagem’ nas ruas Novo Hamburgo e Rondônia, as quais já existiam, e que provavelmente constaram do projeto como ‘todas por fazer’;

55. A figura abaixo mostra o estado atual das mencionadas ruas. Pode-se ver que nova capa asfáltica foi realizada no segmento em questão.




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