Tribunal de contas da uniãO



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 019.355/2012-2

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 019.355/2012-2

Natureza: Representação

Entidade: Fundação Nacional de Saúde - MS

Advogado constituído nos autos:


SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. FUNASA. LICITAÇÕES. CONTRATAÇÃO DE EMPRESAS PARA FISCALIZAR OBRAS REALIZADAS COM RECURSOS FEDERAIS REPASSADOS MEDIANTE CONVÊNIOS E TERMOS DE COMPROMISSO. SUSPENSÃO CAUTELAR DOS CERTAMES. OITIVA. AUSÊNCIA DE CARÁTER ROTINEIRO, DISTINGUINDO AS CONTRATAÇÕES EM FOCO DAS QUE TRATAM OS PRECEDENTES DESTA CORTE. REVOGAÇÃO DA CAUTELAR. DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Para compor a parte expositiva desta deliberação, transcrevo o seguinte excerto da instrução peça 76, da lavra do AUFC da 4ª Secex:

Trata-se de representação da 4ª Secex (peça 27), formalizada em razão de irregularidades, verificadas por ocasião de acompanhamento de que trata o TC-018.527/2012-4, em licitações da Fundação Nacional de Saúde – Funasa tendo por objeto a contratação de empresa de consultoria de engenharia para assistir e subsidiar a Funasa na supervisão de obras de implantação, ampliação ou reforma de Sistemas de Abastecimento de Água (SAA) e de Sistema de Esgotamento Sanitário (SES), em municípios dos estados brasileiros.



  1. Por meio de Despacho (peça 30), o Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues, verificando a existência dos requisitos de admissibilidade previstos no art. 235 do Regimento Interno do TCU, conheceu da representação e determinou cautelarmente à Funasa a suspensão imediata das Concorrências 1/2012, 2/2012, 3/2012, 4/2012, 5/2012, 6/2012, 7/2012, 8/2012, 9/2012, 10/2012, 11/2012, 12/2012, 13/2012, 14/2012, 15/2012, 16/2012, 17/2012, 18/2012, 19/2012, 20/2012, 21/2012, 22/2012, 23/2012, 24/2012, 25/2012 e 26/2012, com fundamento nos arts. 45 da Lei 8.443/92 e 276 do Regimento Interno do TCU.

  2. Adicionalmente, o Exmo. Ministro-Relator determinou a oitiva da Funasa para que se manifestasse a respeito das irregularidades apontadas, bem como adoção das demais providências propostas pela 4ª Secex.

DO OBJETO DAS LICITAÇÕES

  1. As licitações abaixo listadas têm por objeto a contratação de empresa de consultoria de engenharia para assistir e subsidiar a Funasa na supervisão de obras de implantação, ampliação ou reforma de SAA e de SES em municípios dos diversos estados. Essas obras são objeto de Convênios ou Termos de Compromisso do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) firmados entre a Funasa e os municípios ou até mesmo com os próprios estados. A Tabela 1 apresenta as concorrências em andamento na entidade, que estão sendo conduzidas pela Funasa/Sede, no tipo menor preço global, sob o regime de empreitada por preço unitário.

Tabela 1 – Licitações suspensas

Número da Licitação (Concorrência)

UF de execução do contrato

Valor estimado (R$)

Data de abertura das propostas

1/2012

Mato Grosso do Sul

5.297.919,97

18/7/2012

2/2012

Goiás

3.891.934,45

10/7/2012

3/2012

Maranhão

6.723.382,39

10/7/2012

4/2012

Roraima

1.517.266,95

10/7/2012

5/2012

Bahia

2.789.758,20

10/7/2012

3.105.547,09

2.795.034,49

6/2012

Mato Grosso

6.268.150,52

12/7/2012

7/2012

Paraná

10.336.769,94

12/7/2012

8/2012

Minas Gerais

8.232.438,00

13/7/2012

9/2012

Rio Grande do Sul

7.468.329,93

17/7/2012

10/2012

Rio Grande do Norte

4.570.162,81

19/7/2012

11/2012

Pará

9.103.135,15

19/7/2012

12/2012

Espírito Santo

3.156.733,87

23/7/2012

13/2012

Rio de Janeiro

4.908.980,32

23/7/2012

14/2012

São Paulo

4.153.911,72

23/7/2012

15/2012

Amapá

2.840.830,92

23/7/2012

16/2012

Santa Catarina

4.299.277,35

23/7/2012

17/2012

Acre

1.793.110,78

23/7/2012

18/2012

Alagoas

3.618.690,12

23/7/2012

19/2012

Sergipe

2.148.850,88

25/7/2012

20/2012

Piauí

6.656.100,83

25/7/2012

21/2012

Amazonas

2.170.363,28

27/7/2012

22/2012

Rondônia

3.197.585,17

27/7/2012

23/2012

Tocantins

1.710.416,72

30/7/2012

24/2012

Paraíba

7.973.593,19

30/7/2012

25/2012

Ceará

10.557.274,19

31/7/2012

26/2012

Pernambuco

5.787.957,71

31/7/2012

Total

137.073.506,94

  1. Conforme os termos de referência dos editais, que são similares, o objetivo específico da contratação é apoiar o corpo técnico da Divisão de Engenharia de Saúde Pública (Diesp) da Superintendência Estadual da Funasa (Suest) na supervisão das obras com vistas a garantir a qualidade e permitir a execução física de forma célere e sem interrupções.

  2. A tarefa de assistir e subsidiar a Funasa na supervisão das obras objeto desses instrumentos de repasse de recursos caberá à empresa contratada, com a disponibilização de recursos humanos (engenheiros e auxiliares técnicos), apresentação de relatórios gerenciais (diários de supervisão de obras, mensais e consolidados de acompanhamento), execução de serviços de campo (topografia e geotecnia) e realização de ensaios de controle de serviços (caracterização do solo, qualidade da água e controle tecnológico de materiais), que possibilitem o acompanhamento e controle adequados da execução das obras, dentro dos prazos, qualidade e dos custos previstos nos projetos básicos aprovados pela respectiva Diesp/Suest.

  3. O Termo de Referência (TR) também afirma que a contratada deverá assegurar o alcance do objetivo da otimização do investimento público, com minimização de custos e prazos, e maximização da qualidade dos serviços e benefícios a serem oferecidos à população beneficiária.

  4. No Tomo I do TR estão relacionadas as obrigações da contratada, descritas como obrigações auxiliares da supervisão, compreendendo, in verbis:

1. Apoiar a Diesp/Suest na verificação da conformidade da execução das obras em relação aos projetos básicos e executivos aprovados, bem como averiguar o cumprimento das especificações técnicas, quando da execução dos serviços;

2. Auxiliar no acompanhamento e no andamento das obras para verificação do cumprimento das metas/etapas estabelecidas no Plano de Trabalho dos Convênios ou Termos de Compromisso do PAC;

3. Elaborar relatórios mensais e consolidados de acompanhamento, bem como alimentar e atualizar mensalmente o Sistema Integrado de Gerenciamento de Obras da Funasa – SIGOB, com informações referentes à evolução física-financeira das obras supervisionadas;

4. Realizar levantamentos e acompanhamentos geométricos e topográficos para embasar a verificação de quantitativos dos serviços realizados ou a realizar;

5. Analisar, sempre que ocorrer medição na obra, os quantitativos dos serviços realizados, com vistas a emitir opinião, no relatório mensal de acompanhamento, sobre a efetividade dos quantitativos executados;

6. Acompanhar ou executar ensaios necessários ao controle tecnológico de todas as etapas da obra e dos serviços executados, visando aferir a qualidade dos mesmos;

7. Verificar as adequações das especificações de materiais e equipamentos, bem como executar trabalhos de campo e de laboratório, envolvendo ensaios de solo, de materiais, de qualidade da água;

8. Acompanhar e verificar os testes de funcionamento dos equipamentos e dos sistemas para emitir opinião, nos relatórios mensais de acompanhamento, sobre o funcionamento dos mesmos;

9. Apoiar a análise de projetos contemplando revisão de campo de interferências, alterações de traçado e outras necessidades de compatibilização para o andamento do empreendimento;

10. Acompanhar a implantação das medidas de proteção ambiental adotadas;

11. Verificar, quando couber, a confecção pela empreiteira de projeto ‘as built’ e cadastros em conformidade com as medições;

12. Verificar, no que couber, a confecção do Manual de Operação e sua adaptação ao projeto ‘as built’;

13. Providenciar e entregar ao Contratante ou ao preposto por ele designado, com anterioridade ao início dos serviços, sem o que não será emitida a primeira Ordem de Serviços — OS, a cópia do recolhimento da Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, conforme determina a Lei Federal nº 6.496, de 07/12/1977, relativa a execução dos serviços, definindo os Responsáveis Técnicos devidamente habilitados na especialidade. Deverá ser apresentada ART Complementar por obra iniciada do Anexo A;

14. Manter diariamente auxiliar técnico no canteiro das obras;

15. Fornecer aos seus empregados todos os Equipamentos de Proteção Individual (EPI's) necessários a realização dos serviços; a inobservância das Normas Regulamentadoras relativas à Segurança e Saúde do Trabalho terá como penalidade advertência na forma da lei;

16. Comprovar, junto ao setor financeiro da Contratante, o cumprimento das obrigações trabalhistas, fiscais, tributárias e previdenciárias da Equipe Técnica Mínima;

17. Fornecer para cada Engenheiro Pleno 01 veículo, com no máximo 1 ano de uso e ar condicionado, incluindo os custos de amortização e manutenção dos mesmos, seguros e licenciamentos, demais despesas durante todo o prazo de execução do contrato;

18. Manter, durante a execução do contrato, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas nesta licitação;

19. Disponibilizar informações complementares que os técnicos de Engenharia da Funasa (Diesp/Suest) julgarem necessárias para subsidiar as análises da qualidade dos serviços executados e da verificação da compatibilidade física com parcela de recurso financeiro liberada.

  1. Além disso, o TR, no item que trata dos relatórios consolidados de acompanhamento, dispõe que, aos técnicos da Diesp/Suest, caberá analisar a execução físico-financeira da obra e as prestações de contas parciais e finais com base nos relatórios consolidados de acompanhamento emitidos pela contratada, que devem conter a compilação de todos os dados e informações constantes nos relatório mensais de acompanhamento acrescidos de uma análise qualitativa acerca do andamento da obra durante o período mantendo sempre o foco na compatibilidade entre a execução física e a execução financeira.

  2. DAS IRREGULARIDADES NAS LICITAÇÕES

  3. Em síntese, a instrução preliminar (peça 27) descreveu as seguintes irregularidades:

  1. os certames objetivam a contratação de empresa para fiscalização das obras de saneamento da Funasa, serviço atinente à área finalística da Funasa;

  2. os editais possuem as seguintes exigências desarrazoadas:

b.1 de que licitante comprove possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissionais técnicos legalmente habilitados junto ao Conselho de Engenharia e Agronomia, que detenham responsabilidade técnica por serviço de características semelhantes ao objeto da licitação; e

b.2 de que o engenheiro sênior e os engenheiros plenos que compõem a equipe técnica da licitante possuam mais de dez e cinco anos, respectivamente, de formação em nível superior em engenharia civil ou sanitária.

  1. ausência de justificativa para a composição de custos, dentre os quais se destacam:

c.1 dos relatórios gerenciais, cujo valor varia quase dezoito vezes de um estado para o outro e independe do porte das obras a serem fiscalizadas;

c.2 do engenheiro sênior, cujos valores mensais variam entre R$ 24.732,34 e R$ 373.742,40 a depender do edital, sendo que, por ocasião do concurso público lançado pela Funasa em 2009, a remuneração de engenheiro era de R$ 2.222,72.

  1. edital não contém cláusula impeditiva de participação de empresas controladas, coligadas ou que tenham sócio, dirigente, responsável técnico ou assemelhado de empresas que estejam executando as obras a serem fiscalizadas.

  1. Em razão das irregularidades, realizou-se a oitiva da Funasa para que se manifestasse e encaminhasse documentos/informações nos seguintes termos (peça 27):

44. II (...)

a. justificativa da necessidade dos serviços, acompanhada de embasamento legal que autorize a contratação, uma vez que as atividades contempladas no edital podem ser executadas por seus próprios servidores, caracterizando a contratação indireta de pessoal, com infringência do art. 37, inciso II, da Constituição Federal; art. 1º, caput e § 2º, do Decreto 2.271/1997 e do artigo 9º, da Instrução Normativa MPOG 2/2008; (itens 11-30)

b. metodologia utilizada para estimativa do quantitativo e composição dos preços dos serviços (especialmente dos relatórios gerenciais, em que foi fixado preço único de cada relatório por estado, independentemente do porte da obra a ser fiscalizada) e dos profissionais a serem contratados, por Superintendência, acompanhada da pesquisa de preços realizada pela entidade; (itens 35-36)

c. exigência, no edital, de vínculo empregatício da licitante com o profissional técnico qualificado na data prevista para entrega da proposta, limitando a participação de eventuais interessados, em desacordo com o disposto no art. 3º, caput e § 1º, inciso I da Lei 8.666/93 e a jurisprudência pacífica dessa Corte de Contas (Acórdãos Plenário 800/2008, 1547/2008, 1417/2008, 2353/2011); (itens 32-33)

d. exigência, no edital, como critério de qualificação técnica, de tempo de experiência mínima para o engenheiro sênior e os engenheiros plenos que vão compor a equipe técnica, afrontando o disposto no art. 30, § 5º da Lei 8.666/93 e entendimento do TCU esposado nos Acórdãos Plenário 600/2011 e 727/2012; (item 34)

e. ausência de cláusula impeditiva para a participação de empresas controladas, coligadas ou que tenham sócio, dirigente, responsável técnico ou assemelhado de empresas que estejam executando as obras a serem fiscalizadas nos estados; (item 37)

f. divergência, nos Termos de Referência (Tomo II- Critérios para licitar e condições contratuais principais), entre o prazo de vigência dos contratos, que será de três anos, e o prazo de execução dos serviços, de dois anos;

g. pareceres jurídicos da Funasa que analisaram a regularidade dos certames;

h. quantidade de engenheiros concursados e contratados por processo seletivo simplificado atualmente lotados na entidade, por Superintendência;’


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